Uitspraak 202601798/1/R3 en 202601798/2/R3

202601798/1/R3 en 202601798/2/R3.
Datum uitspraak: 4 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Noordwijkerhout, gemeente Noordwijk,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2026 in zaak nr. 24/5665 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.

Procesverloop

Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd (de last onder dwangsom). Daarin is [appellant] gelast om overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en vervolgens beëindigd te houden.

Bij besluit van 21 mei 2024 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het besluit op bezwaar).

Bij besluit van 17 juni 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [appellant].

Bij uitspraak van 1 mei 2026 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Ook heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

Bij besluit van 3 juni 2026 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 28 juli 2026. Daar zijn [appellant] en het college verschenen. [appellant] is bijgestaan door mr. H. Kremers, advocaat in Leiden. Het college is vertegenwoordigd door mr. S. Ashgar.

Overwegingen

1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

3.       [appellant] woont op de [locatie A] in Noordwijkerhout (het perceel). Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [persoon] zijn controles uitgevoerd op het perceel. Daaruit is gebleken dat op het perceel een schuur staat met daarin zeven paardenboxen. [appellant] verhuurde op het moment van de controles zes paardenboxen aan derden, die daarin een paard hielden. De zevende paardenbox was niet in gebruik. Op het perceel waren daarnaast een paardenbak, een weide en een mestopslag aanwezig.

4.       Dit gebruik van het perceel is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo. Dit in combinatie met artikel 20 en artikel 24 van het bestemmingsplan "Buitengebied 2015". Daarom heeft het college aan [appellant] de last onder dwangsom opgelegd.

De uitspraak van de rechtbank

5.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het standpunt mogen innemen dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik van de gronden. De rechtbank overweegt daarvoor onder meer dat [appellant] zes van de zeven paardenboxen verhuurt aan derden, dat hij zelf geen paarden heeft en dat hij heeft verklaard dat de vergoeding marktconform is en dat hij ongeveer € 150,00 per paardenbox per maand overhoudt. Verder overweegt de rechtbank dat het college in het besluit op bezwaar heeft toegelicht dat gebruik door derden andere ruimtelijke effecten op de omgeving heeft dan eigen gebruik, zoals toename van verkeer, parkeren op het perceel en geur- en geluidhinder. Dit uitgangspunt acht de rechtbank niet onjuist.

De rechtbank overweegt verder dat in het besluit op bezwaar staat dat het van de omstandigheden van het geval afhangt of het houden van paarden wel of niet bedrijfsmatig is, en dat in het geval van eiser het gebruik bedrijfsmatig wordt gevonden omdat van de zeven paardenboxen er zes worden verhuurd. Voor zover [appellant] gewezen heeft op een vaste gedragslijn die het college hanteert, overweegt de rechtbank dat over een vaste gedragslijn in het besluit op bezwaar niet wordt gesproken. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college desgevraagd toegelicht dat het onderscheid tussen bedrijfsmatig en hobbymatig houden van paarden niet eerder op deze manier bij andere situaties is toegepast. Dat betekent dat niet kan worden gesproken van een vaste gedragslijn die ten grondslag ligt aan het besluit op bezwaar. Zoals daarvoor is overwogen is de rechtbank evenwel van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het houden van zes paarden (van derden) in dit geval niet meer hobbymatig is, maar bedrijfsmatig.

De rechtbank komt daarnaast tot het oordeel dat de mestopslag in strijd is met het bestemmingsplan. Daarvoor overweegt zij dat de bestemming "Wonen", noch de bestemming "Tuin" een mestopslag zoals waar het hier om gaat, ten behoeve van een bedrijfsmatige paardenhouderij, toestaat. De last kon dus ook betrekking hebben op het verwijderen van de mestopslag, zo oordeelt de rechtbank.

Hoger beroep

6.       [appellant] kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld. [appellant] kan zich met name niet vinden in de oordelen van de rechtbank waaruit volgt dat het college mocht concluderen dat het houden van de paarden op het perceel aan te merken is als bedrijfsmatig en in strijd met de ruimtelijke uitstraling van de woon- en tuinbestemming op het perceel.

Ingetrokken verzoek

7.       Op de zitting bij de voorzieningenrechter heeft [appellant] zijn verzoek ingetrokken om een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn.

