Uitspraak 202306264/4/R3

202306264/4/R3
Datum: 29 juli 2026

Staatsraad Advocaat-Generaal
Mr. G. Snijders

Conclusie

in het hoger beroep van:

Keizerrijk Investments B.V., gevestigd in Den Haag (hierna: Keizerrijk),

appellant

tegen

de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 augustus 2023 in zaken nrs. 21/5265, 21/5281,

in het geding tussen:

Keizerrijk

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag

---

Inhoudsopgave

1. Inleiding

Het onderwerp van deze conclusie; de voorgelegde vraag (1.1-1.3)
De inzet van deze zaak (1.4)

2. Feiten, procesverloop, besluiten, beslissingen, oordelen en standpunten

Feiten (2.1-2.7)
Primair besluit 1 (2.8)
Primair besluit 2 (2.9)
Advies commissie bezwaarschriften en beslissingen op bezwaar (2.10-2.11)
Uitspraak rechtbank (2.12-2.15)
Eerste tussenuitspraak in hoger beroep (2.16-2.21) 
Eerste nadere motivering eerste beslissing op bezwaar (2.22)
Zienswijze Keizerrijk m.b.t. eerste nadere motivering (2.23)
Tweede tussenuitspraak in hoger beroep (2.24-2.26)
Tweede nadere motivering eerste beslissing op bezwaar (2.27)
Zienswijze Keizerrijk m.b.t. tweede nadere motivering (2.28)
Het verzoek om een conclusie; grote kamer (2.29-2.31)
Voorafgaand aan de zitting van 23 maart 2026 ingediende stukken (2.32)
Zitting van 23 maart 2026 (2.33-2.34)
Nadere stukken naar aanleiding van de zitting van 23 maart 2026 (2.35-2.36)

3. Hoofdzaken conclusie van 21 augustus 2024 (voor zover voor deze zaak van belang)

Grondslag schadevergoeding (3.1)
Geen zelfstandig schadebesluit (3.2)
Verhouding tot de burgerlijke rechter (3.3)
Alléén dispositieschade komt voor vergoeding in aanmerking (3.4)
Omvang van de vergoedingsplicht (3.5)
Het bepalen van de omvang van de vergoedingsplicht (3.6-3.9)
Rechtspraak na de conclusie (3.10)
Reacties op de conclusie (3.11-3.19)

4. Toepassing in deze zaak: bepalen van de dispositieschade

Belangenafweging (4.1-4.3)
Dispositieschade; inleiding (4.4-4.5)
Vijzelstraat 75 (4.6-4.8)
Badhuisstraat (4.9)
Marcelisstraat 73; doorgaan project (4.10-4.11)
Marcelisstraat 73; omvang van de dispositieschade (4.12-4.16)

5. Beantwoording gestelde vraag

Samenvatting voorgaande (5.1)
Hoe verder? (5.2-5.4)

6. Conclusie

---

1. Inleiding

Het onderwerp van deze conclusie; de voorgelegde vraag
1.1.         Deze conclusie vormt, juridisch-inhoudelijk, een vervolg op mijn conclusie van 21 augustus 2024 in zaak 202301857 over schadevergoeding bij schending van het vertrouwensbeginsel.[1] In die conclusie ben ik ingegaan op de vraag – in één zin gezegd – wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt in het geval dat gerechtvaardigd, aan het bestuursorgaan toerekenbaar vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid niet kan of behoeft te worden gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen. Deze vraag is een onderdeel van wat sinds de standaarduitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over de Amsterdamse dakopbouw uit 2019[2] bekend staat als de ‘derde stap’ die moet worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht (hierna ook wel: de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is deze vraag onbeantwoord gelaten.

1.2.         Hetzelfde geldt voor zaak 202301857 waarin ik mijn conclusie van 21 augustus 2024 nam over deze vraag. In haar uitspraak in die zaak is de Afdeling (grote kamer) namelijk niet aan beantwoording van die vraag toegekomen.[3] Zij oordeelde dat het beroep op het vertrouwensbeginsel in die zaak strandde op de eerste stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Er was naar het oordeel van de Afdeling geen toezegging of uitlating gedaan, noch een gedraging verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan de relevante bevoegdheid op een bepaalde wijze zou uitoefenen.[4] Zij kwam aan de tweede en derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak om deze reden niet toe.

1.3.         In hoofdstuk 11 van mijn conclusie van 21 augustus 2024 ben ik ingegaan op de vraag wat mijn conclusie betekende voor de bepaling van de schadevergoeding in de concrete zaak van die conclusie. In de onderhavige zaak is mij door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak de vraag voorgelegd wat mijn conclusie van 21 augustus 2024 betekent voor de bepaling van de schadevergoeding in deze zaak. Die vraag zal ik hierna beantwoorden.

Inhoud van deze conclusie; leeswijzer
1.4.         Voordat ik aan die beantwoording toekom, zal ik hierna in hoofdstuk 2 eerst de feiten en het procesverloop van deze zaak weergeven, met vermelding van de relevante beslissingen, oordelen en standpunten, en daarna in hoofdstuk 3 de hoofdzaken van mijn conclusie van 21 augustus 2024, voor zover voor de onderhavige zaak van belang. In laatstgenoemd hoofdstuk ga ik mede in op enkele reacties op en ontwikkelingen na de conclusie, die inmiddels van bijna twee jaar geleden dateert. In hoofdstukken 4 en 5 beantwoord ik beredeneerd de voorgelegde vraag.

De inzet van deze zaak
1.5.         In deze zaak heeft de Afdeling bij tussenuitspraken beslist dat namens het college het aan hem toerekenbare, gerechtvaardigde vertrouwen bij Keizerrijk is gewekt dat Keizerrijk een perceel als parkeergelegenheid kon gebruiken voor door haar te realiseren woningen. Het college heeft te kennen gegeven dit vertrouwen niet te willen honoreren. Inzet van de zaak in dit stadium van de procedure is in de eerste plaats welke schade Keizerrijk hierdoor lijdt.

2. Feiten, procesverloop, besluiten, beslissingen, oordelen en standpunten

Feiten
2.1.      Op grond van de tussenuitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, de uitspraak van de rechtbank van 21 augustus 2023 en de stukken kan in deze zaak worden uitgegaan van de hierna in 2.2-2.7 te vermelden feiten.[5]

2.2.      Keizerrijk heeft op 16 juli 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van vier woningen op het perceel Marcelisstraat 73 in Den Haag (hierna ook wel: de woningen). Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 16 november 2018 afgewezen omdat niet aan de zogeheten parkeereis werd voldaan. Volgens deze eis dienden er minstens zes parkeerplaatsen bij de woningen te zijn, op een afstand van minder dan 500 meter.

In bezwaar heeft Keizerrijk aangegeven dat zij op het binnenterrein van perceel Vijzelstraat 75 in Den Haag zes parkeerplaatsen zou realiseren om in de parkeerbehoefte van deze woningen te voorzien. Vervolgens heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 22 januari 2019 alsnog verleend.

2.3.      De gang van zaken met betrekking tot het voorstel van Keizerrijk om het perceel Vijzelstraat 75 als parkeergelegenheid te gebruiken, was als volgt. Bij e-mail van 5 december 2018 heeft Keizerrijk aan de gemeente die parkeeroplossing voorgesteld voor de woningen aan de Marcelisstraat 73. Keizerrijk heeft daarbij onder meer de tekst van de overeenkomst toegezonden waarmee zij het perceel Vijzelstraat 75 op 7 november 2018 heeft gekocht.[6] In de e-mailcorrespondentie met een medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep van de gemeente Den Haag over de omgevingsvergunning van de woningen aan de Marcelisstraat 73 staat over deze parkeeroplossing het volgende. In een e-mail van 12 december 2018 schrijft deze medewerker dat is vastgesteld dat volgens het bestemmingsplan op het perceel Vijzelstraat 75 niet geparkeerd kan worden. Vervolgens schrijft dezelfde medewerker in een e-mail van 7 januari 2019 dat hij van de afdeling Verkeer heeft begrepen dat zij akkoord zijn met het verlenen van de omgevingsvergunning en dat hij gelooft dat de afdeling Vergunningen en Toezicht ook meewerkt. Daarom zal volgens de medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep een vergunning in heroverweging worden opgesteld. Vervolgens heeft het college als gezegd deze omgevingsvergunning in heroverweging bij besluit op bezwaar van 22 januari 2019 verleend. In dat besluit beschrijft het college dat het akkoord gaat met de door Keizerrijk aangedragen parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75.

2.4.      De hiervoor in 2.3 genoemde koopovereenkomst van 7 november 2018 heeft betrekking op het eeuwigdurend recht van erfpacht van het perceel Vijzelstraat 75. De grond is overgedragen voor een totaalbedrag van € 292.820,-, waarvan € 50.820,- omzetbelasting. Die omzetbelasting zal echter volgens de bepaling onder 5 in hoofdstuk 3 van de overeenkomst niet verschuldigd zijn, omdat het een bouwterrein betreft. De koopsom is dus (per saldo) € 242.000,-. In overeenstemming hiermee bepaalt de overeenkomst dat het terrein bouwgrond betreft en als zodanig zal worden gebruikt. Voor zover relevant, staat in de overeenkomst dat als de koper of de verkoper in verzuim is met de nakoming van zijn verplichtingen uit de koopovereenkomst, de niet-nalatige partij de keuze heeft tussen (a) uitvoering van de koopovereenkomst, als dat redelijkerwijs nog mogelijk is, en (b) ontbinding van de koop door een schriftelijke verklaring, in welk geval de niet-nalatige partij een onmiddellijk opeisbare boete kan opleggen van tien procent van de koopprijs voor het object. Zij kan bovendien schadevergoeding verlangen, voor zover zij schade heeft geleden die het bedrag van de boete te boven gaat.

2.5.      De overdracht van het recht van erfpacht van het perceel Vijzelstraat 75 aan Keizerrijk heeft op 15 of 23 januari 2019 plaatsgevonden.[7]

2.6.      Op 5 oktober 2020 is bij de Haagse pandbrigade een anonieme melding binnengekomen over het slopen van gebouwen op het binnenterrein van het perceel Vijzelstraat 75. Het college heeft op 12 oktober 2020 geconstateerd dat een graafmachine bezig was met het uitvlakken van het terrein voor het realiseren van parkeerplaatsen. Op 22 oktober 2020 is geconstateerd dat op het perceel Vijzelstraat 75 de bestrating werd vernieuwd ten behoeve van het aanleggen en het inrichten van parkeervakken. Voorafgaand aan deze werkzaamheden zijn enkele opstallen van meer dan 10 m3 met een gedeeltelijke muur en een boom verwijderd en afgevoerd.

2.7.      Bij brief van 27 oktober 2020 heeft het college Keizerrijk een concept last onder dwangsom gestuurd, waarin het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is medegedeeld. Tegen dit voornemen heeft Keizerrijk zienswijzen ingediend.

Primair besluit 1
2.8.      Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college Keizerrijk gelast om vóór 14 januari 2021 de op het perceel Vijzelstraat 75 te Den Haag geconstateerde overtreding te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,-. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat bij het besluit van 22 januari 2019 alleen een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van de eengezinswoningen aan de Marcelisstraat 73 en niet voor het realiseren van de parkeerplaatsen op het perceel Vijzelstraat 75. Het realiseren van meerdere parkeerplaatsen op het perceel Vijzelstraat 75 is volgens het college in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘Scheveningen Dorp’. Keizerrijk kan, aldus het college, de overtreding beëindigen door de Vijzelstraat 75 te gebruiken voor wonen of door een omgevingsvergunning aan te vragen om dat adres te gebruiken als parkeerplaats.

Primair besluit 2
2.9.      Keizerrijk heeft op 11 januari 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van het binnenterrein van het perceel Vijzelstraat 75 als parkeerterrein met 14 parkeerplaatsen ten behoeve van een of meerdere bouwplannen voor woningen elders gelegen. Bij besluit van 24 februari 2021 heeft het college deze aanvraag afgewezen omdat het gebruiken van het perceel als parkeerterrein in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Scheveningen-Dorp’ en het college niet bereid is een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan.

Advies commissie bezwaarschriften en beslissingen op bezwaar
2.10.    Keizerrijk heeft bezwaar gemaakt tegen beide besluiten. Op 7 juli 2021 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften geadviseerd om beide bezwaren ongegrond te verklaren en de primaire besluiten te handhaven.

2.11.    Bij afzonderlijke besluiten van 14 juli 2021 heeft het college de door Keizerrijk tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Ten aanzien van het eerste primaire besluit heeft het college daaraan ten grondslag gelegd dat een omgevingsvergunning ontbreekt om de parkeerplaatsen aan te leggen. Ten aanzien van het tweede primaire besluit heeft het college beslist dat de vergunningaanvraag ziet op parkeren voor woningen op 300 meter afstand en daarmee niet ziet op parkeren voor woningen aan de Vijzelstraat zelf, waarvoor parkeren volgens het bestemmingsplan bedoeld kan zijn.

Uitspraak rechtbank
2.12.    Keizerrijk heeft tegen de beslissingen op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag. Bij uitspraak van 21 augustus 2023 heeft de rechtbank de door Keizerrijk ingestelde beroepen tegen de beslissingen op bezwaar ongegrond verklaard.

2.13.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het realiseren van parkeerplaatsen aan de Vijzelstraat 75 ten behoeve van de woningen aan de Marcelisstraat 73 in strijd is met het bestemmingsplan. Het perceel heeft, voor zover van belang, de bestemming ‘Wonen’. Dat betekent dat parkeren alleen is toegestaan voor zover dat inherent is aan de woonbestemming. Parkeren ten behoeve van elders gelegen woningen valt daar niet onder. Het college was daarom bevoegd tegen dat gebruik van het perceel handhavend op te treden (rov. 12.1-12.6).

