Advies staatsraad A-G Snijders: vergoed dispositieschade steeds volledig op grond van uitsluitend het vertrouwensbeginsel

Achtergrond van de zaak

Aanleiding voor het vragen van de conclusie is een concrete rechtszaak die bij de Afdeling bestuursrechtspraak speelt over het intrekken van een vergunning voor het bouwen van een rijhal en stalling in Nieuw Bergen (Limburg). In 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders hiervoor een vergunning verleend. In 2017 kocht een man het perceel nadat hij naar de status van de vergunning uit 2002 had gevraagd. Tot juni 2020 hebben bouwwerkzaamheden op het perceel plaatsgevonden. Het gemeentebestuur heeft kort daarna de vergunning ingetrokken. De rechtbank Limburg oordeelde in februari 2023 dat de eigenaar er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat hij op basis van de vergunning de rijhal mocht bouwen en gebruiken en dat hij er dus ook op mocht vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. De rechtbank vond dat het gemeentebestuur de te verwachten schade als gevolg van het schenden van het gewekte vertrouwen niet in zijn belangenafweging heeft betrokken. Het gemeentebestuur is tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook de eigenaar heeft hoger beroep ingesteld.

Verzoek aan de staatsraad advocaat-generaal

Het is niet de eerste keer dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie aan de staatsraad advocaat-generaal vraagt over het vertrouwensbeginsel. Een eerdere conclusie leidde in mei 2019 tot een uitspraak over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht (‘Amsterdamse dakopbouw’). In die uitspraak is een stappenplan uiteengezet. Stap 1 is dat er een toezegging moet zijn gedaan. In stap 2. komt de vraag aan de orde of de toezegging kan worden toegerekend aan bestuursorgaan en in de stap 3. gaat het om de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij stap 3 moet een afweging van belangen van belangen plaatsvinden: de naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden kunnen zwaarder wegen dan het belang bij het honoreren van de gewekte verwachtingen. Is dat het geval, dan kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden, aldus het stappenplan. Over dit laatste onderdeel van de derde stap heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Snijders ten behoeve van de rechtsontwikkeling. De vraag is wanneer schadevergoeding verschuldigd is als dit geval zich voordoet en wat die vergoeding moet omvatten. De staatsraad advocaat-generaal is gevraagd in te gaan op de mogelijke grondslagen voor de schadevergoeding, de wijze waarop de omvang van de schade en van de vergoeding daarvan moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten een rol kunnen spelen.

Conclusie van de staatsraad advocaat-generaal

De staatsraad advocaat-generaal komt in zijn conclusie tot de slotsom dat in het geval waarop het conclusieverzoek betrekking heeft, de volledige schade moet worden vergoed die de belanghebbende lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging van het bestuursorgaan. Het gaat daarbij om de schade die hij lijdt doordat hij in dat vertrouwen voor een bepaalde gedragslijn heeft gekozen en hierdoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Deze schade is de zogeheten dispositieschade. Deze schade moet volledig worden vergoed, omdat deze geheel een gevolg is van het vertrouwen dat het bestuursorgaan ten onrechte bij hem heeft gewekt. Daarbij is niet van belang of het bestuursorgaan kan worden verweten dat het ten onrechte het vertrouwen heeft gewekt. Vergoeding van het zogeheten positieve belang – bij welke vergoeding de belanghebbende financieel in de positie wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen – is niet aan de orde.

Als grondslag voor de schadevergoeding valt volgens de staatsraad advocaat-generaal uitsluitend het vertrouwensbeginsel te hanteren, dat in acht moet worden genomen bij het nemen van het betrokken besluit. De schadevergoedingsverplichting maakt dan ook deel uit van het besluit. In de huidige rechtspraak wordt voor de schadevergoeding al naar het vertrouwensbeginsel verwezen, maar vaak nog in combinatie met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het evenredigheidsbeginsel is als grondslag voor de schadevergoeding echter minder geschikt, aldus staatsraad advocaat-generaal Snijders. Het is duidelijker en begrijpelijker om de schadevergoedingsplicht uitsluitend te baseren op de schending van het vertrouwensbeginsel. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling die blijkt uit wet, rechtspraak en literatuur, bestaat volgens de staatsraad advocaat-generaal voldoende grond voor aanvaarding hiervan door de bestuursrechter.

Op het vaststellen van de schadevergoeding zijn in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing, aldus de staatsraad advocaat-generaal. Op een aantal daarvan gaat hij in zijn conclusie in.

Wat is een conclusie en wat is het nut ervan?

Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak. De conclusie helpt de hoogste algemene bestuursrechter om tot haar uitspraak te komen in een concrete rechtszaak. Een conclusie is meer uitvoerig gemotiveerd en onderbouwd dan een rechterlijke uitspraak en plaatst de zaak of de rechtsvraag zo nodig in een breder perspectief. Doel van de conclusie is om een wezenlijke bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de rechtspraak en aan de rechtsontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak is niet gebonden aan de conclusie, maar laat dit bij haar oordeel wel zwaar wegen.

Verdere verloop van de procedure

Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen nu eerst de mogelijkheid om te reageren op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. De Afdeling bestuursrechtspraak zal daarna uitspraak doen in deze zaak.