Uitspraak 202307194/1/R1

202307194/1/R1.
Datum uitspraak: 19 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht in het geding tussen:

[appellant], wonend in Roermond,
appellant,

en

de raad van de gemeente Roermond,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 12 oktober 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening bestemmingsplan Binnenstad Roermond" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.

[appellant] en de raad hebben toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 12 juli 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het plan biedt een kader voor begeleid en beschermd wonen in de binnenstad van Roermond en mogelijke opvanglocaties. In het vorige plan "Binnenstad Roermond" waren op diverse locaties en binnen verschillende bestemmingen maatschappelijke voorzieningen toegestaan. Met dit plan wordt voor die locaties waar maatschappelijke voorzieningen zijn toegestaan een beoordelingsmogelijkheid gecreëerd. Daarom is in artikel 4.1 van het plan, met uitzondering van bestaande situaties, een verbod opgenomen om nieuwe vormen van begeleid en/of beschermd wonen, of opvang, te bouwen en/of in gebruik te nemen. Artikel 4.2 van de planregels bevat daarvoor een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.

Toetsingskader

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beroepsgronden

4.       [appellant] heeft zeer uitvoerige stukken ingediend met een veelvoud aan verzoeken. De Afdeling heeft kennis genomen van deze stukken en verzoeken. Dat betekent alleen niet dat de Afdeling ook op elke nuance, detail, omstandigheid of argument die voor [appellant] belangrijk is, zal ingaan in de motivering van deze uitspraak. De Afdeling bespreekt alleen de juridisch relevante aspecten in deze procedure en laat alles wat niet is gericht tegen het bestreden besluit, de vaststelling van het bestemmingsplan, buiten beschouwing.

5.       [appellant] stelt dat zijn standpunten onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken.

5.1.    Dit betoog van [appellant] gaat over de gevolgde procedure. De Afdeling stelt vast dat de in de wet voorgeschreven procedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is gevolgd. In deze procedure heeft [appellant] een zienswijze naar voren kunnen brengen over het ontwerpplan. De door hem naar voren gebrachte zienswijze heeft de raad inhoudelijk bij zijn afweging betrokken. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog slaagt niet.

6.       [appellant] stelt dat het plan onvoldoende waarborgen bevat om overlast als gevolg van begeleid en beschermd wonen tegen te gaan. Dit komt volgens hem doordat pas bij de verlening van de omgevingsvergunning wordt getoetst of het gebruik geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat ter plaatse. Hij stelt in dit verband verder dat de gevolgen van het plan onvoldoende zijn onderzocht. Ook betwist hij dat bestaande illegale situaties niet onder het overgangsrecht worden gebracht en niet als zodanig kunnen worden toegestaan met het plan en is volgens hem de reikwijdte van het verbod in artikel 4.1 onduidelijk. Hij pleit voor een algeheel verbod en een uitsterfregeling voor bestaande situaties.

6.1.    In artikel 1.3 van de planregels is ‘begeleid en/of beschermd wonen’ als volgt gedefinieerd: "Een vorm van wonen onder begeleiding, waarbij het oogmerk en de nadruk liggen op het bieden van zorg aan de bewoner, zodat er geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. De zorgvraag kan fysiek en/of psychisch van aard zijn. Onder andere de volgende kenmerken kunnen wijzen op begeleid en/of beschermd wonen:

- de zorg wordt geboden in een gebouw dat bestemd is voor het verlenen van zorg waarbij tevens de uitrusting van het gebouw sterk gericht is op zorgprocessen;

- eventueel noodzakelijke behandeling vindt in het gebouw zelf plaats;

- er is sprake van een verplicht begeleidings- of behandeltraject van de bewoners;

- het doel van de behandeling is het bewerkstelligen van fysiek of psychisch herstel;

- het doel van de behandeling is het bewerkstelligen van een gedragsverandering van de bewoners op de lange termijn, zodat zij uiteindelijk in staat zullen zijn zelfstandig te wonen.

- er is sprake van (permanent) toezicht of begeleiding op de locatie door zorgprofessionals;

Onder andere de volgende kenmerken kunnen wijzen op nagenoeg zelfstandige bewoning:

- de bewoners hebben geen permanente begeleiding nodig;

- de begeleiding overnacht niet in het pand;

- dagbesteding vindt buitenshuis plaats;

- er is geen verplicht begeleidings- en behandelingstraject;

- bewoning vindt plaats op vrijwillige basis;

- bewoners functioneren zoveel mogelijk zelfstandig.

Bovengenoemde kenmerken moeten in hun onderlinge samenhang worden bezien en beoordeeld."

In artikel 1.4 is ‘bestaand’ als volgt gedefinieerd: "het legale gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het moment van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan."