Toepasselijke regelgeving in bijlage

8.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

De beroepsgronden

Overtreding woon- en tuinbestemming op het perceel

9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat er geen sprake was van een overtreding van de woon- en tuinbestemming op het perceel en dat het college daarom niet bevoegd was om handhavend op te treden. Daarvoor voert hij eerst aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het standpunt heeft mogen innemen dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik van de gronden. [appellant] stelt dat er geen sprake is van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie. Hij wijst daarvoor op een door zijn partner opgestelde notitie waaruit volgt dat de exploitatie verliesgevend is. [appellant] stelt ook dat er geen handel in paardenbenodigdheden plaatsvindt. Er is ook geen manege of soortgelijke onderneming ingeschreven op het perceel. Verder wordt er niet geadverteerd voor de vermeende manege of promotie gemaakt voor rijlessen.

[appellant] stelt dat het gebruik hobbymatig is. De paarden worden namelijk met name gehouden zodat de chronisch depressieve dochter in de omgeving van paarden kan zijn, wat goed is voor haar levenskwaliteit. Daarnaast hebben verschillende huurders en bijrijders een fysieke en/of psychische beperking. [appellant] betoogt dat de rechtbank dit gegeven ten onrechte onbesproken heeft gelaten. Daarnaast stelt hij van plan te zijn om ook zelf een paard te houden op het perceel. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat het bedrijfsmatige karakter volgt uit het houden van paarden voor anderen, betoogt [appellant] dat dit geen doorslaggevend criterium is. Hij verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1011.

[appellant] voert verder aan dat het college ten onrechte waarde heeft gehecht aan een planning voor de verzorging van de paarden en een bordje met de datum en tijd van lessen. [appellant] wijst erop dat het college tijdens de beroepsprocedure toegelicht heeft dat de incidentele lessen niet de omstandigheid is die op zichzelf tot de conclusie leidt dat er sprake is van bedrijvigheid. Hij betoogt dat het college daarmee een ander standpunt heeft ingenomen dan in het besluit op bezwaar en de last onder dwangsom, wat in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.

[appellant] betoogt verder dat er geen sprake was van een overtreding omdat de ruimtelijke uitstraling van het gebruik op het perceel beperkt is. [appellant] betoogt dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de vraag of het houden van paarden gezien zijn aard, omvang en intensiteit zodanige gevolgen heeft dat niet langer sprake is van gebruik dat in overeenstemming is met de woon- en tuinbestemming. Het college heeft daarbij ten onrechte een vergelijking gemaakt met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5089.

9.1.    Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied 2015". Daarin is aan de gronden van het perceel deels de bestemming "Wonen" en deels de bestemming "Tuin" toegekend. De beantwoording van de vraag of het houden van paarden in dit geval verenigbaar is met deze bestemmingen hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval. In het bijzonder is bepalend of de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van het perceel voor paarden, gezien zijn aard, omvang en intensiteit van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de door de planwetgever aan het perceel gegeven woon- en tuinfunctie. Als sprake is van bedrijfsmatig of in een omvang als ware het bedrijfsmatig houden van dieren, dan is dit in strijd met het bestemmingsplan. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1011, onder 6.1. De voorzieningenrechter overweegt dat voorzieningen voor het houden van paarden, zoals een paardenbak, hierbij moeten worden betrokken. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van ECLI:NL:RVS:2025:4427, onder 4.5.

9.2.    In de last onder dwangsom concludeert het college dat er een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarvoor concludeert het college dat er sprake is van het gebruik voor bedrijfsmatige manege- en/of paardenstallingsdoeleinden. Daarbij betrekt het college het aantal paarden dat is gehuisvest, de wijze waarop deze gehuisvest zijn, de bedrijvigheden en de omstandigheid dat er een zekere continuïteit bestaat wat betreft het houden van paarden.

Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het besluit op bezwaar een nadere toelichting gegeven. Daarbij wijst het college erop dat in de voorliggende situatie sprake is van bedrijfsmatig gebruik van het perceel, omdat van de in totaal zeven paardenboxen er zes worden verhuurd, wat ruimtelijke effecten op de omgeving met zich brengt. Hierbij dient gedacht te worden aan toename van verkeer richting het perceel, parkeren op het perceel en extra geur- en geluidhinder door meer paarden en meer personen op het perceel. Deze gevolgen zijn er niet als er sprake is van hobbymatig houden van paarden, zonder winstoogmerk. Hiermee volgt het college de lijn die de Afdeling heeft vastgelegd in haar uitspraak van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5089, zo staat in het besluit op bezwaar.