2.14.    Keizerrijk heeft aangevoerd dat zij vertrouwen mocht ontlenen aan het feit dat de parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75 door het college is goedgekeurd en dat op basis van die goedkeuring door het college een omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten van de vier eengezinswoningen aan de Marcelisstraat 73. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Keizerrijk niet aannemelijk gemaakt dat namens het college een uitlating is gedaan die de indruk kon wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de vraag of het bestemmingsplan parkeren op het perceel toestaat. Op 12 december 2018 is Keizerrijk medegedeeld dat het parkeren volgens het bestemmingsplan niet was toegestaan. In de e-mail van 7 januari 2019 wordt niet expliciet van dat standpunt teruggekomen. Aan het verlenen van de vergunning voor het bouwplan aan de Marcelisstraat kon Keizerrijk niet het vertrouwen ontlenen dat de parkeeroplossing van Keizerrijk op het perceel planologisch is toegestaan. Van een toezegging dat het college tegen dit gebruik van het perceel niet handhavend zou optreden, is dus geen sprake (rov. 16.4-16.9).

2.15.    Om dezelfde redenen gaat ook het beroep tegen de tweede beslissing op bezwaar niet op (rov. 17).

Eerste tussenuitspraak in hoger beroep
2.16.    Keizerrijk is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen. Op 18 december 2024 heeft de Afdeling een eerste tussenuitspraak gedaan.[8]

2.17.    De Afdeling heeft in de eerste plaats het oordeel van de rechtbank onderschreven dat het bestemmingsplan het parkeren op het perceel Vijzelstraat 75 voor de woningen aan de Marcelisstraat 73 niet toestaat. Dat is geen parkeren dat hoort bij de bestemming ‘Wonen’ (rov. 3-3.2).

2.18.    Evenals de rechtbank heeft de Afdeling het standpunt van Keizerrijk verworpen dat haar met de verlening van de omgevingsvergunning voor de woningen aan de Marcelisstraat 73 impliciet vrijstelling is gegeven voor het gebruik van het perceel Vijzelstraat 75 als parkeerterrein. Een dergelijke vrijstelling kan op zichzelf volgen uit de verlening van een omgevingsvergunning, maar uitsluitend als die vergunning ziet op hetzelfde perceel (rov. 4-4.1).

2.19.    De Afdeling heeft over het beroep op het vertrouwensbeginsel van Keizerrijk overwogen:

“7.2.   Wat betreft de beantwoording van de vraag of er sprake is van een toezegging of andere uitlating waaruit Keizerrijk B.V. redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan zou afzien van handhavend optreden, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de woningen in eerste instantie geweigerd, omdat het plan niet voldeed aan de parkeereis. Nadat Keizerrijk B.V. de parkeeroplossing op het binnenterrein heeft aangedragen, heeft het college de omgevingsvergunning in heroverweging alsnog verleend, omdat deze parkeeroplossing er volgens het college toe leidde dat het plan wel aan de parkeereis voldeed. In het besluit op bezwaar van 22 januari 2019 staat dat het college akkoord gaat met de aangedragen parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75, terwijl uit de e-mailcorrespondentie blijkt dat het college ten tijde van het nemen van het besluit wist dat deze parkeeroplossing niet in overeenstemming met het bestemmingsplan was.

Het college heeft dus, ondanks dat de parkeeroplossing in strijd is met het bestemmingsplan, welbewust besloten de omgevingsvergunning voor de woningen te verlenen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht Keizerrijk B.V. daardoor de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij het binnenterrein mocht gebruiken als parkeerterrein om aan de parkeereis voor de woningen aan de Marcelisstraat 73 te voldoen en dat het college daartegen niet handhavend zou optreden. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid, waardoor mogelijk van handhavend optreden moet worden afgezien.

7.3.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.

Het college heeft in zijn besluit van 14 juli 2021 de betrokken belangen echter niet afgewogen en dus niet gemotiveerd of en zo ja welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij Keizerrijk B.V. gewekte verwachtingen ten aanzien van het gebruik van het binnenterrein voor het parkeren ten behoeve van de woningen aan de Marcelisstraat 73. Dit betekent dat het besluit van 14 juli 2021 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.

Het betoog slaagt.”

2.20.    De Afdeling heeft hierna overwogen dat zij de beroepsgronden van Keizerrijk met betrekking tot het oordeel van de rechtbank dat het college de door Keizerrijk aangevraagde omgevingsvergunning voor gebruik van het perceel Vijzelstraat 75 als parkeerterrein (het oorspronkelijke primaire besluit 2) mocht weigeren, in de einduitspraak zal behandelen.

2.21.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil heeft de Afdeling op grond van art. 8:51d Awb het college opgedragen om alsnog toereikend te motiveren of en, zo ja, welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij Keizerrijk gewekte verwachtingen, zodat niet van handhavend optreden hoeft te worden afgezien, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Daarbij dient het college volgens de Afdeling ook af te wegen of de verplichting bestaat om de schade te vergoeden die Keizerrijk mogelijk heeft geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen.

Eerste nadere motivering eerste beslissing op bezwaar
2.22.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij brief van 19 februari 2025 een nadere motivering voor het eerste besluit van 14 juli 2021 gegeven. Daarbij heeft het college de last onder dwangsom in stand gehouden. Het college wijst in de nadere motivering op een motie die in de gemeenteraadsvergadering van 20 december 2018 is aangenomen om op het betrokken binnenterrein tuinen mogelijk te maken. Omwonenden hebben de wens om op het binnenterrein tuinen te realiseren. Volgens het college wegen de belangen van die omwonenden van het binnenterrein en het belang van handhaving van de bestemming die het bestemmingsplan toekent aan de gronden van het perceel zwaarder dan de verwachtingen die het college bij Keizerrijk heeft gewekt. Verder wijst het college erop dat Keizerrijk bij eventuele schade door het nader besluit een onderbouwd verzoek om schadevergoeding kan indienen bij de gemeente.

Zienswijze Keizerrijk m.b.t. eerste nadere motivering
2.23.    Keizerrijk heeft betoogd dat het college haar belangen onvoldoende heeft betrokken bij zijn nadere motivering. Hiertoe heeft zij aangevoerd dat het college in de nadere motivering uitsluitend de belangen van de omwonenden en het belang van handhaving van de bestemming bespreekt, zonder daarbij de belangen van Keizerrijk te betrekken. Volgens Keizerrijk heeft het college haar belangen voorafgaand aan de nadere motivering ook niet goed in beeld gebracht. Het college heeft namelijk niet bij Keizerrijk geïnformeerd naar haar belangen en ook niet welke schade en welk nadeel, ontstaan als gevolg van de gewekte verwachtingen, zij heeft geleden en wat de omvang van die schade is. Keizerrijk vindt dat het college de verschillende belangen niet zorgvuldig heeft kunnen afwegen, omdat het college de schade die Keizerrijk door de gewekte verwachtingen heeft geleden niet goed in beeld heeft gebracht.

Op 27 juni 2025 heeft Keizerrijk naar aanleiding van de nadere motivering een schadespecificatie ingediend bij het college. Deze specificatie heeft zij in deze procedure overgelegd.

Tweede tussenuitspraak in hoger beroep
2.24.    Op 30 juli 2025 heeft de Afdeling een tweede tussenuitspraak gedaan.[9] In deze tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat Keizerrijk terecht heeft aangevoerd dat het college haar belangen onvoldoende heeft betrokken in de nadere motivering. Volgens de Afdeling wordt uit de nadere motivering duidelijk dat het college de belangen van de omwonenden en het algemeen belang bij handhaving van het bestemmingsplan zwaarder vindt wegen. Om alle betrokken belangen zorgvuldig af te kunnen wegen, dient het college echter alle belangen te inventariseren en vervolgens af te wegen. Het college moet dus ook nagaan welke belangen Keizerrijk heeft bij het honoreren van het gewekte vertrouwen, aldus de Afdeling. Het college moet daarbij betrekken welk nadeel Keizerrijk ondervindt of welke schade Keizerrijk lijdt als het gewekte vertrouwen niet gehonoreerd wordt, terwijl zij op basis van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht of nagelaten. Vervolgens dient het college deugdelijk te motiveren welke belangen zwaarder wegen en waarom deze belangen volgens het college zwaarder wegen.

Omdat de nadere motivering geen blijk geeft van een inventarisatie en afweging van de belangen van Keizerrijk, waaronder het ondervonden nadeel en de schade, is de Afdeling van oordeel dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom de door het college omschreven belangen zwaarder wegen dan het bij Keizerrijk gewekte vertrouwen (rov. 5.1).

2.25.    De Afdeling heeft voorts geoordeeld dat het college in de nadere motivering niet heeft voldaan aan de opdracht van de eerste tussenuitspraak van de Afdeling om af te wegen of de verplichting bestaat om de schade te vergoeden die Keizerrijk mogelijk heeft geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen. Het college heeft uitsluitend overwogen dat Keizerrijk bij eventuele schade een onderbouwd verzoek om schadevergoeding kan indienen. Naar het oordeel van de Afdeling had het college de vergoeding van de schade als onderdeel in de besluitvorming moeten opnemen (rov. 6.1).

2.26.    Hierna heeft de Afdeling overwogen:

“7.      (…) de Afdeling [ziet] in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op grond van artikel 8:51d van de Awb in de gelegenheid te stellen om het gebrek binnen twee maanden, met ingang van de dag van de zitting op 18 juli 2025, te herstellen. Het college kan het gebrek herstellen door alsnog alle betrokken belangen te inventariseren en af te wegen, waaronder de belangen die Keizerrijk B.V. heeft bij het honoreren van het gewekte vertrouwen. Het college moet daarbij ook betrekken welk nadeel Keizerrijk B.V. ondervindt of welke schade Keizerrijk B.V. lijdt als gevolg van het gewekte vertrouwen.

Vervolgens dient het college alsnog toereikend te motiveren of en zo ja welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij Keizerrijk B.V. gewekte verwachtingen, zodat niet van handhavend optreden hoeft te worden afgezien, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. In die afweging dient het college expliciet te betrekken of er een verplichting bestaat om de schade, die Keizerrijk B.V. mogelijk heeft geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen, te vergoeden en zo ja, welke schade dan voor vergoeding in aanmerking komt. Als het college tot de conclusie komt dat er sprake is van zulke schade, dient het de vergoeding van die schade in de besluitvorming te betrekken. Het college moet de Afdeling en andere partijen de uitkomst mededelen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen.”

Tweede nadere motivering eerste beslissing op bezwaar
2.27.    Bij brief van 18 september 2025 heeft het college zijn eerste beslissing op bezwaar opnieuw nader gemotiveerd. Het college wijst in zijn tweede nadere motivering op zijn handhavingsplicht bij het constateren van overtredingen en stelt zich op het standpunt dat aan de verleende omgevingsvergunning voor de Marcelisstraat 73 slechts het vertrouwen kon worden ontleend dat een alternatieve parkeeroplossing voor 6 parkeerplaatsen (dus: niet voor de aangevraagde en geweigerde 14 parkeerplaatsen van primair besluit 2) voldoende was voor planologische medewerking aan de gewenste vier woningen. Volgens het college kan aan de omgevingsvergunning niet het vertrouwen worden ontleend dat de parkeerplaatsen in overeenstemming waren met het bestemmingsplan en niet tot handhaving zou worden overgegaan.

Volgens het college gaat Keizerrijk in haar schadebegroting van 27 juni 2025 (hiervoor in 2.23 genoemd) eraan voorbij dat oorzakelijke verband moet bestaan tussen de geclaimde schadeposten en het weigeringsbesluit. Het college verwijst naar een door hem overgelegde beoordeling van S. Meerkerk RA van adviesbureau Lengkeek, welke beoordeling erop neerkomt dat geen sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende schade.

Naast zijn handhavingsplicht wijst het college in zijn tweede nadere motivering erop dat het belang erbij heeft dat het groen op het perceel behouden blijft, omdat het onderdeel is van voor de omwonenden bepalend groen. Het verstenen en het aanleggen van een parkeerterrein voor 14 auto's is volgens het college ongewenst vanuit ruimtelijk perspectief. Het tegengaan van parkeren van 14 auto's op een binnenterrein omgeven door woningen met achtertuinen direct grenzend aan parkeerterrein laat het college als ruimtelijk belang daarom zwaarder wegen dan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het parkeren van 14 auto's. De omliggende woningen bevinden zich immers allemaal op een afstand van om en nabij 10 meter. De gevolgen van het parkeren (dichtslaande autodeuren, toename verkeersbewegingen, lichthinder) moeten in het kader van een goede ruimtelijke ordening worden meegewogen.

Het college is daarom in zijn tweede nadere motivering gebleven bij zijn besluit om de omgevingsvergunning voor 14 parkeerplaatsen te weigeren.