Artikel 4.1 van de planregels luidt: "Het is verboden om een (gedeelte van een) gebouw te verbouwen, of in gebruik te nemen, ten behoeve van begeleid en/of beschermd wonen, of opvang, tenzij het een bestaande situatie betreft.

Artikel 4.2 luidt: "Het bevoegd gezag kan, met in acht name van de daartoe vastgestelde beleidsregel 'Uitvoeringsbeleid begeleid en beschermd wonen en maatschappelijke opvang' (of een daarvoor in de plaats tredende beleidsregel), met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.1 in gevallen, indien de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een dreigende onaanvaardbare aantasting van de leefbaarheid in de omgeving. Bij de afweging omtrent de beslissing op een aanvraag omgevingsvergunning, wordt de behoefte aan de betreffende woonvorm in overweging genomen.

Artikel 5.2.1 luidt: "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."

Artikel 5.2.4 luidt: "Lid 5.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."

6.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan tot gevolg heeft dat nieuwe situaties van begeleid en/of beschermd wonen niet zonder meer zijn toegestaan. Eerst nadat is vastgesteld dat dit gebruik niet leidt tot een dreigende onaanvaardbare aantasting van de leefbaarheid in de omgeving, is dit gebruik toegestaan. Hoewel [appellant] terecht stelt dat die vraag pas bij de verlening van een omgevingsvergunning aan de orde komt, gaat hij eraan voorbij dat dit gebruik pas is toegestaan nadat het college toepassing heeft gegeven aan de bevoegdheid zoals vervat in artikel 4.2 van de planregels. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat op voorhand geen reden bestaat te twijfelen aan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.2 van de planregels. Daarvoor is van belang dat in die bevoegdheid dus als voorwaarde is opgenomen dat het gebruik niet mag leiden tot een dreigende onaanvaardbare aantasting van de leefbaarheid in de omgeving, maar ook dat het artikel een verwijzing bevat naar beleidsregels waarin een en ander nader is ingevuld. Zo is in de beleidsregels een afwegingskader vastgelegd met onder andere eisen als risicotaxaties voor de doelgroep en de locatie. Overlastsignalen zijn daarvan onderdeel. Ook is in de beleidsregels vastgelegd dat voorwaarden kunnen worden gesteld aan de vergunningverlening, onder andere wat betreft het aantal personen dat mag worden gehuisvest en eventueel te nemen beheermaatregelen. Tegen de gebruikmaking van deze afwijkingsbevoegdheid staat bovendien apart rechtsbescherming open, waarbij het op grond van die omgevingsvergunning toegelaten gebruik aan de orde kan worden gesteld.

Voor zover [appellant] in dit verband ook wijst op bestaand illegaal gebruik, mist zijn beroep in zoverre feitelijke grondslag. Immers, van het verbod van artikel 4.1 zijn volgens dit artikel en artikel 1.4 slechts bestaande legale situaties uitgezonderd. En artikel 5.2.4 van de planregels bepaalt dat artikel 5.2.1, waarin het overgangsrecht is opgenomen, niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de reikwijdte van het verbod in artikel 4.1 van de planregels onduidelijk is. Te meer niet nu in artikel 1.3 van de planregels definities van begeleid en/of beschermd wonen zijn opgenomen, met daarbij een aantal kenmerken, én ook kenmerken van nagenoeg zelfstandig wonen zijn opgenomen.

Gelet op al het voorgaande geeft hetgeen is aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat de raad niet heeft mogen kiezen voor het gebruiksverbod in artikel 4.1 en een afwijkingsbevoegdheid in artikel 4.2, maar in plaats daarvan een verbod had moeten opnemen met een uitsterfregeling, zoals door [appellant] is beoogd.

Het betoog slaagt niet.

7.       [appellant] stelt dat begeleid en/of beschermd wonen niet ruimtelijk relevant is, zodat daaraan geen betekenis mocht worden toegekend in het plan. Volgens hem is sprake van strijd met de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1546.

7.1.    In de uitspraak van 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1546) heeft de Afdeling overwogen dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in het algemeen niet van belang is wie een woning bewoont. Dit is anders als planregels over wie een woning mag bewonen, ruimtelijk relevant zijn zoals dit het geval is bij het onderscheid tussen bewoning door studenten (kamerverhuur) en een gezin (uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7814). Zo een geval lag in dat geval niet voor, omdat - zo oordeelde de Afdeling - autisme niet ruimtelijk relevant is. De Afdeling overwoog:

"Autisme is niet ruimtelijk relevant, omdat de ruimtelijke gevolgen van het gedrag van bewoners met een vorm van autisme zich in algemene zin onvoldoende onderscheidt van bewoners zonder autisme."