9.3.    In de last onder dwangsom werden bij de beoordeling of sprake was van een overtreding ook de bedrijvigheden betrokken. Daarbij is specifiek gewezen op de planning voor de verzorging van de paarden en de lessen. Maar het college heeft deze bedrijvigheden niet meer betrokken bij haar beoordeling in het besluit op bezwaar. Het college heeft daarin namelijk toegelicht dat in deze situatie sprake is van bedrijfsmatig gebruik van het perceel, omdat van de in totaal zeven paardenboxen zes worden verhuurd, wat ruimtelijke effecten op de omgeving met zich brengt. Daarmee is in het besluit op bezwaar niet langer waarde gehecht aan de zogenoemde lessen. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college hier te veel waarde aan heeft gehecht of dat het college hier nader onderzoek naar had moeten doen. Voor zover het college tijdens de beroepsprocedure toegelicht heeft dat de bedrijvigheid niet zozeer volgt uit de incidentele lessen, heeft het college daarover in beroep dan ook geen ander standpunt ingenomen dan in het besluit op bezwaar.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

9.4.    De voorzieningenrechter ziet in wat is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college niet kon concluderen dat er sprake was van bedrijfsmatig gebruik. De rechtbank is dan ook terecht niet tot dat oordeel gekomen. De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet alleen het bedrijfsmatig houden van dieren in strijd met de bestemming is, maar ook het houden van dieren in een omvang alsof het bedrijfsmatig is.

Niet ter discussie staat dat op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen zes van de zeven paardenboxen werden verhuurd voor een bedrag van rond de € 300,00 per maand. In de zevende paardenbox was geen paard aanwezig. Het college en de rechtbank hoefden geen rekening te houden met het feit dat [appellant] heeft aangegeven zelf een paard in één van de paardenboxen te willen houden. Vaststaat dat [appellant] op het moment van de oplegging van de last onder dwangsom of het besluit op bezwaar zelf geen paard hield in een van de paardenboxen in de schuur.

Zoals de rechtbank in de tweede alinea van overweging 6.2 terecht heeft overwogen, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024, onder 7.1 niet dat het onderscheid tussen eigen paarden en paarden van derden niet relevant is. Uit deze uitspraak volgt alleen dat gebruik van een perceel door een derde niet meteen maakt dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik dat niet past bij een woonbestemming.

Gelet op de hoeveelheid paarden die gehouden worden en de verhuur van de paardenboxen kon het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter tot de conclusie komen dat het gebruik het hobbymatige karakter overstijgt. Het college heeft dan ook kunnen concluderen dat het houden van de paarden in ieder geval een omvang had alsof het bedrijfsmatig was. Of er sprake was van een op winst gerichte exploitatie is voor dit oordeel niet van belang. Daarom ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel in de precieze opbrengsten van de verhuur en de afwezigheid van handel in paardenbenodigdheden, een inschrijving van een manege in het handelsregister van de Kamer van Koophandel of advertenties voor een manege.

9.5.    De voorzieningenrechter ziet ook geen grond voor het oordeel dat het college tot de conclusie had moeten komen dat er geen sprake was van een overtreding vanwege de ruimtelijke uitstraling van het gebruik. Hoewel het college in het besluit op bezwaar aangeeft dat het de lijn volgt van de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, baseert het college haar conclusies over de ruimtelijke uitstraling van het gebruik niet op een vergelijk met deze uitspraak. Het college heeft in het besluit op bezwaar toegelicht dat gebruik door derden andere ruimtelijke effecten op de omgeving heeft dan eigen gebruik. Daarbij heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen concluderen dat het gebruik door derden voor een toename van verkeer en geluid kan zorgen. Aannemelijk is namelijk dat er door de verhuur meer mensen van en naar het perceel zullen bewegen en dat er meer met de paarden gereden zal worden.

Gelet op de ruimtelijke gevolgen van de verhuur van de paardenboxen en de hoeveelheid paarden kon het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter zonder verder onderzoek op het standpunt stellen dat het gebruik niet meer in overeenstemming is met de ruimtelijke uitstraling van de woon- en tuinbestemming.

9.6.    Gelet op wat hiervoor is overwogen kon het college concluderen dat er sprake was van een overtreding van de woon- en tuinbestemming. Daarom is het college ook terecht tot de conclusie gekomen dat het gebruik in strijd was met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank is dan ook terecht niet tot een ander oordeel gekomen.

9.7.    Het betoog slaagt niet.

De vaste gedragslijn van het college

10.     [appellant] betoogt dat het besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd is omdat deze is gebaseerd op een vaste gedragslijn die feitelijk niet bestaat. Hij stelt dat het college eerder heeft verklaard een vaste gedragslijn te hanteren dat het houden van vier à vijf eigen paarden als hobbymatig wordt aangemerkt, terwijl het houden van paarden van derden in beginsel als bedrijfsmatig wordt beschouwd. Op de zitting bij de rechtbank is aangegeven dat geen sprake is van een vaste gedragslijn.

