Uitspraak 202303216/1/R4

202303216/1/R4.
Datum uitspraak: 22 juli 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1], wonend in Hilversum, en
2. [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
appellanten,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 6 april 2023 in zaak nrs. 23/969 en 23/971 in het geding tussen:

1.       [appellant sub 1], en
2.       [appellant sub 2]

en

het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.

Procesverloop

Bij twee afzonderlijke besluiten van 16 maart 2022 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] in Hilversum (het perceel) voor burgerbewoning in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden.

Bij besluit van 16 februari 2023 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 april 2023 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Stichting dierenasiel Crailo (Crailo) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 januari 2026, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden bijgestaan door mr. A.P. van Knippenbergh, advocaat in Best, en het college, vertegenwoordigd door A.M. Vringer en D. Schiltmeijer, zijn verschenen. Verder is op de zitting Crailo, vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluiten van 16 maart 2022 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) en de Wet ruimtelijke ordening (de Wro), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Op het perceel is het dierenasiel van Crailo gevestigd, waarvan [appellant sub 1] tussen 1982 en 2017 onder meer beheerder en directeur was. Ter vervanging van een op het perceel aanwezige dienstwoning, is voor de bouw van de huidige bedrijfswoning op het perceel op 28 oktober 2002 een omgevingsvergunning verleend aan Crailo. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn beiden eigenaar van de bedrijfswoning. [appellant sub 1] woont in de bedrijfswoning sinds de bouw daarvan in 2003. [appellant sub 2] heeft ook in de bedrijfswoning gewoond, maar is een aantal jaar geleden verhuisd. Hoewel [appellant sub 1] sinds juni 2017 niet meer in dienst is bij Crailo, is hij met zijn kinderen in de bedrijfswoning op het perceel blijven wonen. Sindsdien hebben Crailo en [appellant sub 1] onderling meerdere juridische procedures met elkaar gevoerd die onder andere hebben geleid tot het verzoek van Crailo om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning door [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Naar aanleiding hiervan heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de lasten onder dwangsom opgelegd waarom het in deze zaak draait.

3.       Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Partiële herziening [locatie 2] ([locatie 1])" en rust de bestemming "Bedrijf - Dierenasiel". Op de plaats waar de bedrijfswoning staat geldt de functieaanduiding "bedrijfswoning". In de besluiten van 16 maart 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in de bedrijfswoning wonen. Op grond van artikel 3.1 van de planregels is burgerbewoning van de bedrijfswoning volgens het college namelijk niet toegestaan.

4.       Vanwege deze overtreding heeft het college [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gelast de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden voor 17 september 2022 met een dwangsom van € 5.000,00 per constatering dat de bedrijfswoning als burgerwoning wordt gebruikt, waarbij maximaal één keer per maand wordt gecontroleerd. Het college heeft het maximum vastgesteld op € 25.000,00. Het college heeft de begunstigingstermijn op 23 juni 2022 opgeschort tot zes weken na de beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft de begunstigingstermijn daarna nogmaals verlengd tot vier weken na de uitspraak van 6 april 2023.

5.       Zoals op de zitting van de Afdeling is besproken, zijn [appellant sub 1] en zijn familieleden na het aflopen van zijn jarenlange arbeidsovereenkomst met Crailo feitelijk blijven wonen in de bedrijfswoning. Dat zij hier zoveel jaren hebben gewoond, maakt het voor de Afdeling goed voorstelbaar dat zij hier ook willen blijven wonen. Ook andere omstandigheden spelen een rol in de wens van [appellant sub 1] om in de bedrijfswoning te blijven wonen. In de procedure heeft [appellant sub 1] namelijk ook de vraag opgeworpen waarvoor de bedrijfswoning nog kan worden gebruikt als hij daarin niet langer mag wonen. Daarnaast heeft [appellant sub 1] zorgen geuit over de verkoopprijs van de bedrijfswoning als deze niet als burgerwoning kan worden verkocht. [appellant sub 1] heeft verder aangegeven dat hij door de handhavingsprocedure sinds 2023 niet meer in de bedrijfswoning woont en sindsdien bij verschillende vrienden en familieleden verblijft. De Afdeling heeft begrip voor de situatie en zorgen van [appellant sub 1] en zijn familieleden. Toch neemt dit niet weg dat de beantwoording van de vraag of het college in dit geval mocht kiezen voor handhaving van het geldende recht, negatief voor [appellant sub 1] en zijn familieleden kan uitpakken.