Zienswijze Keizerrijk m.b.t. tweede nadere motivering
2.28.    Bij brief van 20 oktober 2025 heeft Keizerrijk gereageerd op de tweede nadere motivering. Keizerrijk wijst in deze reactie erop dat het college in het licht van de twee tussenuitspraken van de Afdeling ten onrechte het standpunt inneemt dat door de verlening van de omgevingsvergunning voor de Marcelisstraat 73 geen vertrouwen is gewekt bij Keizerrijk wat betreft de mogelijkheid om te parkeren op perceel Vijzelstraat 75. Keizerrijk heeft voorts aangevoerd dat zij wel degelijk schade heeft geleden doordat bij haar dat vertrouwen is gewekt. Zij heeft daarvoor mede verwezen naar een door haar overgelegde opinie van de advocaat Mosele, die mede reageert op de hiervoor genoemde beoordeling door Meerkerk. Door een en ander bevat de tweede nadere motivering niet de afweging die de Afdeling het college heeft opgedragen te maken, aldus Keizerrijk. Hiernaast heeft Keizerrijk erop gewezen dat het verlangen van de omwonenden dat het binnenterrein groen blijft, de beslissing van het college niet kan dragen, nu dat doel niet is te bereiken met het handhavingsbesluit. Volgens Keizerrijk kan ook de hinder door parkeren geen rol spelen, nu het bestemmingsplan op zichzelf parkeren op het binnenterrein toestaat (ook al geldt dat alleen voor het parkeren door de omwonenden). Keizerrijk komt tot de slotsom dat het college geen van de gebreken die de Afdeling in haar tweede uitspraak heeft genoemd, in de tweede nadere motivering heeft hersteld.

Het verzoek om een conclusie; grote kamer
2.29.    Bij brief van 13 januari 2026 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mij op grond van art. 8:12a Awb verzocht om een conclusie in deze zaak te nemen over de vraag wat mijn conclusie van 21 augustus 2024 in zaak 202301857/1/R3 betekent voor de bepaling van de schadevergoeding in deze zaak, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak in zaak 202301857/1/R3 niet is toegekomen aan een beoordeling waarbij de bevindingen in mijn conclusie konden worden betrokken. Partijen zijn van het verzoek om een conclusie op de hoogte gebracht.

2.30.    De Afdeling heeft besloten de zaak verder in de formatie van een grote kamer te behandelen en een nadere zitting gelast, op 23 maart 2026, bij welke zitting ik als staatsraad advocaat-generaal aanwezig ben geweest.

2.31.    Op 4 maart 2026 heb ik een brief aan de voorzitter gestuurd, waarin ik heb geconstateerd dat partijen niet op alle voor de vaststelling van de schade relevante feiten zijn ingegaan, zodat het in dit stadium niet goed mogelijk is om de schade te beoordelen die eventueel voor vergoeding in aanmerking komt. Ik heb de zittingskamer in overweging gegeven om partijen hiervan voorafgaand aan de zitting op de hoogte te stellen en te vragen op dit punt hun standpunten aan te vullen. Die brief is op 9 maart 2026 door de griffier aan partijen gestuurd.

Voorafgaand aan de zitting van 23 maart 2026 ingediende stukken
2.32.    Op 5 maart 2026 heeft Keizerrijk een aantal nadere stukken ingediend, zoals specificaties van uitgaven, jaarcijfers en rentelasten. Bij brief van 12 maart 2026 heeft Keizerrijk een schaderapport van Sman Business Value (hierna: Sman) overgelegd. In hoofdstuk 2 en paragraaf 4.2 daarvan heeft Sman beschreven wat feitelijk is gebeurd met betrekking tot onder meer het perceel Vijzelstraat 75 en de bouw van de woningen aan de Marcelisstraat 73. In hoofdstuk 4 heeft Sman de volgende scenario’s uitgewerkt:

• de positie die Keizerrijk had gehad als de door het college gewekte verwachtingen waren gehonoreerd;
• de positie die Keizerrijk had gehad als er geen verwachtingen waren gewekt en er voor de woningen in de Marcelisstraat 73 een alternatieve parkeeroplossing was gevonden; en
• de positie die Keizerrijk had gehad als er geen verwachtingen waren gewekt en er voor de woningen in de Marcelisstraat 73 géén alternatieve parkeeroplossing was gevonden.

In de brief van 12 maart 2026 heeft Keizerrijk, kort gezegd, haar hiervoor in 2.28 vermelde zienswijze herhaald.

Zitting van 23 maart 2026
2.33.    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2026, waar Keizerrijk, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en mr. A.A.S. Mosele, advocaat in Leiderdorp, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen. Voor het college was ook de hiervoor genoemde S. Meerkerk RA aanwezig.

2.34.    Na de zitting is op 24 maart 2026 een brief aan partijen gestuurd met de op de zitting gemaakte afspraken. Die afspraken houden in dat Keizerrijk vier weken de tijd krijgt om haar standpunt over de door haar geleden schade aan te vullen en in te gaan op het ter zitting besprokene en dat het college vervolgens vier weken de tijd krijgt om daarop te reageren. Het college is verzocht daarbij ook in te gaan op het schaderapport van Sman en het door Keizerrijk overgelegde advies van Mosele van 20 oktober 2025, voor zover daarin wordt ingegaan op het gestelde causaal verband.

Nadere stukken naar aanleiding van de zitting van 23 maart 2026
2.35.    Bij brief van 20 april 2026 heeft Keizerrijk nadere stukken ingediend. In de brief heeft zij haar zienswijze met betrekking tot de tweede nadere motivering uitgebreid door aan te voeren dat de door het college gemaakte belangenafweging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, waarbij zij heeft verwezen naar de Harderwijk-uitspraak.[10] Bij de brief heeft zij een memo van Mosele d.d. 17 april 2026 overgelegd. Dat memo bevat een nadere onderbouwing van de schade en causaliteit. Bijlage bij het memo is onder meer een brief van 16 april 2026 van Sman waarin de schadebeoordeling op één punt nader wordt onderbouwd.

2.36.    Het college heeft bij brief van 13 mei 2026 gereageerd op de stukken van Keizerrijk. Het college heeft bureau Lengkeek gevraagd het schaderapport van Sman van 12 maart 2026 te beoordelen. Het college heeft die beoordeling, die is neergelegd in een advies van 12 mei 2026, overgelegd en daarnaar verwezen. Daarnaast heeft het in de brief een aanvullende reactie gegeven. Deze houdt in de eerste plaats een betwisting in van de door Keizerrijk gestelde schade. In dat verband heeft het college onder meer betwist dat het perceel Vijzelstraat 75 is aangekocht om het parkeerprobleem van het project Marcelisstraat 73 op te lossen.

3. Hoofdzaken conclusie van 21 augustus 2024 (voor zover voor deze zaak van belang)

Grondslag schadevergoeding

3.1.         In mijn conclusie van 21 augustus 2024 over de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak ben ik in hoofdstuk 9 uitvoerig ingegaan op de grondslag voor schadevergoeding in het bestuursrecht bij een schending van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen. In dat hoofdstuk zijn vier mogelijke grondslagen besproken: het égalitébeginsel, onrechtmatige daad, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.[11] In het navolgende geef ik de slotsom met betrekking tot ieder van die grondslagen weer, met hier en daar nog een enkele aanvulling op de conclusie.

Met betrekking tot het égalitébeginsel luidt de slotsom van de bespreking dat dit beginsel niet als grondslag geschikt is. De redenen daarvoor zijn, kort gezegd, (i) dat bij schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake is van de aantasting van de égalité waar het bij het égalitébeginsel om gaat (er geen sprake is van zogeheten égalitéschade), (ii) het égalitébeginsel geen behoorlijke normering oplevert voor schadevergoeding bij een aantasting van het vertrouwensbeginsel en (iii) de toepassing van het égalitébeginsel niet goed valt in te passen in de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Ieder van deze redenen maakt het égalitébeginsel in feite ongeschikt als grondslag (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.3-9.9).

Ook met betrekking tot onrechtmatige daad luidt de slotsom van de conclusie in deze zin. Omdat bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak uitsluitend aan schadevergoeding wordt toegekomen als het vertrouwen niet wordt en niet behoeft te worden gehonoreerd bij het te nemen besluit, is bij de schadevergoeding op grond van die stap per definitie sprake van een rechtmatig besluit. De enige die daardoor schadevergoeding op de grondslag van onrechtmatige daad kan toekennen wegens het niet honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen bij die stap, is de burgerlijke rechter. De regeling van art. 8:88 Awb maakt de bestuursrechter immers, voor zover van belang, uitsluitend bevoegd om schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad toe te kennen wegens een onrechtmatig besluit dat onrechtmatig is gebleken door een vernietiging door de bestuursrechter of een intrekking of herroeping.[12] Daarvan is geen sprake in het geval dat bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak de afweging aldus uitvalt dat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, omdat het besluit dan als gezegd juist rechtmatig is.

Dat uitsluitend de burgerlijke rechter in dat geval over de schadevergoeding zou kunnen beslissen, is ongelukkig omdat bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak de betaling van schadevergoeding wegens het niet honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen de logische consequentie is van het oordeel dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het vertrouwen in de weg staan. Hiernaast is onrechtmatige daad als grondslag ook niet geschikt omdat het niet honoreren van het gewekte vertrouwen wegens zwaarder wegende belangen geen onrechtmatige daad behoeft te zijn, terwijl ook in het geval dat het niet honoreren van het gewekte vertrouwen rechtmatig is, schadevergoeding op haar plaats kan zijn en in de rechtspraak dan ook wordt toegewezen (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.10-9.11).

Ook met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel luidt de slotsom van de conclusie dat dit beginsel niet geschikt is als grondslag voor schadevergoeding wegens het niet honoreren van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. De rechtspraak van de bestuursrechter baseert zich nu weliswaar op het evenredigheidsbeginsel voor de verplichting tot betaling van schadevergoeding wegens dat feit, maar die rechtspraak heeft zich inmiddels aldus ontwikkeld – met de instemming van de literatuur – dat steeds de volledige dispositieschade moet worden vergoed als zwaarwegende belangen zich tegen het honoreren van het vertrouwen verzetten. Dat geldt mede in het geval dat sprake is van een gebonden bevoegdheid. Het evenredigheidsbeginsel kan, gelet op de betekenis die dat beginsel heeft, deze uitkomsten van de bestuursrechtspraak – die als gezegd vallen te onderschrijven – niet goed verklaren en de toepassing van het evenredigheidsbeginsel ter verklaring en rechtvaardiging daarvan is daarom niet goed te volgen en dus verwarrend. Het evenredigheidsbeginsel past ook om andere, in de conclusie genoemde, redenen niet als grondslag voor genoemde schadevergoeding (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.12-9.17).

Wel geschikt als grondslag voor schadevergoeding is het vertrouwensbeginsel zelf. Dat beginsel kan de in de rechtspraak aangenomen schadevergoedingsverplichting wel behoorlijk verklaren en rechtvaardigen. In feite berust de bestaande rechtspraak al (uitsluitend) op dat beginsel. De verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel daarin naast de verwijzing naar het vertrouwensbeginsel, heeft namelijk in feite geen toegevoegde waarde. Sterker nog, de verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel zorgt om de in de vorige alinea genoemde redenen juist voor problemen. Het is daarom beter te kiezen voor uitsluitend de grondslag van vertrouwensbeginsel. Die keuze vindt als gezegd ook goed steun in de literatuur. Aanvaarding van dat beginsel als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding gaat de rechtsvormende taak van de rechter niet te buiten. Die aanvaarding sluit ook goed aan bij art. 4:50 lid 2 Awb, dat bepaalt dat bij intrekking van subsidie wegens de onjuistheid van de subsidieverlening, veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten of op grond van een bijzondere wettelijke bepaling, het bestuursorgaan de schade vergoedt die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan. De wetgever heeft de verdere ontwikkeling van het vertrouwensbeginsel als ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur ook uitdrukkelijk aan (de rechtsvormende taak van) de rechter overgelaten en de rechter daarmee gelegitimeerd om de onderhavige stap te zetten (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.18-9.20).

Geen zelfstandig schadebesluit
3.2.         Een ander voordeel van de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in plaats van het vasthouden aan de huidige grondslag van het evenredigheidsbeginsel, is dat het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, niet meer behoeft te worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de schadevergoeding. Dat is het geval als voldoende duidelijk is dat andere belangen dan dat van het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen zwaarder wegen. Er kan dan een knip worden gemaakt tussen het deel van het besluit waarbij dat laatste wordt vastgesteld, en het deel van het besluit waarbij de schade wordt vergoed wegens het niet honoreren van het vertrouwen.

Voor een zelfstandig schadebesluit valt echter geen grond aan te wijzen. De beide onderdelen van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak – (i) de afweging van de betrokken belangen en (ii) de eventuele vergoeding van de schade – hangen ook te zeer met elkaar samen om een zelfstandig schadebesluit mogelijk te achten. Zouden deze onderdelen geheel van elkaar kunnen worden losgekoppeld, zoals bij een zelfstandig schadebesluit mogelijk is, dan zou de afweging die volgens de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw verplicht is, niet meer naar behoren kunnen plaatsvinden. Die afweging moet volgens die stap immers worden gemaakt tussen de betrokken algemene belangen en belangen van derden en de belangen van de belanghebbende, waaronder diens belang om niet het nadeel te hebben dat hij zal lijden door het niet-honoreren van het bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Die afweging kan dus alleen plaatsvinden als het bestuursorgaan voldoende is nagegaan wat de belangen van de belanghebbende en het eventuele nadeel van de belanghebbende zijn.

De belanghebbende behoort bovendien zijn schade in het stappenplan dat de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak bevat, al aan de orde te stellen in het stadium van de vraag of het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen te honoreren valt, omdat het in de eerste plaats daar een rol behoort te spelen in de besluitvorming van het bestuursorgaan. Als een zelfstandig schadebesluit mogelijk is, zou de belanghebbende naar believen die schade later alsnog aan de orde kunnen stellen, ook in gevallen waarvan gezegd moet worden dat het daarin meer voor de hand ligt dat het vertrouwen wordt gehonoreerd door het bestuursorgaan (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.16 tweede en derde alinea en 9.21).