10.1.  In het advies van de commissie bezwaarschriften staat dat deze commissie op de zitting in bezwaar voor het eerst heeft begrepen dat het college een vaste gedragslijn hanteert. Daarom adviseert de commissie het college om de toepassing van de vaste gedragslijn beter te motiveren. In het besluit op bezwaar heeft het college toegelicht dat de vraag of het houden van paarden wel of niet bedrijfsmatig is afhangt van de omstandigheden van het geval. Ook bij de vraag wat is toegestaan heeft het college toegelicht dat dit afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in het besluit op bezwaar daarom geen toepassing gegeven aan een vaste gedragslijn, maar een beoordeling gemaakt in het individuele geval. Het betoog van [appellant] mist daardoor feitelijke grondslag.

De mestopslag

11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een oordeel heeft gegeven over de vraag of de mestopslag passend is in het bestemmingsplan. Hij voert daarvoor aan dat alleen handhavend is opgetreden tegen de mestopslag vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Daarnaast betoogt [appellant] dat aangezien het houden van de paarden niet bedrijfsmatig is, de mestopslag ook niet aangemerkt kan worden als bedrijfsmatig gebruik. Daarvoor verwijst [appellant] naar wat hij heeft aangevoerd over het houden van paarden op dit punt.

11.1.  In de last onder dwangsom wordt in de paragraaf "overtreding" eerst uiteengezet waarom er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Uit wat onder 9.2 is overwogen volgt dat het college de mestopslag niet heeft betrokken bij de vaststelling dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ook uit het besluit op bezwaar volgt dat niet.

In de last onder dwangsom gaat het college ook in op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet voldoet aan de Wet milieubeheer en aanverwante regelgeving en dat voor het oprichten van een zogenaamde inrichting type C altijd een omgevingsvergunning milieu nodig is. Daarna gaat het college in op de mestopslag. Eerst op de afstand van de mestopslag tot omliggende geurgevoelige bebouwing binnen en buiten de bebouwde kom en de normen daarvoor. Daarna op de vraag of de vloeistoffen van de vaste mest op een vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening opgevangen worden in een opslagvoorziening. Geconcludeerd wordt dat in strijd wordt gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in samenhang gelezen met de Wet milieubeheer en aanverwante regelgeving. Het besluit op bezwaar geeft hierover geen nadere toelichting.

De voorzieningenrechter overweegt dat de lastgeving die betrekking heeft op de mestopslag alleen is opgelegd vanwege de gestelde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De rechtbank is dan ook in strijd met artikel 8:69 van de Awb buiten de grenzen van het haar voorgelegde geschil getreden door in te gaan op de vraag of de last onder dwangsom voor de mestopslag opgelegd kon worden vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

Het betoog slaagt.

11.2.  Omdat het betoog slaagt, zal de voorzieningenrechter ingaan op de beroepsgrond van [appellant] of de aanwezigheid van de mestopslag een overtreding oplevert van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

In de toelichting van de last onder dwangsom wordt gewezen op normen voor afstanden van de mestopslag tot geurgevoelige objecten. Deze normen zijn een afstand van 100 m tot geurgevoelige objecten binnen en een afstand van 50 m tot geurgevoelige objecten buiten de bebouwde kom. Dit zijn de afstandseisen die zijn opgenomen in artikel 3.46 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Het college heeft deze afstandseisen kennelijk betrokken bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat niet ter discussie staat dat de mestopslag in principe onder het overgangsrecht valt dat is vastgelegd in artikel 3.46, tweede lid, van het Activiteitenbesluit. Het college heeft niet toegelicht waarom er onder deze omstandigheden sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De Afdeling betrekt daarbij dat ook uit de rest van de toelichting in de last onder dwangsom of het besluit op bezwaar niet blijkt waarom er door de mestopslag sprake is van een inrichting waarvoor op basis van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist.

Het betoog slaagt.

Wat is toelaatbaar op de woon- en tuinbestemming

12.     [appellant] betoogt dat onvoldoende duidelijk is waar de grens ligt van wat nog toelaatbaar is binnen de woon- en tuinbestemming. [appellant] stelt dat de commissie bezwaarschriften heeft geadviseerd om nadrukkelijker te motiveren waarom het onderscheid tussen het houden van paarden voor derden en het houden van paarden voor eigen gebruik relevant is. [appellant] stelt dat echter nog altijd onduidelijk is wanneer sprake is van hobbymatig dan wel bedrijfsmatig gebruik in planologisch opzicht. Daarmee ontbreekt het aan een inzichtelijke en consistente normstelling met toetsbare criteria, zo betoogt hij.

