Uitspraak 202106910/1/R3

202106910/1/R3.
Datum uitspraak: 20 maart 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

beweerdelijk ingesteld namens [appellant], wonend te Deurningen, gemeente Dinkelland,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021 in zaak nr. 20/1630 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland.

Procesverloop

Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college aan [belanghebbende], handelend onder de naam Pelle’s Eten & Drinken, een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een gemeentelijk monument en het veranderen van de voorgevel en het vervangen van kozijnen van het pand op het perceel Hoofdstraat 7 te Deurningen (hierna: het perceel).

Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college het besluit van

24 oktober 2019 ingetrokken en opnieuw een omgevingsvergunning verleend.

Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college beslist op het bezwaar van [appellant]. Het college heeft het besluit van 6 november 2019 ingetrokken en het besluit van 24 oktober 2019 in stand gelaten, onder aanpassing van de motivering en de bijlagen.

Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door

[appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] beweerdelijk hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld van 17 februari 2023, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg en mr. A. Stokreef, zijn verschenen. S. Kuipers heeft als vertegenwoordiger van het college via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder heeft [belanghebbende] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

Na de zitting is mr. dr. E. Helder als lid van de enkelvoudige kamer vervangen door mr. J. Gundelach.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw behandeld op een zitting van 30 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg, zijn verschenen. Verder is [belanghebbende] als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 augustus 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Op 14 augustus 2019 heeft [belanghebbende] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van een gemeentelijk monument en het veranderen van de voorgevel en het vervangen van de kozijnen van het pand op het perceel. De verandering van de voorgevel bestaat uit het vervangen van het bestaande winkelraam door twee vensters. Het college heeft hier op 24 oktober 2019 een omgevingsvergunning voor verleend als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, en in artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo. Deze verlening is bij besluit van 7 juli 2020 in stand gebleven. De rechtbank heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daartegen richt zich het hoger beroep.

Ontvankelijkheid

3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat het is ingesteld namens de verkeerde persoon. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.

3.1.    In de uitspraken die hebben geleid tot de hoger beroepen in de zaken met nrs. 202106904/1/R3, 202106906/1/R3 en 202106909/1/R3, heeft de rechtbank uitspraak gedaan op beroepen van [echtgenote van appellant]. Maar bij de uitspraak van de rechtbank die heeft geleid tot het hoger beroep in deze zaak met nr. 202106910/1/R3, heeft de rechtbank uitspraak gedaan op een beroep van [appellant]. Op de zitting van 17 februari 2023 heeft [appellant] toegelicht dat in deze zaak per abuis hoger beroep is ingesteld namens zijn [echtgenote]. Dit is volgens [appellant] een verschrijving. Daarbij is bij het hoger beroepschrift een machtiging gevoegd waarop staat dat deze machtiging zowel van [echtgenote] als [appellant] is.

Gelet op de bovengenoemde omstandigheden rekent de Afdeling het hoger beroep toe aan [appellant], omdat bedoeld is namens hem beroep in te stellen. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van het hoger beroep bestaat geen grond. Dit betekent dat de Afdeling het hoger beroep inhoudelijk zal bespreken.

Besluitvorming en proceskosten

4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag tijdens de bezwaarfase is gewijzigd en dat het besluit op de aanvraag is gewijzigd, terwijl er al een besluit op de aanvraag was. Daardoor is ten onrechte twee keer op de aanvraag beslist. Bij het besluit op bezwaar zijn bovendien eerdere bijlagen verwijderd en andere bijlagen toegevoegd.

Verder betoogt [appellant] dat na het bezwaarschrift de aanvraag om omgevingsvergunning is aangepast, doordat significante delen van de aanvraag uit de aanvraag zijn verwijderd of een andere aanvraag is gebruikt. Volgens [appellant] heeft het bezwaar daarom doel getroffen en moeten de proceskosten van het bezwaar en beroep worden vergoed.

4.1.    Artikel 7:11 van de Awb luidt:

"1 Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.

2 Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit."

Artikel 7:15, tweede lid, luidt:

"De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."

4.2.    De Afdeling stelt vast dat [belanghebbende] op 14 augustus 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend. Daarna heeft [belanghebbende] deze aanvraag op 2 oktober 2019 aangevuld. Het is de Afdeling niet gebleken dat met deze aanvulling van de aanvraag sprake is van wijzigingen die niet van ondergeschikte aard zijn. Er is dus geen sprake van een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij betrekt de Afdeling dat op het aanvraagformulier van 2 oktober 2019 staat dat dit een aanvulling is op de aanvraag van 14 augustus 2019. Voordat het college op 24 oktober 2019 op de aanvraag van 14 augustus 2019 besloot, was deze aanvraag al aangevuld. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat dit betekent dat de aanvraag niet is aangevuld tijdens de bezwaarprocedure. Aanvulling van een aanvraag met wijzigingen van ondergeschikte aard is niet in strijd met de Awb of enige andere regel.