Het verbod in artikel 4.1 van de planregels gaat over begeleid en/of beschermd wonen, of opvang. Wat hieronder moet worden verstaan is in artikel 1.3 van de planregels uitgebreid uiteengezet. Daaruit leidt de Afdeling af dat het de raad te doen is om het onderscheid tussen begeleid en/of beschermd wonen enerzijds en zelfstandige bewoning anderzijds. De Afdeling begrijpt het beroep van [appellant] zo dat hij betwist dat dit onderscheid ruimtelijk relevant is.

7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is het onderscheid tussen begeleid en/of beschermd wonen en zelfstandige bewoning ruimtelijk relevant, nu het ruimtebeslag van personen met een zorgvraag zoals hier aan de orde anders is dan die van personen die (nagenoeg) zelfstandig wonen. Dit volgt alleen al uit de definitie van begeleid en/of beschermd wonen, zoals opgenomen in artikel 1.3 van de planregels. Te denken valt bijvoorbeeld aan het aspect parkeren.

Het betoog slaagt niet

8.       [appellant] betwist dat artikel 4.2 van de planregels voldoende concreet en objectief is begrensd.

8.1.    Als de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan regels stelt, dan moeten die regels in verband met de rechtszekerheid voldoende concreet en objectief begrensd zijn. In een afwijkingsbepaling moet in voldoende mate worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Vergelijk de uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2823, onder 9.3. Voor zover [appellant] stelt dat de verwijzing naar de beleidsregel ‘Uitvoeringsbeleid begeleid en beschermd wonen en maatschappelijke opvang’ te algemeen is, overweegt de Afdeling dat daarin door middel van een afwegingskader nauwkeurig omschreven is welke aspecten het college van burgemeester en wethouders betrekt bij het al dan niet toepassen van de bevoegdheid zoals vervat in artikel 4.2 van de planregels. Gelet hierop en mede in aanmerking genomen dat in het karakter van een afwijkingsbevoegdheid besloten ligt dat deze in verschillende situaties kan worden toegepast, is in zoverre dus duidelijk in welke gevallen van de afwijkingsbevoegdheid kan worden gebruikgemaakt. Ook overigens is duidelijk in welke gevallen en van welke regels kan worden afgeweken. Evenmin zijn in de planregel vage begrippen opgenomen. De in de planregel opgenomen begrippen zijn gebruikelijke criteria, die tot uitdrukking brengen dat in voorkomend geval een afweging van alle betrokken belangen dient plaats te vinden. Gelet op het voorgaande is artikel 4.2 van de planregels naar het oordeel van de Afdeling voldoende concreet en objectief begrensd. Deze bepaling is dan ook niet in strijd met artikel 3.6, eerste lid, van de Wro dan wel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vastgesteld.

Het betoog slaagt niet.

9.       [appellant] betwist dat geen exploitatieplan behoefde te worden vastgesteld.

9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen strekt artikel 6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) tot bescherming van de financiële belangen van de gemeente en van de belangen van degenen die, indien een exploitatieplan zou zijn vastgesteld, rechtstreeks met het verhaal van kosten verbonden aan de exploitatie van in het betrokken gebied opgenomen gronden te maken hadden kunnen krijgen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3926, onder 22.1, en 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957, onder 23.1.

Omdat [appellant] geen gronden in het plangebied in eigendom heeft waarop op grond van het plan bouwplannen zijn voorzien als bedoeld in artikel 6.2.1 van het Bro, had hij in het geval dat de raad wel een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, niet kunnen worden geconfronteerd met een verhaal van kosten verbonden aan de exploitatie van de gronden gelegen in het exploitatiegebied. Dit betekent dat artikel 6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant]. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste staat in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de hiervoor genoemde beroepsgrond van [appellant]. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook niet bespreken.

10.     [appellant] verzoekt om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 Awb.

10.1.  Voor zover [appellant] stelt schade te hebben geleden als gevolg van de handelswijze van de raad die voor vergoeding in aanmerking dient te komen, is de Afdeling van oordeel dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. Om die reden dient het verzoek van [appellant] te worden afgewezen.

Conclusie

11.     Het beroep is ongegrond. Er bestaat daarom geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of bevoegdheden in te zetten als door [appellant] beoogd.

Proceskosten

12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn

13.     [appellant] verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

13.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.

13.2.  De Afdeling heeft het beroepschrift van [appellant] ontvangen op 23 november 2023. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim 7 maanden overschreden.

13.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding voor [appellant] vastgesteld op € 1.000,00.

13.4.  De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 1.000,00 aan [appellant].

14.     De Staat hoeft aan [appellant] geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep ongegrond;

II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van € 1.000,00 aan [appellant].

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.

w.g. De Groot
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Heusden
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2026

647