Verhouding tot de burgerlijke rechter
3.3.         Het voorgaande betekent dat de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter onveranderd blijft. De belanghebbende die méér wil dan hetzij een besluit waarbij het bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen wordt gehonoreerd, hetzij vergoeding van de schade die hij lijdt doordat ten onrechte bij hem dat vertrouwen is gewekt (vergoeding van de dispositieschade dus) – welke beide resultaten hij dus bij de bestuursrechter kan krijgen op grond van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak –, zal zich nog steeds tot de burgerlijke rechter moeten wenden. De burgerlijke rechter heeft de mogelijkheid om te beslissen dat de belanghebbende op grond van een overeenkomst of een daarmee gelijk te stellen toezegging recht heeft op het toegezegde besluit en dat hij daarom op grond van wanprestatie of onrechtmatige daad door betaling van schadevergoeding in financiële zin in dezelfde positie moet worden gebracht als hij in financiële zin zou hebben verkeerd als het toegezegde besluit was genomen (het zogeheten positieve belang bij de toezegging) (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 9.25).[13]

Alléén dispositieschade komt voor vergoeding in aanmerking
3.4.         Als zwaarder wegende belangen overeenkomstig de afweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak aan honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg staan, betreft de aanspraak op schadevergoeding bij het door het bestuursorgaan te nemen besluit uitsluitend de zogenoemde dispositieschade. Dat is de hiervoor al meermalen genoemde schade die de belanghebbende lijdt doordat bij hem het vertrouwen is gewekt dat uiteindelijk niet bleek te kunnen worden gehonoreerd (het zogeheten negatieve belang bij de toezegging).

Dat de aanspraak op schadevergoeding bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak beperkt is tot dispositieschade, is logisch. Het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak komt immers erop neer dat alléén aan schadevergoeding kan worden toegekomen als andere belangen dan de belangen die zijn betrokken bij honorering van het gewekte vertrouwen, zwaarder wegen en het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen daarom niet bij het besluit behoeft te worden gehonoreerd. Het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, zal vanwege het zwaarder wegen van die andere belangen steeds als rechtmatig moeten worden aangemerkt. Met de rechtmatigheid van dat besluit verdraagt zich niet dat schadevergoeding zou moeten worden betaald wegens het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen (dus het positieve belang). Het in dat geval rechtmatige besluit komt dan immers erop neer dat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt en niet behoeft te worden gehonoreerd, omdat zwaarder wegende belangen dat meebrengen, terwijl dan tegelijk schadevergoeding zou (moeten) worden betaald, omdat dit vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Alleen van het (in een eerder stadium) wekken van het vertrouwen kan in dat geval worden gezegd (in elk geval achteraf) dat dit niet had dienen plaats te vinden. Het is dus (uitsluitend) de schade die door het wekken van dát vertrouwen is ontstaan, die vergoed moet worden. Aldus luidt dan ook de vaste rechtspraak van de bestuursrechter (alléén vergoeding van de dispositieschade).

Voor de burgerlijke rechter ligt het voorgaande anders, zoals juist hiervoor in 3.3 al gezegd. De toetsing door de bestuursrechter is steeds beperkt tot het bij hem aan de orde gestelde besluit dan wel tot hetgeen onderwerp kan zijn in een bijzondere, door de wet bij hem opengestelde rechtsgang, zoals die van art. 8:88 e.v. Awb. Omdat de bestuursrechter in beginsel alleen over het aan hem voorgelegde besluit kan beslissen, kan bij hem alleen de vergoeding van dispositieschade aan de orde zijn, nu schadevergoeding wegens het niet honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de onderhavige context alleen aan de orde komt als het besluit als zodanig rechtmatig is om de in de vorige alinea genoemde reden dat zwaarder wegende belangen dat meebrengen, en dus niet gezegd kan worden dat het vertrouwen wel gehonoreerd had moeten worden (wat de grondslag vormt voor vergoeding van het positieve belang).

De burgerlijke rechter is steeds bevoegd met betrekking tot vorderingen wegens wanprestatie en onrechtmatige daad (welke bevoegdheid uitsluitend weer wordt ‘uitgeschakeld’, hoewel in beginsel bestaand, als het de belanghebbende gaat om het vaststellen van de rechtmatigheid van een besluit dat hij aan de bestuursrechter kan voorleggen en dus ook moet voorleggen of als hij wenst dat het bestuur wordt gedwongen om een dergelijk besluit te nemen).[14] De rechtmatigheid van een besluit staat bij de burgerlijke rechter door die algemene bevoegdheid, anders dan bij de bestuursrechter, niet in alle gevallen eraan in de weg dat sprake is van wanprestatie of een onrechtmatige daad die verplicht tot vergoeding van het zogeheten positieve belang (zie voor een en ander meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 8.9, 6.5-6.8 en 9.25).

Omvang van de vergoedingsplicht
3.5.         Als een verplichting bestaat tot vergoeding van dispositieschade dan moet deze schade volledig worden vergoed. Dit is vaste rechtspraak en eveneens in overeenstemming met de literatuur. Dit stemt ook overeen met de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding (zie meer uitvoerig en met nadere argumenten de conclusie onder 8.8 en 8.10).

Het bepalen van de omvang van de vergoedingsplicht
3.6.         Dispositieschade is als gezegd de schade die het gevolg is van het wekken van gerechtvaardigde verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd. Van dergelijke schade is sprake als een zogeheten condicio sine qua non verband bestaat tussen het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, en het nadeel waarvan vergoeding wordt verlangd. Dat betekent dat een vergelijking moet plaatsvinden tussen de situatie zoals deze feitelijk is na het wekken van het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, en de situatie zoals deze (waarschijnlijk) zou zijn geweest als het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet zou zijn gewekt. Het gaat kortom om de schade die de belanghebbende heeft geleden doordat hij iets heeft gedaan of nagelaten als gevolg van het bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen (zie meer uitvoerig onder 10.2 van de conclusie).

3.7.         Bij vergoeding van dispositieschade ligt het in de regel voor de hand om de schade concreet te berekenen. Dat betekent dat moet worden nagegaan welke concrete kosten de benadeelde in het gegeven geval in het vertrouwen op de ten onrechte gedane toezegging heeft gemaakt en welke concrete schade hij anderszins heeft geleden doordat hij in dat vertrouwen heeft gehandeld of nagelaten. Zogeheten abstracte schadevaststelling ligt in de regel niet voor de hand (zie meer uitvoerig 10.5 van de conclusie).

3.8.         Het is in beginsel aan de belanghebbende om feiten aan te voeren en aannemelijk te maken waaruit zijn recht op schadevergoeding volgt. Hierbij geldt dat het bestuursorgaan op grond van art. 3:2 Awb onderzoek moet doen naar de relevante feiten, mede door navraag te doen bij de belanghebbende. Het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, brengt in beginsel mee dat geen schadevergoeding behoeft te worden toegekend. Het niet voldoende vaststaan van die feiten komt dus in beginsel voor risico van de belanghebbende (zie meer uitvoerig 10.7 van de conclusie).

3.9.         Ook andere algemene regels van het schadevergoedingsrecht lenen zich voor toepassing bij de hier aan de orde zijnde schadevergoeding. Veel van die algemene regels zijn te vinden in afdeling 6.1.10 BW, zoals die over voordeelstoerekening en eigen schuld, waaronder het niet in acht nemen door de benadeelde van de plicht om de schade te beperken. Bij dat laatste gaat het erom of de benadeelde in de gegeven omstandigheden redelijk heeft gehandeld. Voor eigen schuld is dus niet reeds voldoende dat achteraf bezien de schade wellicht voorkomen had kunnen worden door de benadeelde door een bepaalde andere handelwijze[15] (zie meer uitvoering over een en ander onder 10.3 van de conclusie). Ook is compensatie in andere vorm dan geld mogelijk (zie meer uitvoerig onder 10.6 van de conclusie).

Rechtspraak na de conclusie
3.10.      De rechtspraak over de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is sinds de conclusie niet gewijzigd.[16] In een uitspraak van 20 november 2024 van de Afdeling komt opnieuw goed naar voren dat uitsluitend dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt en dat geen vergoeding plaatsvindt van het positieve belang bij de gewekte verwachting.[17] In een uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2025 komt aan de orde dat de belangen van de belanghebbende soms ook gewoon zwaarder wegen.[18] In een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 september 2025 is dispositieschade onderzocht overeenkomstig de maatstaven genoemd in mijn conclusie van 21 augustus 2024 en niet aannemelijk geoordeeld.[19] In een uitspraak van 29 oktober 2025 heeft ook de Centrale Raad van Beroep in een zaak beslist dat het belang van de belanghebbende om de gebleken dispositieschade niet te lijden, zwaarder woog dan het belang bij het niet honoreren van het bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen.[20] In een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 23 april 2026 woog het belang van de belanghebbende bij honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen zelfs zwaarder zonder dat sprake was van dispositieschade.[21]

Reacties op de conclusie
3.11.      Over en op de conclusie zijn diverse commentaren en reacties verschenen. Op enkele van de daarin gemaakte opmerkingen reageer ik hierna kort. Dat doe ik vooral ter verduidelijking van de conclusie, welke verduidelijking mogelijk nuttig is. Voor een meer uitgebreide bespreking zie ik geen aanleiding, nu het conclusieverzoek in deze zaak daarop geen betrekking heeft en ik daaruit geneigd ben af te leiden dat de grote kamer van de Afdeling die deze zaak beslist, daaraan geen behoefte heeft.

3.12.      Door een aantal auteurs is de kritiek op de conclusie geuit dat niet duidelijk is waarom daarin een zelfstandig schadebesluit met betrekking tot de vergoeding van de dispositieschade niet mogelijk wordt geacht in het geval dat de belangenafweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in het nadeel van de belanghebbende uitvalt. Zij wijzen erop dat het onder omstandigheden van belang is dat snel met de besluitvorming kan worden verdergegaan. Als ook over de schade moet worden beslist, kan dat de besluitvorming ophouden. Dat achten zij onwenselijk.[22]

3.13.      Zoals hiervoor in 3.2 al opgemerkt, houdt de conclusie in dat het deel van het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, niet behoeft te worden opgehouden door het deel van het besluit dat de vaststelling van de schade en de schadevergoeding inhoudt, mits voldoende duidelijk is dat andere belangen dan het belang van het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen zwaarder wegen. Er kan dan een knip worden gemaakt tussen het deel van het besluit waarbij dat laatste wordt vastgesteld, en het deel van het besluit waarbij de schade wordt vergoed wegens het niet honoreren van het vertrouwen. Daarvan bestaat in de rechtspraak ook een voorbeeld (zie onder 8.9 van de conclusie).

Verder kan de bestuursrechter niet gaan, omdat de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw inhoudt dat als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, steeds een afweging moet plaatsvinden tussen de belangen die bij het wel en bij het niet honoreren daarvan zijn betrokken (zie eveneens hiervoor in 3.2). Bij het ‘zonder meer doorschuiven’ van de vaststelling van de schade en de schadevergoeding, zoals het openstaan van de weg van een zelfstandig schadebesluit mogelijk maakt, gaat dat niet. Zou dat ‘zonder meer doorschuiven’ mogelijk zijn, dan zou dat tot gevolg hebben dat het bestuursorgaan altijd kan bewerkstelligen dat het vertrouwen niet wordt gehonoreerd, en dat (bestuursrechtelijk) volstaan moet worden met uitsluitend de vergoeding van de dispositieschade, ook in al die gevallen dus waarin de bestuursrechter nu oordeelt dat de belangen bij het honoreren van het gewekte vertrouwen zwaarder wegen en dat vertrouwen dus gehonoreerd behoort te worden en het besluit dus als zodanig niet in stand kan blijven.

Een ander stelsel, zoals bij het égalitébeginsel geldt – bij schending van welk beginsel wel een zelfstandig schadebesluit mogelijk is –, is op zichzelf wellicht denkbaar, maar dan zouden andere regels moeten worden gehanteerd dan in de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak zijn aanvaard, met name de derde stap daarvan zou niet meer moeten gelden, uit welke stap de hiervoor genoemde samenhang van de betrokken belangen volgt (die ertoe leidt dat deze bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak tegen elkaar moeten worden afgewogen). Of dergelijke andere regels wenselijk zijn, is een vraag die buiten het bereik viel van de vragen die voorlagen in de conclusie van 21 augustus 2024 en die nu buiten het bereik valt van de vraag die in deze conclusie voorligt. Overigens lijken de regels van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak me alleszins verdedigbaar. Zoals in de conclusie van 21 augustus 2024 opgemerkt, komen deze overeen met hetgeen bij de burgerlijke rechter geldt (zie onder 6.4 derde alinea van de conclusie). De mogelijkheden bij de burgerlijke rechter zijn echter ruimer, zoals in die conclusie en hiervoor eveneens al opgemerkt. Dat is mede een gevolg van de ruimere rechtsmacht van de burgerlijke rechter. Deze is immers algemeen bevoegd ten aanzien van onrechtmatige daad en wanprestatie. Die bevoegdheid van de burgerlijke rechter geldt ook in het geval dat een besluit op zichzelf rechtmatig is geweest. Die bevoegdheid ontbeert de bestuursrechter.

3.14.      Kortmann heeft een vrij uitvoerige en fraaie analyse aan de conclusie gewijd.[23] Deels stemt Kortmann in met de conclusie, maar hij heeft ook de nodige kritiek. Op een aantal punten van die kritiek reageer ik, als gezegd om de hiervoor in 3.11 genoemde reden, dus ter verduidelijking van de conclusie, die mogelijk nuttig is.