Samenvatting van deze uitspraak

6.       Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er een overtreding is en dat het college bevoegd is handhavend op te treden. Er is verder geen aanleiding om te oordelen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te de dienen doelen. Het college hoefde dus niet van handhaving af te zien. Er hoefde ook geen langere begunstigingstermijn te worden gesteld. Ten slotte is de hoogte van de dwangsom niet onevenredig hoog. Alles bij elkaar genomen komt de Afdeling dus tot dezelfde oordelen als de rechtbank. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn daarom ongegrond. Hierna legt de Afdeling uit waarom.

Overtreding

Is huisvesting noodzakelijk?

7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de bewoning van de bedrijfswoning door [appellant sub 1] in overeenstemming is met artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan "Partiële herziening Nieuwe [locatie 2]([locatie 1])". Zij voeren aan dat Crailo gebruik maakt van een aantal opstallen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] via een bruikleenovereenkomst. Ondanks de beëindiging van de arbeidsovereenkomst tussen [appellant sub 1] en Crailo in juni 2017, is er volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] door deze bruikleenovereenkomst nog juridische binding tussen partijen. Dat leidt er volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] toe dat de huisvesting van [appellant sub 1] in de bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van het dierenasiel van Crailo. Als [appellant sub 1] hier immers niet meer zou mogen wonen, zou het perceel verkocht moeten worden.

7.1.    De definitiebepaling van "bedrijfswoning" in artikel 1.10 van de regels van het bestemmingsplan luidt: "een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, slechts bestemd voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is"

De bestemmingsomschrijving voor de bestemming "Bedrijf - Dierenasiel" in artikel 3.1 van het bestemmingsplan luidt: "De voor 'Bedrijf -dierenasiel' aangewezen gronden zijn bestemd voor: een dierenasiel;

en tevens voor:

b. een onderneming in de creatieve sector;

c. een bedrijfswoning, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';

d. bescherming en behoud van de ter plaatse aanwezige landschapswaarden, met de daarbij behorende voorzieningen."

7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in strijd is met het bestemmingsplan om de bedrijfswoning als burgerwoning te gebruiken. De bedrijfswoning mag immers alleen bewoond worden door een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is. Over het punt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat er nog steeds een binding is vanwege de bruikleenovereenkomst tussen [appellant sub 1] en Crailo, overweegt de Afdeling het volgende. Een (arbeids)overeenkomst kan voor de vraag of huisvesting van een persoon gelet op de bestemming noodzakelijk is een aanwijzing zijn, maar die noodzaak blijkt niet uit iedere overeenkomst. Uit de bruikleenovereenkomst van [appellant sub 1] en Crailo volgt die noodzaak naar het oordeel van de Afdeling niet. Dat [appellant sub 1] eigenaar is van opstallen die Crailo gebruikt op grond van een bruikleenovereenkomst, betekent namelijk niet dat het noodzakelijk is dat [appellant sub 1] in de bedrijfswoning woont voor de bestemming "Bedrijf - dierenasiel". [appellant sub 1] heeft verder geen andere aanknopingspunten aangevoerd die kunnen leiden tot het oordeel dat zijn huisvesting in de bedrijfswoning na juni 2017 past binnen het in het bestemmingsplan toegelaten gebruik. Die binding is te zwak om de vereiste noodzaak aan te nemen.

Het betoog slaagt niet.

Overgangsrecht

8.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het gebruik van de bedrijfswoning voor burgerbewoning wordt beschermd door het overgangsrecht uit artikel 9.2 van de regels van het bestemmingsplan. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning bestendig is geweest. Volgens hen bevond zich voor 2002 namelijk al een dienstwoning op het perceel die werd bewoond. Sinds 1982 is er volgens hen geen verandering geweest in de bewoning van de bedrijfswoning. Dat de bedrijfswoning in 2002 is vervangen doet daar volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet aan af, omdat het slechts gaat om de bouw van een nieuwe bedrijfswoning ter vervanging van de oude bedrijfswoning. Ook na de partiële herziening van het bestemmingsplan in 2008 en ten tijde van het bestemmingsplan uit 2013 is de bewoning van de bedrijfswoning gelijksoortig gebleven, waardoor het overgangsrecht uit 2002 is blijven gelden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren daarnaast aan dat hun niet kan worden tegengeworpen dat de functieaanduiding "bedrijfswoning" abusievelijk niet is opgenomen in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 2013", omdat zij niet benadeeld mogen worden door een vergissing van de gemeente.