4.3.    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend. In dit besluit wordt verwezen naar de (aangevulde) aanvraag van 14 augustus 2019. Bij dit besluit zijn vier bijlagen gevoegd. Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college het besluit van 24 oktober 2019 ingetrokken. Daarnaast heeft het college opnieuw de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college verwijst ook in dit besluit naar de aanvraag van 14 augustus 2019. De motivering van het besluit en de bijlagen bij de omgevingsvergunning zijn gewijzigd. Bij het besluit van 6 november 2019 zijn alleen de derde en vierde bijlage van het besluit van 24 oktober 2019 gevoegd (doorsnedes van de kozijnen en het aanvraagformulier). De eerste en tweede bijlage (tekeningen voor de gewenste situatie op het perceel) zijn niet bijgevoegd. Dit is door het college gedaan, omdat de tekeningen voor de gewenste situatie op het perceel geen onderdeel uitmaken van het bouwplan waarvoor in dit geval een omgevingsvergunning is verleend. De omgevingsvergunning van 6 november 2019 ziet op dezelfde activiteiten als de bij het besluit van 24 oktober 2019 verleende vergunning.

Bij het besluit van 7 juli 2020 heeft het college het besluit van 6 november 2019 ingetrokken. Verder heeft het college het daardoor herleefde besluit van 24 oktober 2019 in stand gelaten, met dien verstande dat het college de bij het besluit van 24 oktober 2019 gevoegde bijlagen heeft gewijzigd. Bij dit besluit zijn alleen nog de oorspronkelijke derde en vierde bijlage gevoegd. Gelet op het bovenstaande heeft het college, anders dan [appellant] betoogt, niet twee keer beslist op dezelfde aanvraag.

4.4.    Hoewel de Afdeling begrijpt dat de handelwijze van het college bij [appellant] voor verwarring kon zorgen, is de handelwijze van het college niet in strijd met de wet. Op grond van artikel 7:11 van de Awb is het college bevoegd een bestreden besluit te herroepen en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit te nemen. Van die bevoegdheid heeft het college gebruik gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat voldoende duidelijk is wat met het besluit van 7 juli 2020 is vergund.

4.5.    [appellant] heeft in bezwaar niet verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Op de zitting van 17 februari 2023 heeft [appellant] dit ook bevestigd. Er is dan ook geen sprake van een verzoek van een belanghebbende zoals is bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Alleen al daarom komen deze proceskosten niet voor vergoeding in aanmerking.

Het betoog slaagt niet.

4.6.    Over de gemaakte kosten in beroep, wat daar ook van zij, overweegt de Afdeling dat de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Tenzij de Afdeling het hoger beroep tegen die uitspraak bij deze uitspraak gegrond verklaart, komen de proceskosten in beroep niet voor vergoeding in aanmerking. Omdat dit dus afhankelijk is van de uitkomst van deze uitspraak, zal de Afdeling hierop na de conclusie van deze uitspraak terugkomen.

Onlosmakelijke samenhang

5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor het veranderen van de voorgevel en het vervangen van de kozijnen in samenhang had moeten bezien met de andere aanvraag om omgevingsvergunning voor de verbouwing van het pand op het perceel en het gebruik van dat pand voor horeca. Deze aanvraag heeft betrekking op een wijziging van detailhandel naar horeca, zodat er strijd bestaat met het bestemmingsplan.

5.1.    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:

"1 Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."

5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling bestaat tussen het veranderen van de voorgevel en het vervangen van kozijnen aan de ene kant en de verbouw van het pand op het perceel en het gebruik voor horeca-activiteiten aan de andere kant geen onlosmakelijke samenhang als is bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Deze feitelijke activiteiten zijn namelijk fysiek van elkaar te onderscheiden.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met bestemmingsplan

6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning ook ziet op handelen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens [appellant] zijn het veranderen van de voorgevel en het vervangen van de kozijnen alleen bedoeld ten behoeve van horeca en niet ten behoeve van detailhandel. Bovendien wordt een gemeentelijk monument gewijzigd. Het college heeft dan ook impliciet gewijzigd gebruik vergund. Ook voorziet de verleende omgevingsvergunning niet in een goede ruimtelijke ordening.

6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder andere de uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401), moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet alleen worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar moet ook worden beoordeeld of het bouwwerk met het oog op gebruik in overeenstemming met het bestemmingsplan wordt gebouwd. Dit houdt in dat moet worden geoordeeld dat een bouwwerk in strijd met de bestemming is, als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of ook zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.