Kortmann begrijpt onder meer niet (onder 4 van zijn beschouwing) waarom onrechtmatige daad, zoals hij het uitdrukt, praktisch geen grondslag kan zijn voor de vergoeding van dispositieschade (het in de conclusie en hiervoor in 3.1 genoemde argument dat het veroorzaken van dispositieschade niet altijd een onrechtmatige daad oplevert en dat onrechtmatige daad daarom een ongeschikte grondslag is, begrijpt en onderschrijft Kortmann wel). Dat art. 8:88 e.v. Awb de bestuursrechter niet bevoegd maakt in dit geval, zoals de conclusie opmerkt, is naar zijn mening niet afdoende, omdat het in deze context niet gaat over een onrechtmatig besluit, maar over de toetsing van een besluit (art. 8:1 Awb). Dat dispositieschade onrechtmatig is veroorzaakt, zou naar zijn mening wel een grond kunnen zijn voor de verplichting om op grond van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak schadevergoeding te betalen, zo begrijp ik hem.

3.15.      Naar mijn mening ziet Kortmann met dit betoog eraan voorbij dat de bestuursrechter, anders dan de burgerlijke rechter, niet steeds bevoegd is om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad of wanprestatie toe te kennen, maar uitsluitend in het bijzondere geval dat de wet hem die bevoegdheid heeft gegeven. Dat is voor zover van belang alleen in art. 8:88 e.v. Awb gebeurd, met betrekking tot onrechtmatige besluiten. De bestuursrechter heeft als gevolg hiervan geen grond waarop hij het bestuursorgaan wegens onrechtmatige daad of wanprestatie kan verplichten om de dispositieschade te vergoeden die de belanghebbende lijdt doordat bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak de afweging in het nadeel van de belanghebbende uitvalt.

Kortmann onderschrijft bij zijn betoog de bevinding van de conclusie dat de art. 8:88 e.v. Awb daartoe geen mogelijkheid geven, omdat in het geval dat de belangenafweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in het nadeel van de belanghebbende uitvalt, geen sprake is van een onrechtmatig besluit. Op grond waarvan hij meent dat de bestuursrechter toch die mogelijkheid heeft, wordt uit zijn betoog niet helemaal duidelijk. Kortmann wijst in dit verband zelf terecht op art. 8:4 lid 1, aanhef en onder f, Awb, dat bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter openstaat van een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen. Daarmee is bedoeld beroep uit te sluiten van een zelfstandig schadebesluit wegens een onrechtmatig besluit (de bepaling is ingevoerd ter gelegenheid van de invoering van de regeling van titel 8.4 Awb en vormt van die regeling het complement doordat het beoogt de regeling van die titel de exclusieve rechtsingang bij de bestuursrechter op dit punt te maken). Kennelijk leidt Kortmann a contrario uit deze bepaling af dat de bestuursrechter wél kan oordelen over een onzelfstandig schadebesluit in verband met onrechtmatig handelen. Dat baseert hij op de algemene toetsingsmogelijkheid van de bestuursrechter van bestuursbesluiten (art. 8:1 Awb).

Dat lijkt me een nogal extensieve uitleg van Awb, die de bestuursrechter een zeer ruime (buitenwettelijke) rechtsmacht geeft. Daarvoor zie ik geen grond. Die grond noemt Kortmann ook niet, als ik het goed zie.

3.16.      Het volgende kritiekpunt dat Kortmann noemt (onder 5 van zijn beschouwing), is dat een onwenselijk verschil ontstaat tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter doordat de laatste het vertrouwensbeginsel zou erkennen als een zelfstandige bron van verbintenissen, terwijl de burgerlijke rechter dat volgens hem niet doet. Volgens Kortmann zou hiermee sprake zijn van een schisma tussen beide rechters. Dat is volgens hem onwenselijk.

3.17.      Dat sprake zou zijn van een onwenselijk verschil of zelfs van een schisma, zie ik niet. Zoals Kortmann erkent, bestaat op zichzelf al een verschil tussen beide rechters doordat het bestuursrecht het égalitébeginsel als een zelfstandige bron van verbintenissen erkent – schending van dat beginsel leidt als zodanig tot een verplichting tot betaling van schadevergoeding (zie tegenwoordig art. 4:126 Awb) ­– en de burgerlijke rechter dat tot nu toe niet doet, maar tot een schadevergoedingsverplichting concludeert via de constructie dat het handelen in strijd met het égalitébeginsel een onrechtmatige daad oplevert die verplicht tot schadevergoeding. Voor dat laatste wijst Kortmann op de prejudiciële beslissing over de Groninger aardbevingsschade.[24]

Hetzelfde verschil bestaat nu ook al bij het evenredigheidsbeginsel, dat in het bestuursrecht een zelfstandige grond voor de verplichting tot betaling van schadevergoeding kan zijn, mede blijkens de uitvoerig in de conclusie aangehaalde rechtspraak (zie de conclusie onder 8.7). De burgerlijke rechter zal hier waarschijnlijk ook de onrechtmatige daad-constructie hanteren.[25] De conclusie stelt slechts voor om in het bestuursrecht dezelfde lijn te volgen met betrekking tot het vertrouwensbeginsel, waarbij er in de conclusie op is gewezen dat dit ruim steun vindt in de in de conclusie genoemde rechtspraak van de bestuursrechter en ook in de literatuur.

Onwenselijk lijkt me het hiermee op zichzelf inderdaad bestaande verschil tussen beide rechters niet en wel om de volgende redenen. Zoals in de conclusie al is opgemerkt, heeft de burgerlijke rechter de tussenstap van de onrechtmatige daad eigenlijk niet nodig. Evenals de bestuursrechter, zou hij de schadevergoedingsaanspraak rechtstreeks kunnen baseren op het betrokken beginsel (voetnoot 115 van de conclusie, m.b.t. het égalitébeginsel). Dat hij (vooralsnog) vasthoudt aan de onrechtmatige daad-constructie valt te verklaren uit het feit dat de burgerlijke rechter traditioneel spaarzaam is met het erkennen van nieuwe bronnen van verbintenissen (een onrechtmatige daad is wat dit betreft een veilige, want bestaande en beproefde weg) én een gebrek aan noodzaak om hierin verandering te brengen (de burgerlijke rechter heeft geen dringende reden om van het gebruik van die constructie af te stappen).[26]

Omgedraaid geldt voor de bestuursrechter, zoals hiervoor al opgemerkt, dat hij de verplichting tot betaling van schadevergoeding, buiten de regeling van titel 8.4 Awb, niet kan baseren op onrechtmatige daad. Hij moet dus wel naar het rechtsbeginsel zelf verwijzen in de gevallen dat er reden bestaat om een verplichting tot betaling van schadevergoeding aan te nemen. De rechtsfiguur van de onrechtmatige daad staat hem daarvoor, buiten de in de wet geregelde gevallen, in beginsel niet ten dienste. Dat betekent dat, wil de bestuursrechter tot dezelfde uitkomsten komen als de burgerlijke rechter ­– wat Kortmann terecht wenselijk acht, want in overeenstemming met het belangrijke uitgangspunt van de wetgever dat geen onnodige verschillen dienen te bestaan tussen bestuurs- en privaatrecht[27] –, het juist noodzakelijk is dat de bestuursrechter de verplichting tot schadevergoeding rechtstreeks baseert op het betrokken rechtsbeginsel.

Hiernaast merk ik nog op dat, anders dan Kortmann veronderstelt, het vertrouwensbeginsel in het privaatrecht wel degelijk verbintenisscheppend is. De bindende werking van zowel de overeenkomst als de toezegging is immers gegrond op dat beginsel en de schending van het vertrouwen leidt in dat verband rechtstreeks tot de verplichting om schadevergoeding te betalen wegens wanprestatie (zie hoofdstuk 6 van de conclusie van 21 augustus 2024). Zo bezien loopt de bestuursrechter juist in de pas met het privaatrecht en de rechtspraak van zijn civiele collega als hij uitsluitend op grond van het geschonden gewekte gerechtvaardigde vertrouwen een schadevergoedingsverplichting aanneemt.

Overigens zijn zekere verschillen tussen het bestuursrecht en privaatrecht onvermijdelijk.

3.18.      Het laatste kritiekpunt van Kortmann dat ik bespreek, is dat het vertrouwensbeginsel als zodanig geen grond voor schadevergoeding oplevert. Kortmann meent dat althans reden bestaat om voorzichtig te zijn met het aanvaarden daarvan (zie onder 5 en 6 van zijn beschouwing).

3.19.      De aarzeling van Kortmann op dit punt is begrijpelijk. Tot nu toe heeft de bestuursrechter het vertrouwensbeginsel niet met zoveel woorden als grond voor schadevergoeding aanvaard. De aarzeling die op dit punt kan bestaan, is met zoveel woorden benoemd en ook nader beschreven onder 9.19 van de conclusie. Om de hiervoor in 3.1 kort weergegeven redenen valt volgens de conclusie (onderhand wel) over die aarzeling heen te stappen. Zie ik het goed, dan worden die redenen – waarvan er één is dat daarmee materieel geen sprake is van enige wijziging, omdat de rechtspraak in feite al luidt zoals de conclusie voorstelt – niet door Kortmann besproken. Op het argument dat het vertrouwensbeginsel als zodanig geen grond voor schadevergoeding oplevert, ben ik juist hiervoor in 3.17 ingegaan. Zoals daar opgemerkt, levert dat beginsel die grond wel op. De door Kortmann nodig geachte tussenstap van de onrechtmatige daad is in feite overbodig en in het verbintenissenrecht zelf is deze in het geval van een overeenkomst of toezegging nooit nodig geweest, door de mogelijkheid om een beroep te doen op wanprestatie, welke grond rechtstreeks de verplichting tot betaling van schadevergoeding meebrengt.

4. Toepassing in deze zaak: bepalen van de dispositieschade

Belangenafweging

4.1.       In deze zaak is nog altijd niet toegekomen aan de belangenafweging die moet worden gemaakt als eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Daarvoor zou het college eerst moeten inventariseren wat de schade is die Keizerrijk lijdt doordat het in de tussenuitspraken van de Afdeling vastgestelde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Dat laat het college na, ondanks beide tussenuitspraken van de Afdeling waarin dit aan hem is opgedragen. Keizerrijk heeft daarom zelf die schade gespecificeerd. Volgens het college volgt uit hetgeen Keizerrijk aanvoert en aan stukken heeft overgelegd, echter niet dat sprake is van schade.

4.2.       Het college is mede op grond van dit laatste in zijn tweede nadere motivering tot de afweging gekomen dat het gewekte vertrouwen niet valt te honoreren. Het college wijst op zijn handhavingsplicht, het verlangen van de omwonenden om het groen te behouden en de gevolgen van het parkeren ter plaatse (zie hiervoor in 2.27). Keizerrijk heeft aangevoerd dat het verlangen van de omwonenden dat het binnenterrein groen blijft, de beslissing van het college niet kan dragen, nu dat doel niet is te bereiken met het handhavingsbesluit. Volgens Keizerrijk kan ook de hinder door parkeren geen rol spelen, nu het bestemmingsplan op zichzelf parkeren op het perceel Vijzelstraat 75 toestaat (ook al geldt dat alleen voor parkeren door omwonenden) (zie hiervoor in 2.28; het punt is ook op de zitting van 23 maart 2026 en in de hiervoor in 2.32 en 2.35 genoemde brieven van 12 maart 2026 en 20 april 2026 aan de orde gesteld).

4.3.       Op dit geschilpunt tussen partijen heeft het conclusieverzoek aan mij geen betrekking. Daarom volsta ik met de opmerking dat het college in elk geval wezenlijk gewicht mag toekennen aan het voorkomen dat het perceel Vijzelstraat 75 in strijd met het bestemmingsplan door derden wordt gebruikt als parkeerterrein. Er is planologisch immers een wezenlijk verschil tussen parkeren door de omwonenden zelf, wat bij de bestemming ‘Wonen’ past, welke bestemming ter plaatse geldt, en het parkeren door derden, wat door die bestemming wordt uitgesloten. Het handhaven van het geldende bestemmingsplan (niet parkeren door derden) is bovendien in beginsel een zwaarwegend belang, waaraan het college (zonder meer) meer gewicht mag toekennen.[28]

Overigens attendeer ik terzijde nog op een aspect van deze zaak dat wat wrang is voor Keizerrijk. Als het college gelijk bij het primaire besluit 1 of de eerste beslissing op bezwaar had gedaan wat het had moeten doen – namelijk onder ogen zien dat namens hem het door de Afdeling vastgestelde gerechtvaardigde vertrouwen bij Keizerrijk is gewekt, had onderzocht en vastgesteld wat het belang van Keizerrijk was bij het honoreren van dat vertrouwen en de belangenafweging had gemaakt van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak – zou het belang van Keizerrijk bij het honoreren van dat vertrouwen vermoedelijk zwaarder hebben gewogen.[29] Doordat het college dat niet heeft gedaan, is inmiddels een belangrijk deel van de schade die Keizerrijk naar haar zeggen heeft geleden door het niet honoreren van dat vertrouwen onomkeerbaar ingetreden: de bouw van de Marcelisstraat is vertraagd en de woningen zijn zonder parkeerplaatsen verkocht. Het voorkomen van die schade kan daardoor als zodanig geen gewicht meer in de schaal van de belangenafweging werpen, wat dus in een eerder stadium wel het geval was. Of grond bestaat om met dit aspect op enige wijze rekening te houden bij de belangenafweging, gaat het bestek van deze conclusie te buiten, gelet op het mij gedane conclusieverzoek, dat beperkt is tot het vaststellen en vergoeden van de dispositieschade.