Om deze beroepsgrond te beoordelen moet de Afdeling twee "sprongen" in de tijd maken, namelijk beginnend bij het overgangsrecht van het plan dat nu geldt, via het overgangsrecht van het vorige plan, naar de situatie pal daarvoor.

8.1.    Artikel 9.2 van de regels van het bestemmingsplan luidt:

"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;

b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder lid a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;

c. Indien het gebruik, bedoeld onder lid a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit daarna te hervatten of te laten hervatten;

d. Het bepaalde onder lid a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."

Artikel 47.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" luidt:

"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;

b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder sub a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;

c. Indien het gebruik, bedoeld onder sub a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit daarna te hervatten of te laten hervatten;

d. Het bepaalde onder lid a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."

8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745. Uit wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, blijkt alleen dat er al lange tijd een bedrijfswoning op het perceel aanwezig is die zij langdurig hebben bewoond. Hiermee hebben zij niet onderbouwd dat het gebruik van de bedrijfswoning voor burgerbewoning wordt beschermd door het overgangsrecht. Weliswaar zijn de directe en zichtbare ruimtelijke gevolgen van bewoning door de gezinsleden natuurlijk niet anders wanneer zij in een bedrijfswoning of in een burgerwoning wonen, maar de vraag of in een omgeving als deze wordt gewoond met of juist zonder een verbinding met de bedrijfsactiviteiten die daar zijn bestemd, is wel degelijk ruimtelijk relevant. De omissie van de functieaanduiding "bedrijfswoning" in het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" leidt er overigens niet toe dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in deze handhavingsprocedure benadeeld zijn. Hun claim op het overgangsrecht ketst namelijk niet daarop af.

Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik niet wordt beschermd door overgangsrecht.

Het betoog slaagt niet.

Beginselplicht tot handhaving

9.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Bijzonder geval

10.     [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat handhavend optreden in hun situatie niet in verhouding staat tot het daarmee te dienen doel en dat het college gelet hierop van handhaving had moeten afzien.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren ten eerste aan dat handhavend optreden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning leidt tot inperking van rechten die zij op grond van internationale verdragen genieten. Zij wijzen erop dat [appellant sub 1]’s recht op gezins- en privéleven wordt ingeperkt. Dit is in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Door de lasten onder dwangsom verliezen [appellant sub 1] en zijn kinderen, die op basis van een echtscheidingsconvenant voor de helft van de tijd bij hem wonen, namelijk hun woning.

Daarnaast hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] taxatierapporten van de bedrijfswoning overgelegd waaruit blijkt dat deze een grote overwaarde heeft. Als [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de bedrijfswoning willen verkopen, zal deze handhavingsprocedure er mogelijk voor zorgen dat de waarde van de woning daalt. Daardoor worden zij onevenredig benadeeld, terwijl het doel van handhaving volgens hen niet kan worden bereikt met deze last onder dwangsom. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen de bedrijfswoning namelijk verkopen aan een ander dan Crailo, waardoor niet zeker is dat Crailo weer beschikking krijgt over de bedrijfswoning.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat uit de door hen overgelegde stukken blijkt dat het college de constructie van een bedrijfswoning op het perceel wenselijk heeft geacht. Ook blijkt uit deze stukken dat het college na 2018 de afweging heeft gemaakt dat hiertegen niet handhavend wordt opgetreden. Daarnaast wijzen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op een huisnummerbesluit van het college van 19 juli 2016, waarin de bedrijfswoning herhaaldelijk wordt aangeduid als "woning" en hieraan een eigen huisnummer wordt toegekend.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren ten slotte aan dat het bestemmingsplan op het perceel ook een onderneming in de creatieve sector toestaat. Als zij zo’n onderneming zouden starten, valt volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet in te zien waarom bewoning van de bedrijfswoning niet toegestaan zou zijn. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen in dit verband onder meer op de terugloop die de afgelopen jaren te zien is in het aantal dieren dat wordt opgevangen in het dierenasiel Crailo.

10.1.  De Afdeling stelt voorop dat anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen, het doel van handhaving niet is dat Crailo beschikking krijgt over de bedrijfswoning. Het college heeft op de zitting te kennen gegeven dat het doel van deze handhavingsprocedure is dat de bedrijfswoning niet langer in strijd met het bestemmingsplan als burgerwoning wordt gebruikt. Het opleggen van een last onder dwangsom is een geschikt middel om dit doel te bereiken.

De Afdeling overweegt verder dat het ten tijde van de besluiten van 16 maart 2022 geldende bestemmingsplan de beperking bevat dat de bedrijfswoning niet voor burgerbewoning mag worden gebruikt. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM, staat daaraan niet in de weg. Onder de streep is er dus geen sprake van een situatie waarin handhaving van de regels van het bestemmingsplan onevenredig is vanwege een schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746, onder 13.3.