6.2.    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag van 14 augustus 2019 en de verleende omgevingsvergunning zien op het veranderen van de voorgevel en het vervangen van kozijnen. De aard van dat wat is aangevraagd, te weten het veranderen van de voorgevel en het wijzigen van de kozijnen, is niet van zo’n aard dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of ook zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Dat er ook omgevingsvergunning is verleend voor het wijzigen van een gemeentelijk monument, betekent in dit geval ook niet dat daarmee gewijzigd gebruik van het pand op het perceel is aangevraagd of vergund.

Hoewel er op een later tijdstip ook een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend voor ander gebruik van het pand, maakt dat de conclusie voor de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning niet anders. De rechtbank heeft daarover terecht overwogen dat dit ook blijkt uit mededelingen in de aanvraag van 14 augustus 2019. Daaruit volgt onder meer dat er een proces loopt om te komen tot ander gebruik van het pand op het perceel.

Dit betekent dat de verleende omgevingsvergunning niet ziet op handelen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ook betekent dit dat deze omgevingsvergunning in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan is verleend. Daarnaast is met deze vergunning ook geen horecagebruik vergund.

De Afdeling komt niet toe aan het betoog dat de omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening is verleend, omdat dat bij de omgevingsvergunningverlening voor een activiteit als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, geen onderdeel is van het toetsingskader. Dit toetsingskader is neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Ook voor de omgevingsvergunning als is bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo, is strijd met een goede ruimtelijke ordening geen onderdeel van het toetsingskader. Dat toetsingskader is neergelegd in artikel 2.18 van de Wabo en in de Erfgoedverordening Dinkelland 2012.

Het betoog slaagt niet.

Uitgebreide voorbereidingsprocedure

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat eerst een ontwerpbesluit genomen had moeten worden. Dit is volgens hem zo, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. In dat geval moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Aan de bekendmakings-, mededelings- en publicatie-eisen is niet voldaan en er is geen inspraak aan eenieder aangeboden.

7.1.    Op de zitting van 17 februari 2023 en op de zitting van 30 januari 2024 heeft [appellant] toegelicht dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden, omdat de verleende omgevingsvergunning ook ziet op de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 6.2 ziet de verleende omgevingsvergunning niet op handelen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, terecht niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Proceskosten

9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Gelet op wat is overwogen onder 4.6, geldt dat ook voor de proceskosten in beroep.

Overschrijding redelijke termijn

10.     De Afdeling ziet naar aanleiding van de zitting aanleiding om te beoordelen of aan [appellant] een schadevergoeding moet worden toegekend in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).

11.     In haar uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft de Afdeling overwogen dat voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt heeft te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) geschiedt, als de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase, als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Awb, inbegrepen. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren en de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar. Voor de berechting van een zaak in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat uitspraak moet worden gedaan binnen twee jaar, nadat het hoger beroep is ingesteld.

Dit betekent dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is.

11.1.  Omdat de Afdeling in dit geval in hoger beroep beoordeelt of de redelijke termijn is geschonden, heeft te gelden dat de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak van de Afdeling. Daarbij wordt de duur van de totale procedure in ogenschouw genomen (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:184). In dit geval is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aangevangen op de moment waarop een bezwaarschrift is ingediend tegen het primaire besluit (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1148), te weten op 13 november 2019. Dit betekent dat de redelijke termijn van vier jaar is geëindigd op 13 november 2023. Omdat deze uitspraak van de Afdeling wordt gedaan en openbaar wordt gemaakt op 20 maart 2024, betekent dit dat de redelijke termijn is overschreden met ruim 4 maanden.

12.     De behandeling van het bezwaarschrift heeft zes maanden en vijfentwintig dagen in beslag genomen. Dat betekent dat de redelijke termijn van een half jaar voor de bezwaarfase met vijfentwintig dagen, dat is afgerond een maand, is overschreden. De behandeling van het beroep door de rechtbank heeft 12 maanden en dertig dagen geduurd. Dat betekent dat de rechtbank de redelijke termijn van anderhalf jaar niet heeft overschreden. De redelijke termijn van twee jaar bij de Afdeling is, gerekend vanaf de ontvangst van het hogerberoepschrift van [appellant], met 4 maanden en 20 dagen overschreden, dat is afgerond 5 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan het college en aan de Afdeling, omdat zij in meer of mindere mate verantwoordelijk zijn voor de overschrijding van de redelijke termijn.

12.1.  Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 1/6-deel moet worden toegerekend aan het college en voor 5/6-deel aan de Afdeling.

12.2.  Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 500,00.

Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn door de Afdeling moet betalen. Dat betekent dat de Afdeling het college zal veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding aan [appellant] van € 83,33 en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot een schadevergoeding van € 416,67.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 83,33;

III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 416,67.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.

w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Lap
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024

288-866