Dispositieschade; inleiding
4.4.       Daarmee kom ik toe aan de beantwoording van de wel aan mij voorgelegde vraag, die betrekking heeft op de dispositieschade. Keizerrijk heeft haar schade in hoofdzaak berekend in het hiervoor in 2.32 genoemde rapport van Sman. Dat bevat een aantal schadeposten die sowieso niet voor vergoeding in aanmerking komen op grond van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. In de eerste plaats wordt op een aantal punten in het rapport (kennelijk) uitgegaan van de onrechtmatigheid van het handhavingsbesluit van 3 december 2020 (het primaire besluit 1). Bij vergoeding op grond van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak moet echter uitgangspunt zijn dat dit besluit als zodanig rechtmatig is. Ook wordt er in het rapport deels van uitgegaan dat het positieve belang van Keizerrijk bij de gewekte verwachting voor vergoeding in aanmerking komt. Blijkens het voorgaande is dat niet het geval. Het kan bij de schadevergoeding in (dit stadium van) deze zaak alléén gaan over de dispositieschade.

4.5.       Daarmee blijft in deze conclusie ter beoordeling over de dispositieschade die het rapport vermeldt met betrekking tot de projecten Vijzelstraat 75, Badhuisstraat en Marcelisstraat 73. Op die drie projecten zal ik hierna afzonderlijk ingaan.

Vijzelstraat 75
4.6.       Uit hetgeen is vermeld onder 2.4 en 4.2.2 van het rapport Sman, volgt dat Keizerrijk, op grond van het bij haar gewekte vertrouwen dat zij het perceel Vijzelstraat 75 kon gebruiken om zes parkeerplaatsen te realiseren voor de aan te leggen woningen aan de Marcelisstraat 73, in elk geval kosten heeft gemaakt voor de aanleg van die parkeerplaatsen in de periode januari 2019 (toen het vertrouwen naar het oordeel van de Afdeling gewekt werd) tot december 2020 (toen het college het handhavingsbesluit nam). Blijkens genoemde passages gaat het daarbij om substantiële bedragen (onder 2.4 wordt het totaalbedrag van € 50.054,- genoemd). Het rapport is echter niet geheel helder over de precieze aard van de gemaakte kosten en waarom deze voor vergoeding in aanmerking komen (ook bijlage 3 bij het rapport, waarnaar onder 2.4 van het rapport wordt verwezen, schept onvoldoende duidelijkheid). Vooralsnog denk ik dat alleen de posten onder 4.2.2 ‘inkoop werk derden’, ‘inkoop materialen’ en ‘overige inkoop’ voor vergoeding in aanmerking komen, maar ook hierbij ontbreken de noodzakelijke toelichting, onderbouwing en stukken.

Niet in het rapport vermeld, maar mogelijk wel onderdeel van de dispositieschade zijn de kosten van het verwijderen van de parkeerplaatsen. Het gaat erom of Keizerrijk die kosten zal maken als gevolg van het bij haar gewekte vertrouwen. Dat is het geval als wordt aangenomen dat Keizerrijk tot verwijdering van de parkeerplaatsen is gehouden jegens het college, wat het standpunt van het college is. Dat is ook het geval als zij daarmee redelijk handelt om het perceel tegen een goede prijs te verkopen, die investering daarvoor lonend is en zij aldus haar dispositieschade beperkt (althans dat in redelijkheid mag menen). Dat Keizerrijk deze nu nog niet door haar gemaakte kosten niet claimt, kan haar mijns inziens niet worden aangerekend, nu het maken van die kosten nog niet aan de orde is en het college ook niet om een opgave van die kosten heeft gevraagd (zoals op grond van art. 3:2 Awb op zijn weg lag).

4.7.       Keizerrijk claimt wel de aankoopkosten van het perceel Vijzelstraat 75 als dispositieschade. Die claim gaat als zodanig sowieso niet op omdat het erfpachtrecht van het perceel dat zij heeft verkregen, deel uitmaakt van haar vermogen en de aankoopkosten daarmee niet zonder meer schade voor haar vormen.

Alleen als Keizerrijk het perceel heeft verworven met het oog op de mogelijkheid om daarop parkeergelegenheid aan te brengen én het perceel inmiddels minder waard is – wat eventueel kan blijken bij een verkoop, maar ook uit een taxatie – lijdt zij in de vorm van die waardevermindering schade die als dispositieschade als een gevolg van de bij haar gewekte verwachting voor vergoeding in aanmerking kan komen. Daarvoor is dan wel vereist dat Keizerrijk tot de verwerving van het perceel is overgegaan in de bij haar gewekte gerechtvaardigde verwachting dat daarop parkeergelegenheid kon worden gerealiseerd. Alleen dan is immers voldaan aan de hiervoor genoemde eisen die gelden voor het aannemen van dispositieschade.

Dat het perceel inmiddels minder waard is, blijkt niet. Keizerrijk heeft daarover ook niets aangevoerd. Over de vraag of Keizerrijk het perceel heeft verworven in de bij haar gewekte verwachting dat daarop parkeergelegenheid kon worden gerealiseerd, verschillen partijen van mening. Uit de overgelegde koopakte van het recht van erfpacht blijkt dat Keizerrijk dat recht op 7 november 2018 heeft gekocht (dit is de datum waarop de akte is getekend). Dat is vóór het moment waarop bij haar de verwachting is gewekt dat zij het perceel als parkeergelegenheid voor de Marcelisstraat 73 kon gebruiken. Keizerrijk wijst er echter op dat het erfpachtrecht nog niet aan haar was overgedragen. Dat is volgens haar pas op 15 januari 2019 gebeurd en volgens het college op 23 januari 2019 (zie hiervoor in 2.5). Keizerrijk had tot dat tijdstip volgens haar de mogelijkheid om de koop ongedaan te maken door betaling van de contractuele boete op niet-nakoming van 10% van de koopsom, volgens haar € 24.200,-. Ter onderbouwing van deze stelling heeft zij bij de hiervoor in 2.35 genoemde brief van 20 april 2026 een verklaring van een makelaar overgelegd volgens welke het usance is in de branche om een koopovereenkomst op die wijze en tegen die kosten te ontbinden. Volgens Keizerrijk zou zij van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt als zij had geweten dat zij het perceel niet als parkeergelegenheid kon gebruiken.

De stellingen van Keizerrijk dat zij door betaling van € 24.200,- van de koop van het erfpachtrecht kon afzien en dat zij aldus van die koop zou hebben afgezien als zij had geweten dat zij het perceel niet als parkeergelegenheid kon gebruiken – welke stellingen op zichzelf alleszins aannemelijk voorkomen –, zijn niet door het college bestreden.[30] Van de juistheid ervan kan daarom worden uitgegaan. Uiteraard moet met de betaling van € 24.200,- rekening worden gehouden bij de schadevaststelling. Dat bedrag komt in mindering op de dispositieschade, als een uitgave die Keizerrijk zich juist heeft bespaard doordat zij dacht dat zij het perceel als parkeergelegenheid kon gebruiken (als zij niet die verwachting had gehad, zou zij dat bedrag hebben uitgegeven).

4.8.       Uit het voorgaande volgt dat vooralsnog niet relevant lijkt of Keizerrijk het perceel Vijzelstraat 75 heeft gekocht als parkeergelegenheid. Het college wijst er op zichzelf terecht op dat dit niet volgt uit de koopakte van het erfpachtrecht. Daarin wordt het perceel uitdrukkelijk verkocht als bouwgrond. Op de zitting van 23 maart 2026 is namens Keizerrijk uitdrukkelijk betwist dat zij van plan was de grond te gebruiken als bouwgrond. Haar verkoper, Fresh Projectontwikkeling, was volgens haar van plan geweest om te bouwen op het perceel. Volgens Keizerrijk is de motie van de gemeenteraad van 20 december 2018, die het college mede aan haar belangenafweging ten grondslag legt (zie onder meer hiervoor in 2.22), ook ingegeven door de bouwplannen van de verkoper.[31] Waarom de koopakte het perceel dan aanduidt als bouwgrond en vermeldt dat Keizerrijk van plan is daarop woningen te realiseren, is onopgehelderd gebleven.[32]

Ik wijs er overigens op dat blijkens de stukken van de zaak het perceel Vijzelstraat 75 in elk geval al begin december 2018 uitdrukkelijk in beeld was als de parkeeroplossing voor de Marcelisstraat 73 [33] en dat het weinig voor de hand lijkt te liggen dat Keizerrijk, nadat de gemeente begin januari 2019 had laten weten dat het perceel als de parkeeroplossing voor de Marcelisstraat 73 kon worden gebruikt, nog andere plannen met het perceel zou hebben gehad. Het college heeft ook niet aangevoerd dat dit het geval zou zijn geweest.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat, waarvoor Keizerrijk het perceel ook precies heeft gekocht, zij het zich in elk geval heeft laten overdragen om als parkeeroplossing te fungeren voor de aan de Marcelisstraat 73 te realiseren woningen (en de koop dus niet heeft geannuleerd). Dat betekent dat een eventueel verschil in aanschafprijs en verkoopprijs of actuele waarde als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt. Omgedraaid geldt dat als zij het perceel voor een hoger bedrag verkoopt of de actuele waarde redelijkerwijs hoger is, dat haar dispositieschade vermindert.

Badhuisstraat
4.9.       Dat Keizerrijk met betrekking tot het project Badhuisstraat dispositieschade heeft geleden door de verwachting die bij haar is gewekt over de parkeermogelijkheden op het perceel Vijzelstraat 75, valt niet goed in te zien. Het namens het college gewekte vertrouwen had betrekking op de parkeereis die volgens de regels van de gemeente gold voor het kunnen verstrekken van een omgevingsvergunning voor de aan de Marcelisstraat 73 te realiseren woningen. Dat ging om zes parkeerplaatsen. De gemeente heeft zich destijds niet uitgelaten over de mogelijkheid om méér dan zes parkeerplaatsen aan te leggen op het perceel Vijzelstraat 75. Mogelijk heeft Keizerrijk dat wel uit haar uitlating afgeleid. Uit de stukken blijkt dat Keizerrijk destijds een projectie heeft overgelegd waarop de door haar voorziene veertien parkeerplaatsen al waren ingetekend. Namens het college is dáárover echter geen uitlating gedaan, voor zover blijkt.

Bovendien blijkt ook niet dat Keizerrijk heeft gedisponeerd bij het project Badhuisstraat in het vertrouwen op parkeergelegenheid op het perceel Vijzelstraat 75. Keizerrijk had voor dat project al een omgevingsvergunning toen de daarbij voorziene parkeeroplossing wegviel. Keizerrijk heeft toen enige tijd gemeend een alternatief te hebben in de vorm van de parkeergelegenheid op het perceel Vijzelstraat 75. Toen die er daar niet bleek te zijn door het handhavingsbesluit van december 2020 heeft zij elders moeten zoeken en uiteindelijk is in 2023 een andere parkeergelegenheid gevonden, die naar haar zeggen echter niet echt voldeed (te dure huurplaatsen). Dat zij door het vertrouwen dat zij had op de mogelijkheid van parkeren op het perceel Vijzelstraat 75, dispositieschade heeft geleden, blijkt niet.[34]

Kortom, Keizerrijk kan geen aanspraak maken op schadevergoeding met betrekking tot het project Badhuisstraat.

Marcelisstraat 73; doorgaan project
4.10.     De vraag die bij de door Keizerrijk gestelde dispositieschade met betrekking tot het project Marcelisstraat 73 allereerst rijst, is of Keizerrijk haar schade niet had moeten beperken door af te zien van dat project toen in december 2020 bleek dat het perceel Vijzelstraat 75 toch geen parkeeroplossing bood. Keizerrijk heeft aangevoerd dat zij het project heeft voltooid omdat zij al contracten had gesloten met financiers, aannemers en makelaars, welke contracten haar daartoe verplichtten of noopten. Ook had zij al de nodige kosten gemaakt. Voorts ging zij uit van een voor haar positieve uitkomst van deze procedure.[35] Na de zitting van 23 maart 2026 heeft Keizerrijk erop gewezen dat als zij haar eigendom aan de Marcelisstraat na december 2020 zou hebben verkocht, de opbrengst voor haar lager zou zijn geweest dan die opbrengt nu feitelijk is geweest bij de uitvoering van het project Marcelisstraat 73 en dan het geval zou zijn geweest als zij in een eerder stadium haar bouwplannen voor de Marcelisstraat 73 had aangepast aan het feit dat zij geen parkeergelegenheid voor dat project kon vinden.[36]

Het bureau Lengkeek betwist in zijn hiervoor in 2.36 genoemde advies van 12 mei 2026 (onder 4.3-4.4) alsnog dat de schade is beperkt door het project Marcelisstraat 73 uit te voeren of af te maken. Het bureau wijst erop dat Keizerrijk de haar genoemde contracten niet heeft overgelegd. Volgens het advies had Keizerrijk in december 2020 kunnen en moeten kiezen voor de variant van parkeerplaatsen op eigen terrein op het adres Marcelisstraat 73, dat in het rapport van Sman van 12 maart 2026 staat beschreven onder 4.6.3 (de meest lucratieve variant voor Keizerrijk volgens het rapport in het geval dat elders geen parkeergelegenheid zou zijn te vinden).