Over de gestelde waardedaling van de woning overweegt de Afdeling dat het op grond van het bestemmingsplan altijd al verboden was om de bedrijfswoning als burgerwoning te gebruiken. De lasten onder dwangsom leggen dus geen nadere beperkingen op. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat de lasten toch tot zo’n waardedaling leiden dat zich in dit geval een bijzonder geval voordoet waarin van handhavend optreden moet worden afgezien.

Op het punt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren dat zij erop mochten vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, stelt de Afdeling vast dat zij niet hebben onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat het college toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of gedragingen heeft verricht waaruit [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat niet handhavend zou worden opgetreden. Dit blijkt in ieder geval niet uit de door hen overgelegde stukken over de constructie van de bedrijfswoning, het interne verslag van een overleg van 18 oktober 2018 of het huisnummerbesluit.

De Afdeling stelt ten slotte vast dat op het perceel geen onderneming in de creatieve sector is gevestigd. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben ook geen concrete plannen laten zien waaruit blijkt dat zij in de toekomst zo’n onderneming op het perceel willen starten. De enkele mogelijkheid om een onderneming in de creatieve sector op het perceel te vestigen, leidt niet tot het oordeel dat er een bijzonder geval is waarin van handhavend optreden moet worden afgezien.

De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te de dienen doelen, zodat het college daarvan had moeten afzien.

Het betoog slaagt niet.

Lengte van de begunstigingstermijn

11.     [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de begunstigingstermijn te kort is. Zij voeren aan dat het handhavingsbeleid waarop het college de begunstigingstermijn gebaseerd heeft, geen recht doet aan de situatie van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. [appellant sub 1] heeft namelijk geen financiële reserves meer door de juridische procedures die tussen hem en Crailo zijn gevoerd. [appellant sub 1] werkt weliswaar als chauffeur, maar dat doet hij op oproepbasis en hij heeft geen vast dienstverband. Daardoor komt hij niet in aanmerking voor een woning in de particuliere sector. Als [appellant sub 1] de bedrijfswoning moet verlaten, is er voor hem op korte termijn geen andere woning beschikbaar vanwege de lange wachttijden voor een sociale huurwoning. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen hierbij op een website waarop staat dat de wachttijd voor een sociale huurwoning in Hilversum kan oplopen tot drie jaar.

11.1.  De Afdeling overweegt dat het college bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330.

Het college heeft bij het bepalen van de begunstigingstermijn rekening gehouden met de omstandigheid dat de zoektocht naar een nieuwe woning tijd kost door een begunstigingstermijn van zes maanden op te nemen, terwijl een termijn van tien weken gebruikelijk is op grond van het gemeentelijk handhavingsbeleid. Ook heeft het college de begunstigingstermijn op 23 juni 2022 opgeschort tot zes weken na de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft daarna begunstigingstermijn nogmaals verlengd tot vier weken na de uitspraak van 6 april 2023. De Afdeling overweegt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in de brief van 23 december 2021 ervan op de hoogte zijn gesteld dat het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning in strijd is met het bestemmingsplan. Gelet hierop waren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gedurende langere tijd bekend met de overtreding en had [appellant sub 1] meer dan een jaar de tijd om de overtreding te beëindigen en vervangende woonruimte te vinden. Natuurlijk is het iemands goed recht om rechtsbescherming bij de bestuursrechter te zoeken tegen handhavend optreden van zijn gemeente. Sterker, daar is bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor bedoeld. Dat betekent aan de andere kant niet dat [appellant sub 1] in de hoop de zaak te winnen in de tussentijd op zijn lauweren mocht rusten. Hij heeft genoeg tijd gekregen om zijn woonbelang zeker te stellen voor het geval hij de zaak niet zou winnen.

Daarom heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college een langere begunstigingstermijn had moeten stellen.

Het betoog slaagt niet.

Hoogte van de dwangsom

12.     [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de dwangsom disproportioneel hoog is. Zij voeren aan dat het college bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom rekening had moeten houden met hun beperkte inkomens.

12.1.  Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom verbeurt. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de financiële omstandigheden van een overtreder in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Vergelijk ook de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig hoog is. Het college heeft bovendien in het voordeel van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afgeweken van het gemeentelijk handhavingsbeleid, door te kiezen voor maandelijkse controles in plaats van wekelijkse controles.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.

w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2026

700-1133