12.1.  Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:49, onder 9.1, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

12.2.  Uit wat onder 9.2 en 11.1 is overwogen volgt dat de last onder dwangsom voor het houden van de paarden is opgelegd vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In het besluit op bezwaar is toegelicht dat deze overtreding ongedaan gemaakt kan worden door de volgende herstelmaatregel:

"het bedrijfsmatig gebruik van het perceel en de daarop behorende bouwwerk(en) voor manege- en/of paardenstallingsdoeleinden te staken en gestaakt te houden;".

12.3.  In de last onder dwangsom is geen verdere toelichting gegeven wat gedaan moet worden om het bedrijfsmatig gebruik te staken. In het besluit op bezwaar heeft het college het standpunt ingenomen dat het houden van maximaal vijf paarden voor eigen gebruik acceptabel is. Daaruit lijkt te volgen dat het houden van paarden voor anderen in zijn geheel niet is toegestaan en maximaal vijf paarden voor eigen gebruik gehouden mogen worden. Maar het college heeft zich op de zitting bij de voorzieningenrechter op het standpunt gesteld dat niet uitgesloten is dat het perceel gebruikt mag worden voor het houden van paarden van anderen. Daarbij is volgens het college van belang wat de verhouding is tussen de paarden die gehouden worden voor eigen gebruik en paarden die gehouden worden voor anderen. Het besluit op bezwaar geeft daarmee een voor [appellant] meer beperkende toelichting van de in de last onder dwangsom opgenomen herstelmaatregel dan wat volgens het college op de zitting bij de voorzieningenrechter toegestaan zou zijn. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college met het besluit op bezwaar dan ook onvoldoende toegelicht hoe voldaan kan worden aan de herstelmaatregel en daarmee aan de last. Dit is in strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank is ten onrechte niet tot dit oordeel gekomen.

Het betoog slaagt.

Conclusie

13.     Gelet op wat onder 11.1 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte een oordeel gegeven over de vraag of met de mestopslag sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Gelet op wat onder 12.3 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte niet geoordeeld dat het besluit op bezwaar is vastgesteld in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het hoger beroep is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.

14.     Gelet op wat onder 11.2 is overwogen, heeft het college onvoldoende toegelicht waarom er een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Daarom en gelet op wat onder 12.3 is overwogen, is het besluit op bezwaar genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Gelet op wat onder 12.3 is overwogen, is het besluit op bezwaar ook vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de voorzieningenrechter het beroep tegen het besluit van 21 mei 2024 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen. De voorzieningenrechter stelt daarvoor een termijn van twaalf weken.

15.     Omdat daarmee uitspraak is gedaan op het hoger beroep van [appellant], bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in afwachting van een uitspraak op het hoger beroep af te wijzen.

16.     De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen. De begunstigingstermijn zal door deze uitspraak over vier weken aflopen. Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom namelijk verlengd tot en met vier weken na de uitspraak op de voorlopige voorziening. Om te voorkomen dat [appellant] dwangsommen verbeurt in afwachting van het nieuwe besluit op bezwaar, zal de voorzieningenrechter het besluit van 18 augustus 2022 tot oplegging van de last onder dwangsom schorsen tot en met zes weken nadat het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] heeft beslist. Daardoor zullen er pas zes weken nadat het nieuwe besluit op bezwaar is genomen dwangsommen kunnen verbeuren.

17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2026 in zaak nr. 24/5665;

III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 21 mei 2024, kenmerk D2024-032928, gegrond;

IV.      vernietigt het onder III genoemde besluit;

V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk op om binnen twaalf weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

VI.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;

VII.     wijst het verzoek af;

VIII.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 18 augustus 2022, kenmerk D2022-087992, tot zes weken nadat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk uitvoering heeft gegeven aan de opdracht onder V;

IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep, beroep en verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep, beroep en verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 781,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.

w.g. De Groot
voorzieningenrechter

w.g. Brouwers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2026

1080

BIJLAGE

RELEVANTE REGELGEVING

Wabo

Artikel 2.1

1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

(…)

e.

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk,

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 3.46

1. Het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen vindt plaats op ten minste:

a. 100 meter afstand tot een geurgevoelig object dat binnen de bebouwde kom is gelegen, of

b. 50 meter afstand tot een geurgevoelig object dat buiten de bebouwde kom is gelegen.

(…)

Planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2015"

Artikel 20.1

De voor ´Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, alsmede voor: (…)

Artikel 24.1

"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. het wonen daaronder begrepen aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, met dien verstande dat het aantal woningen niet meer mag bedragen dan 1 per bouwvlak, tenzij anders is aangegeven door middel van de aanduiding 'maximaal aantal wooneenheden';

(…)"