4.11.     Naar het mij voorkomt, kan niet gezegd worden dat Keizerrijk in de gegeven omstandigheden in redelijkheid niet tot de door haar gemaakte keuze heeft kunnen komen. Dat is bij de vraag of zij verzuimd heeft om haar schade te beperken – en dus eigen schuld heeft aan de ontstane schade – in beginsel beslissend (zie hiervoor in 3.9). Afgezien van de contracten die zij had gesloten – die zij inderdaad niet heeft overgelegd, waardoor zich niet laat verifiëren of en in hoeverre zij inderdaad gedwongen was om het voorgenomen project voort te zetten –, bevond zij zich vanaf december 2020 in een lastige positie. Zij kon hopen elders parkeerplaatsen te vinden (zij heeft daarnaar naarstig gezocht), zij kon hopen de appartementen ondanks het gebrek aan parkeerplaatsen goed te verkopen en zij kon hopen dat zij haar procedure tegen het college inhoudelijk zou winnen in verband met het gewekte vertrouwen. Of dat zou lukken, was onduidelijk, maar dat maakt haar keuze niet onredelijk. Zij had bovendien voor het project in elk geval al de nodige kosten gemaakt, zowel wat betreft de Vijzelstraat 75 als de Marcelisstraat 73, welke kosten blijken uit hetgeen in het rapport van Sman is vermeld onder 4.2.1 en 4.2.2 (beide tot en met 2020) en welke kosten zijn verwerkt in de variant die staat beschreven in het rapport van Sman onder 4.2.1. Genoemde onzekere positie waarin zij verkeerde, was bovendien het gevolg van het door het college gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Nadat het college eenmaal het handhavingsbesluit had genomen in december 2020, had Keizerrijk op zichzelf rekening te houden met de mogelijkheid dat op Vijzelstraat 75 niet kon worden geparkeerd. Vaststaat echter dat het college bij Keizerrijk het vertrouwen heeft gewekt dat wel op Vijzelstraat 75 kon worden geparkeerd. De derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak gaf (en geeft) het college de mogelijkheid om dat vertrouwen te honoreren. Het college is aan die derde stap in deze zaak als gezegd pas toegekomen na de tweede tussenuitspraak van de Afdeling en heeft deze nog steeds niet naar behoren uitgevoerd. Voor Keizerrijk heeft dat tot op heden gezorgd voor onduidelijkheid over waaraan zij precies toe is (wat onder meer tot uitdrukking komt in het feit dat zij nog steeds hoopt op een voor haar gunstige uitkomst van de belangenafweging die gemaakt moet worden bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak).

Een en ander zo zijnde kan Keizerrijk moeilijk worden verweten dat zij in of na december 2020 niet abrupt een andere koers is gaan varen. Dat zij mogelijk beter af zou zijn geweest als zij gelijk in december 2020 voor de variant had gekozen die staat beschreven in het rapport van Sman onder 4.6.3 (parkeerplaatsen op het terrein van Marcelisstraat 73), maakt dat niet anders. Dat maakt de destijds door haar gemaakte keuze immers nog niet onredelijk. Overigens is als gezegd maar de vraag of zij in dat geval inderdaad beter af was geweest. Mogelijk stonden de door haar genoemde contracten daaraan inderdaad in de weg en als gezegd is in het rapport van Sman onder 4.6.3 geen rekening gehouden met alle kosten die Keizerrijk in december 2020 al had gemaakt voor de projecten Vijzelstraat 75 en Marcelisstraat 73. In dit licht lijkt me de betwisting door het college van de stellingen op dit punt van Keizerrijk duidelijk tekortschieten en valt aan die betwisting dus voorbij te gaan.

Het nadeel dat Keizerrijk heeft geleden doordat zij het project Marcelisstraat heeft voltooid in de variant die staat beschreven in het rapport van Sman onder 4.2.1, wat zij zonder het bij haar gewekte vertrouwen niet zou hebben gedaan, komt dus als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking. Dat nadeel is, naar volgt uit het voorgaande, niet te wijten aan eigen schuld, in de vorm van het niet in acht nemen van een schadebeperkingsplicht.

Marcelisstraat 73; omvang van de dispositieschade
4.12.     Naar het mij voorkomt, kan de omvang van de dispositieschade wat betreft het project Marcelisstraat 73 worden gesteld op het verschil tussen hetgeen in het rapport van Sman onder 4.2.1 staat beschreven (de feitelijke ontwikkeling van het project na de gewekte verwachting over de parkeermogelijkheden op het perceel Vijzelstraat 75) en hetgeen in dat rapport onder 4.6.3 staat beschreven (de hiervoor in 4.10-4.11 al genoemde meest lucratieve variant voor Keizerrijk volgens het rapport van Sman in het geval dat elders geen parkeergelegenheid zou zijn te vinden; in dat geval zou in het project Marcelisstraat 73 een appartement worden ‘opgeofferd’ om parkeerplaatsen op eigen terrein te creëren). De variant waarbij elders parkeergelegenheid voor de Marcelisstraat 73 zou zijn gevonden (die wordt beschreven onder 4.5.3 van het rapport van Sman van 12 maart 2026), is niet reëel, blijkens het op de zitting van 23 maart 2026 besprokene. Er was als gezegd destijds elders geen parkeergelegenheid voor woningen te vinden in de nabijheid van Marcelisstraat 73. Zou Keizerrijk niet in de veronderstelling zijn gebracht dat op perceel Vijzelstraat 75 zou kunnen worden geparkeerd door de bewoners van de aan de Marcelisstraat 73 te realiseren woningen, dan zou zij dus vermoedelijk voor de variant hebben gekozen die staat beschreven onder 4.6.3 van het rapport Sman, als zijnde het meest winstgevend. Het college lijkt dat te onderschrijven met zijn hiervoor in 4.10 tweede alinea genoemde stelling dat Keizerrijk vanaf december 2020 had moeten kiezen voor de variant van parkeerplaatsen op eigen terrein op Marcelisstraat 73 dat in het rapport van Sman staat beschreven onder 4.6.3.

4.13.     Wel moet nog worden beoordeeld of de cijfers die in het rapport van Sman onder 4.2.1 en 4.6.3 staan vermeld, juist zijn en of alle desbetreffende posten kunnen worden aanvaard als relevante kosten. Het college heeft dat in algemene zin betwist. Keizerrijk heeft van de cijfers niet de onderliggende stukken overgelegd, althans niet met een toelichting (bij haar hiervoor in 2.23 genoemde schadespecificatie en haar hiervoor in 2.32 genoemde brief van 5 maart 2026 heeft zij wel facturen en andere stukken overgelegd, maar die specificatie heeft zij uitdrukkelijk op de zitting van 23 maart 2026 ingetrokken en een uitleg die bij de overgelegde stukken aansluit, ontbreekt). Wat betreft de in het rapport van Sman onder 4.2.1 en 4.6.3 genoemde posten valt voorts zonder uitleg niet zonder meer in te zien waarom ‘juridische kosten’ tot de dispositieschade behoren. Onduidelijk is ook waar de post ‘advieskosten’ op ziet en waarom deze voor vergoeding in aanmerking zou komen.

4.14.     Vergelijking van hetgeen in het rapport van Sman onder 4.2.1 en 4.6.3 staat vermeld, leert dat het verschil in uitkomst tussen beide daar genoemde scenario’s mede voor een groot deel wordt veroorzaakt door de hoge financieringslasten onder 4.2.1 (rente hypotheek en lening). Dit verschil is in het rapport toegelicht met de uiteenzetting dat door de onzekerheid over de parkeerplaatsen geen voorverkoop van de appartementen aan de Marcelisstraat 73 mogelijk was, wat bij nieuwbouw de gebruikelijke en goedkope manier van financieren van de bouw is (de kopers betalen gedurende de bouw steeds de bouwtermijnen vooruit, waarmee de bouw wordt voorgefinancierd; de bouwer hoeft dan geen vreemd of eigen vermogen in te zetten, wat beide kosten voor hem meebrengt). Door de onzekerheid over de parkeergelegenheid heeft de verkoop lang geduurd en zijn de kosten verder opgelopen (het laatste appartement is pas eind 2024 verkocht).[37]

In het door het college overgelegde advies van Lengkeek van 12 mei 2026 wordt onder 6.14-6.21 betwist dat voorverkoop van de appartementen aan de Marcelisstraat 73 niet mogelijk zou zijn geweest. Ook wordt onder 6.2-6.13 betwist dat de appartementen door het ontbreken van parkeergelegenheid een (zoveel) lagere waarde hadden (als door Keizerrijk is gesteld).

4.15.     Dat de appartementen door de onduidelijkheid en het ontbreken van parkeergelegenheid moeilijk verkoopbaar waren, is als zodanig plausibel. De meeste kopers zullen immers een auto hebben of daarvan gebruik willen kunnen maken en dus een parkeerplaats in de nabijheid van de woning willen hebben. Een hypotheekveerstrekker zal willen weten waarop hij precies een hypotheekrecht krijgt. De moeilijke verkoopbaarheid volgt ook uit de objectieve gegevens die het rapport Sman vermeldt, te weten een veel langere verkooptijd en een lagere opbrengst. Die gegevens vinden ook met zoveel woorden bevestiging in de gemotiveerde verklaring van de makelaar van 13 juni 2025 die Keizerrijk onder meer heeft overgelegd als bijlage 7 bij het rapport Sman en die mede verwijst naar de concrete ervaringen bij de verkoop van de woningen. Dat voorverkoop desalniettemin mogelijk zou zijn geweest, zoals Lengkeek stelt, lijkt gelogenstraft te worden door de vaststaande feiten. Keizerrijk had er immers geen enkel belang bij om met vreemd kapitaal (geleend geld) te werken. Dat was als gezegd veel duurder dan de appartementen voorafgaand aan de bouw al te verkopen en de bouw dus te laten voorfinancieren door de kopers. Uitgangspunt mag wel zijn dat Keizerrijk zich als rationeel ondernemer zal hebben gedragen. Als gezegd vindt dit feit ook met zoveel woorden bevestiging in de verklaring van de makelaar van 13 juni 2025. Het advies van Lengkeek brengt tegen een en ander m.i. geen deugdelijke argumenten in. Uitgangspunt kan daarom zijn dat de financiering met vreemd kapitaal onvermijdelijk was bij het realiseren van de woningen aan de Marcelisstraat 73 en dat de kosten daarvan dus in beginsel deel uit maken van de te vergoeden dispositieschade.[38]

Of de appartementen aan de Marcelisstraat per stuk € 50.000,- minder waard waren door het ontbreken van parkeergelegenheid, zoals de makelaar zegt in de verklaring van 13 juni 2025 en het college – zonder zelf een deskundigenoordeel over te leggen, waarin dit onderbouwd wordt weerlegd – betwist, kan in het midden blijven. De schadebegroting van Keizerrijk in het rapport Sman is daarop immers niet gebaseerd (maar op een vergelijking van de verschillende scenario’s waaronder die welke daarin onder 4.2.1 en 4.6.3 worden genoemd).

4.16.     Het ene relevante scenario van Sman – dat hetgeen betreft dat feitelijk is gebeurd – leidt tot een resultaat van € 428.341,- (onder 4.2.1), het andere – dat hetgeen betreft dat gebeurd was in de hypothetische situatie waarin op terrein aan de Marcelisstraat 73 zelf parkeergelegenheid zou zijn gerealiseerd door daarvoor een te bouwen appartement op te offeren – tot een resultaat van € 621.182,- (onder 4.6.3). Het verschil tussen beide is ruim € 190.000,-. Vermoedelijk behoeven echter beide resultaten om de hiervoor in 4.13 genoemde redenen enige bijstelling.

5. Beantwoording gestelde vraag

Samenvatting voorgaande

5.1.      Op grond van het voorgaande geldt in deze zaak het volgende met betrekking tot de gestelde dispositieschade.

(a)      De kosten die Keizerrijk heeft gemaakt voor de aanleg van de parkeerplaatsen op het perceel Vijzelstraat 75 in de periode januari 2019-december 2020 (mogelijk € 50.054) komen als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking (zie hiervoor in 4.6 eerste alinea).

(b)      Mogelijk komen ook de eventuele kosten die Keizerrijk nog zal maken voor het verwijderen van de parkeerplaatsen, als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten zijn in de procedure (nog) niet begroot (zie hiervoor in 4.6 tweede alinea).

(c)      Eveneens voor vergoeding in aanmerking komt het eventuele voor Keizerrijk negatieve verschil tussen de aanschafprijs en de verkoopprijs of de actuele waarde van het perceel Vijzelstraat 75. Is sprake van een positief verschil, dan vermindert dat haar dispositieschade (zie hiervoor in 4.8 laatste alinea).

(d)      Van de dispositieschade die Keizerrijk heeft geleden met betrekking tot het project Vijzelstraat 75, moet € 24.200,-, worden afgetrokken die Keizerrijk als boete betaald zou hebben om de koop van het perceel te annuleren, als bij haar niet de verwachting was gewekt dat het perceel gebruikt kon worden als parkeeroplossing voor de Marcelisstraat 73 (zie hiervoor in 4.7 laatste alinea).

(e)      Keizerrijk kan geen aanspraak maken op vergoeding van dispositieschade met betrekking tot het project Badhuisstraat (zie hiervoor in 4.9).

(f)       Voorts komt voor vergoeding in aanmerking het verschil tussen de feitelijke opbrengst van het project Marcelisstraat 73 en de opbrengst die dat project zou hebben gehad als bij Keizerrijk niet de verwachting zou zijn gewekt dat het perceel Vijzelstraat 75 als parkeeroplossing voor het project Marcelisstraat 73 zou kunnen worden gebruikt. Voor de vaststelling van dit verschil kan in beginsel worden uitgegaan van hetgeen in het rapport van Sman onder 4.2.1 en 4.6.3 is vermeld. Wel moeten nog de juistheid van de daar genoemde cijfers en de gerechtvaardigdheid van sommige van de daar genoemde posten worden vastgesteld (zie hiervoor in 4.13). Dat geldt niet voor de gerechtvaardigdheid van de door Keizerrijk gestelde post financieringslasten als zodanig (wel voor de hoogte daarvan) (zie hiervoor in 4.15).

(g)      Het hiervoor onder (f) genoemde verschil bedraagt volgens het rapport van Sman ruim € 190.000,-. Vermoedelijk behoeft dat bedrag om de hiervoor onder (f) genoemde redenen enige bijstelling (zie hiervoor onder 4.16).

Hoe verder?
5.2.      Uit het voorgaande volgt dat het bedrag van de dispositieschade nog niet kan worden vastgesteld. Zoals volgt uit de tussenuitspraken van de Afdeling, is dat in de eerste plaats te wijten aan het college, dat naar die schade op grond van art. 3:2 Awb onderzoek had moeten doen, maar dat tot nu toe heeft nagelaten. Zonder een voldoende vaststelling van (onder meer) de dispositieschade komt het college niet toe aan de belangenafweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Om de betrokken belangen af te wegen, zal het college immers eerst voldoende een beeld moeten hebben van de betrokken belangen van Keizerrijk, zoals de Afdeling al heeft overwogen.

5.3.      Ik denk dat dus nog weer een nader onderzoek naar de omvang van de schade nodig is. Zoals uit het voorgaande volgt, is dat vooral het geval omdat onderliggende stukken (facturen) en uitleg op een aantal specifieke punten ontbreken. Op de zitting is Keizerrijk daarnaar gevraagd, maar zij heeft lang niet alles aangeleverd.

5.4.      Bij deze opmerkingen laat ik het. De verdere behandeling van deze zaak valt buiten het aan mij gedane conclusieverzoek. Uiteraard vindt de Afdeling mij graag bereid om vragen over het voorgaande te beantwoorden.

6. Conclusie

De vraag wordt beantwoord zoals hiervoor in 5.1 vermeld.

w.g. G. Snijders
Staatsraad Advocaat-Generaal

Verzonden: 29 juli 2026

---

Voetnoten

[1] Conclusie van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420.
[2] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302, m.nt. L.J.A. Damen, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (Amsterdamse dakopbouw).
[3] ABRvS 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:213, AB 2025/255, m.nt. T. Groot, JB 2025/59.
[4] In de uitspraak wordt verondersteld dat in de conclusie daarover een ander standpunt is ingenomen. Die veronderstelling is niet helemaal juist. In de conclusie is namelijk uitsluitend een beredeneerde inschatting gegeven van het oordeel van de Afdeling, dit teneinde in die conclusie op de in die zaak voorgelegde vraag te kunnen ingaan. Zie m.n. onder 4.1 van de conclusie.
[5] Zie van de tussenuitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5240, rov. 2 en 7.1 tweede alinea en van de uitspraak van 21 augustus 2023 in zaken nrs. 21/5265 en 21/5281 (niet gepubliceerd), rov. 3-5.
[6] Bijlage 2 bij het beroepschrift van Keizerrijk bij de rechtbank, opnieuw overgelegd als bijlage 2 bij het memo van Mosele dat Keizerrijk heeft overgelegd bij de brief van haar gemachtigde van 20 april 2026.
[7] De datum van 15 januari 2019 staat onder meer vermeld in 2.4 van het schaderapport van Sman van 12 maart 2026 en in het in de vorige voetnoot genoemde memo van Mosele onder 13. Het college noemt op p. 2 bovenaan van zijn nadere motivering van de beslissing op bezwaar van 18 september 2025 de datum van 23 januari 2019, met de opmerking dat deze blijkt uit openbare informatie (ik veronderstel dat het college daarmee de openbare registers van het kadaster bedoelt als bedoeld in art. 3:16 e.v. BW).
[8] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5240.
[9] ABRvS 30 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3588.
[10] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, AB 2022/120, m.nt. M. van Zanten (Harderwijk).
[11] Ook art. 1 EP EVRM en de bindende toezegging of eenzijdige rechtshandeling zijn genoemd, maar aanstonds als mogelijke grondslag verworpen. Zie daarover onder 9.1-9.2 van de conclusie.
[12] Art. 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb maakt de bestuursrechter weliswaar ook bevoegd ten aanzien van voorbereidingshandelingen, maar die bevoegdheid geldt uitsluitend als het daarop volgende besluit is vernietigd (of ingetrokken of herroepen). Zie aldus met zoveel woorden Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 44-45.
[13] Overigens attendeer ik er nogmaals op – zie de conclusie van 21 augustus 2024 onder 5.5 en 6.4 laatste alinea – dat de burgerlijke rechter de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak niet heeft overgenomen. Onder omstandigheden kan ook dat een reden voor een belanghebbende zijn om voor de burgerlijke rechter te kiezen.
[14] Zie nader over hetgeen hier tussen haakjes staat, de conclusie van Widdershoven en mijzelf in zaak 202303829/2/A2, ECLI:NL:RVS:2025:764, onder 8.10 e.v. Zie wat betreft overeenkomsten en toezeggingen HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057, NJ 2011/463, m.nt. M.R. Mok, AB 2011/298, m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen (Etam/Zoetermeer), waarop in mijn conclusie van 21 augustus 2024 in voetnoten 51 en 52 is ingegaan.
[15] Vgl. over de plicht van de benadeelde om de schade te beperken bijv. Asser/Sieburgh 6-II 2025/125-126.
[16] Vgl. bijv. sedertdien ABRvS 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4055, rov. 10, ABRvS 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4260, ABRvS 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4384, JB 2025/6, De Gemeentestem 2025/11, m.nt. L.J.M. Timmermans, ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5431, rov. 7, ABRvS 21 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2330, rov. 4.1-4.2, ABRvS 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4646, JB 2025/202, m.nt. C.L.G.F.H. Albers, rov. 8.9, ABRvS 22 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5096, AB 2025/310, m.nt. T. Groot, rov. 6.1, ABRvS 29 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5198, AB 2026/66, m.nt. A. Danopoulos en T. Vlug, rov. 4.4, ABRvS 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5976, rov. 9.3, ABRvS 4 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1230, JB 2026/94, rov. 2.13, en CRvB 20 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1725, JB 2026/32, rov. 2.5.
[17] ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4726, rov. 6.4.
[18] ABRvS 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:210, rov. 4.2.3-4.2.4.
[19] CRvB 11 september 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1382, AB 2025/309, m.nt. R. Ortlep, O&A 2026/5, m.nt. N. van Triet, rov. 4.6-4.7.
[20] CRvB 29 oktober 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1576, JB 2026/14, rov. 9.1 en 9.6.
[21] CRvB 23 april 2026, ECLI:NL:CRVB:2026:494, JB 2026/114, m.nt. J. Roelfsema.
[22] Vgl. o.m. I.M. van der Heijden & J.P. Heinrich, ‘Kroniek van het algemeen bestuursrecht’, NJB 2024/2122, El Mourabit, ‘Conclusie staatsraad A-G Snijders: volledige vergoeding van dispositieschade op grond van uitsluitend het vertrouwensbeginsel?’, PRO 2024/260, en T.W. Franssen, I.M. van der Heijden & J.S. Procee, ‘Overheidsaansprakelijkheid’, NTB 2025/41. Toeval of niet, alle auteurs die deze kritiek hebben geuit, zijn verbonden aan het advocatenkantoor Pels Rijcken.
[23] C.N.J. Kortmann, ‘Het vertrouwensbeginsel als zelfstandige bron van verbintenissen. Een annotatie van de conclusie van staatsraad A-G Snijders over schadevergoeding na schending van gerechtvaardigd vertrouwen’, O&A 2024/41.
[24] HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, NJ 2020/391, m.nt. J. Spier, AB 2019/519, m.nt. C.N.J. Kortmann (Groninger aardbevingsschade), rov. 2.7.2.
[25] Rechtspraak van de Hoge Raad hierover ontbreekt volgens mij.
[26] In het verleden maakte de burgerlijke rechter ook gebruik van de onrechtmatige daad-constructie om een verbod of bevel uit te kunnen spreken (verbod om een onrechtmatige daad te begaan dan wel een bevel om geen onrechtmatige daad te plegen). Sinds de invoering van art. 3:296 BW is die route duidelijk niet meer nodig en kan een verbod of bevel rechtstreeks worden gebaseerd op een bestaand recht of een bestaande verplichting. Zie aldus inmiddels o.m. HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, NJ 2020/41, m.nt. J. Spier, AB 2020/24. m.nt. G.A. van der Veen en C.W. Backes (Urgenda), rov. 8.2.1, en HR 3 oktober 2025, ECLI:NL:HR:2025:1435, AB 2025/318, m.nt. K. de Goede en L.M. Nijenhuis (Onderdelen F-35), rov. 4.6.2.
[27] Dat uitgangspunt is laatstelijk met veel kracht door de wetgever uitgesproken bij de totstandkoming van de vierde tranche Awb. Zie daarvoor de conclusie onder 5.1, voetnoot 16. In de wetsgeschiedenis van art. 3:14 BW viel al eerder meer impliciet hetzelfde te lezen.
[28] Vgl. recent ABRvS 4 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1230, JB 2026/94, rov. 2.11: “De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807 [AB 2023/176, m.nt. L.J.A. Damen] (overweging 16.2) overwogen dat het honoreren van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen waardoor strijd ontstaat met een wettelijk voorschrift alleen dan aanvaardbaar is als het buiten toepassing laten van het wettelijk voorschrift niet leidt tot aantasting van (mede) door dat voorschrift beschermde belangen van derden of van zwaarder wegende algemene belangen”.
[29] Het gaat hier over het positieve belang bij het honoreren van het vertrouwen. Zoals hiervoor bleek, komt dat niet voor vergoeding in aanmerking bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Dat belang dient echter wel bij de belangenafweging van die stap te worden betrokken, blijkens de rechtspraak. Dat belang behoort immers tot de belangen van de belanghebbende bij het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Vgl. de conclusie van 21 augustus 2024, onder 8.6. Vgl. ook bijv. duidelijk in deze zin CRvB 27 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2311, AB 2023/180, m.nt. L.J.A. Damen, en CRvB 23 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2203, AB 2024/55, m.nt. L.J.A. Damen.
[30] Het college voert wel aan dat Keizerrijk misschien ook schadevergoeding had moeten betalen wegens het niet-doorgaan van de koop (rapport Lengkeek van 12 mei 2026), maar bestrijdt en ontzenuwt niet de verklaring van de makelaar over de usance en voert evenmin enige grond aan, zoals het college wel had moeten doen, waarom die vergoeding in dit geval verschuldigd zou zijn geweest (volgens de koopakte bestaat alléén recht op schadevergoeding als sprake is van schade die het bedrag van de boete te boven gaat; zie hiervoor in 2.4; over dergelijke schade stelt het college niets, wat dus wel op zijn weg lag, als onderdeel van zijn betwisting).
[31] (De tekst van) de motie is niet in deze procedure overgelegd, noch enig stuk dat op de motie betrekking heeft of daarop een vervolg vormt (dat blijkt althans niet uit het dossier zoals ik dat heb ontvangen). Deze stukken behoren dus niet tot de stukken van deze zaak. Op andere stukken dan de motie is overigens ook geen beroep gedaan door een van partijen.
[32] Een mogelijke verklaring is dat in dat geval een vrijstelling voor de omzetbelasting geldt. Zie hiervoor in 2.4.
[33] Zie onder meer de hiervoor in 2.3 genoemde e-mail van 5 december 2018 van Keizerrijk aan de gemeente, die opnieuw door Keizerrijk is overgelegd bij de hiervoor in 2.35 genoemde brief van 20 april 2026.
[34] Zie voor e.e.a. het rapport van Sman, onder 2.5. Op de zitting van 23 maart 2026 is gebleken dat het in de periode vanaf 2019 praktisch onmogelijk was om nog parkeergelegenheid voor woningen te vinden in het centrum van Scheveningen. Keizerrijk heeft noch voor het project Badhuisstraat, noch voor het project Marcelisstraat 73 een (behoorlijk) alternatief gevonden, ondanks naarstig zoeken (zoals zij het zelf omschreef). Sinds het project Marcelisstraat 73 zijn er ook geen projecten meer door Keizerrijk begonnen in Scheveningen als gevolg van het tekort aan parkeermogelijkheden, zo verklaarde zij ter zitting. Het college heeft ter zitting de juistheid bevestigd van deze observatie over de mogelijkheid om parkeergelegenheid voor woningen te vinden in het centrum van Scheveningen.
[35] Zie voor e.e.a. de brief van Mosele d.d. 20 oktober 2025 (bijlage 2 bij de zienswijze van Keizerrijk d.d. 20 oktober 2025), p. 3, het rapport Sman, onder 2.3 vierde tekstblok laatste zin, het op de zitting van 23 maart 2026 besprokene en het memo van Mosele d.d. 17 april 2026, onder 16.
[36] Brief van Sman d.d. 16 april 2026, die is overgelegd als bijlage 4 bij het memo van Mosele d.d. 17 april 2026.
[37] Zie het rapport van Sman onder 2.3 en 4.2.1
[38] In het eerdere advies van Lengkeek van 15 september 2025 dat het college heeft overgelegd bij de tweede nadere motivering, wordt gesteld dat de kopers van de aan de Marcelisstraat 73 gebouwde nieuwe woningen van de gemeente – in afwijking van het gemeentelijk beleid – een parkeervergunning hebben gekregen om op straat te parkeren (p. 5 van het advies, tweede alinea van onder). Daarmee suggereert het advies dat het parkeren uiteindelijk geen probleem was. Keizerrijk heeft echter op de zitting van 23 maart 2026 erop gewezen dat die parkeervergunningen pas zijn aangevraagd en verleend nadat de kopers al eigenaar van hun woningen waren geworden en dat dit feit dus geen invloed op de schade van Keizerrijk heeft gehad. Die stelling is ter zitting niet door het college weersproken en evenmin in de latere reactie van het college of in het tweede advies van Lengkeek.