Uitspraak 202203663/1/A3


Volledige tekst

202203663/1/A3.
Datum uitspraak: 28 februari 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante] , gevestigd te [plaats],
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2022 in zaak nr. 21/2842 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: college).

Procesverloop

Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 2 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellante] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Verhaar, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante] was eigenaar van [café] in Amsterdam. Zij heeft in 2017 een exploitatievergunning en een Drank- en Horecavergunning aangevraagd. Het college heeft de exploitatievergunning geweigerd, omdat sprake zou zijn van slecht levensgedrag. Het college heeft de Drank- en Horecavergunning buiten behandeling gesteld. Als gevolg hiervan kon [appellante] haar onderneming niet exploiteren en heeft zij deze uiteindelijk beëindigd. Hierdoor stelt zij schade te hebben geleden. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3629, geoordeeld dat de aanvraag onterecht buiten behandeling was gesteld. [appellante] heeft op 8 juni 2020 een Wob-verzoek over de weigering en de buitenbehandelingstelling ingediend. Zij heeft verzocht om alle onderliggende informatie/correspondentie/mails/adviezen die vanaf maart 2017 tot aan haar Wob-verzoek van 8 juni 2020 over haar aanvraag door de ambtelijke en bestuurlijke organisatie is gewisseld en alle correspondentie met eventuele derden waaronder ook (maar niet uitsluiteind) de eventuele correspondentie met de pandeigenaar en hoofdverhuurder. Op 25 augustus 2020 heeft zij een aanvullend Wob-verzoek ingediend, waarin zij om de volgende stukken vraagt:

"Over de periode 2015 - 2020:

-        Alle door de burgemeester geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege waarschuwingen door of vanwege de NVWA;

-        Alle door de burgemeester geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege boetebesluiten door of vanwege de NVWA;

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege verschillen tussen één of meerdere aanvragen gedaan door één exploitant ter verkrijging van die exploitatievergunningen (horeca);

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege onregelmatige huurbetalingen;

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege een hoge huurprijs;

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege onvolledigheden in de aanvraag;

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege verklaringen van een (al dan niet gefailleerde) rechtsvoorganger van de aanvrager;

-        Alle geweigerde exploitatievergunningen (horeca) vanwege de rol van de partner van de aanvrager in de onderneming;

-        Voorgaande al dan niet als separate dan wel cumulatieve weigeringsgrond;

-        Alle geweigerde of verleende exploitatievergunningen (horeca) waarbij door of vanwege

-        De burgemeester onderzoek is verricht naar een eventueel faillissement van de voorgaande exploitant;

-        Ten overvloede (want al op 8 juni 2020 verzocht): alle schriftelijke informatie tussen het bestuursorgaan en het gemeentelijk Coördinatiebureau Bibob ter zake van onderhavige aanvraag;

-        Eveneens ten overvloede: alle correspondentie tussen de bezwaarschriftencommissie en VGA ter zake van de vanwege deze kwestie ingediende schadeclaim;

-        Alle correspondentie tussen het bestuursorgaan en VGA ter zake van de vanwege deze kwestie ingediende schadeclaim."

Uitspraak van de rechtbank

2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de vijf geweigerde exploitatievergunningen terecht geheim heeft gehouden op grond van de artikelen 7a en 28 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). De weigeringen zijn namelijk een product van het Bibob-onderzoek en bevatten gegevens die in het kader van het Bibob-onderzoek ter beschikking zijn gesteld aan het college. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de weggelakte gegevens in dit concrete geval niet geanonimiseerd hadden mogen worden. Het college heeft dan ook de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mogen toepassen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het belang om onevenredige benadeling te voorkomen terecht zwaarder heeft laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht de correspondentie met een beroep op de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 7a, tweede lid, en artikel 28 van de Wet Bibob geheim heeft gehouden, omdat die documenten een onderdeel vormen van het onderzoek in het kader van de Wet Bibob en het college de beschikking over deze gegevens heeft gekregen via de Wet Bibob.

Hoger beroep

3.       De Afdeling heeft op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de documenten die het college vertrouwelijk heeft overgelegd.

4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht de opgevraagde weigeringsbesluiten exploitatievergunningen op grond van artikel 7a en 28 van de Wet Bibob geheim heeft gehouden. [appellante] voert hiertoe aan dat het mogelijk zou moeten zijn om deze besluiten op zo’n manier te anonimiseren dat de gevraagde informatie, de reden voor de weigering van de gevraagde vergunningen, wordt verstrekt zonder dat hiermee strijd ontstaat met het bepaalde in artikel 7a en 28 van de Wet Bibob, bijvoorbeeld in de vorm van een samenvatting. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigeringen een product zijn van het Bibob-onderzoek en daarom geheim gehouden moeten worden. Als de rechtbank hierin gevolgd zou moeten worden betekent dit dat geen enkele horecavergunning openbaar gemaakt zou kunnen worden. Volgens [appellante] is dat, vanwege de rechtsbescherming voor derden, een onwenselijke situatie.

4.1.    Artikel 28 van de Wet Bibob luidt:

"1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.

2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:

[…]".

4.2.    De Afdeling stelt vast dat de opgevraagde weigeringsbesluiten en  exploitatievergunningen voortvloeien uit het van het Bibob-onderzoek. De Wet Bibob bevat een bijzondere openbaarmakingsregeling die de Wob opzij zet (vergelijk de uitspraak van 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:265). De feiten in de weigeringsbesluiten maken deel uit van het onderzoek in het kader van de Wet Bibob en zijn bovendien sterk verweven met (persoons)gegevens van de betrokkenen. Gelet hierop zou in de weigeringsbesluiten geen zinnige informatie of leesbare tekst overblijven als deze gegevens worden weggelakt. Het is dan ook juist dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht de opgevraagde weigeringsbesluiten heeft geweigerd openbaar te maken, omdat artikel 28 in samenhang gelezen met artikel 7a van de Wet Bibob in geheimhouding daarvan voorziet.

4.3.    Het betoog slaagt niet.

5.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de belangenafweging in het voordeel van het college heeft laten uitvallen. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onevenredig wordt benadeeld als een ieder inzicht verkrijgt in het interne beraad over strategieën, risicobeoordelingen en slagingskansen of de procespositie. Het geheimhouden van het interne beraad van het college leidt volgens [appellante] tot een grote disbalans in machtsverhouding en rechtspositie in het voordeel van de gemeente. [appellante] voert verder aan dat zij door de onherroepelijk vastgestelde onrechtmatige besluitvorming in relatie tot de exploitatievergunning aanzienlijke schade heeft geleden. Zij heeft dan ook een groot persoonlijk belang waardoor het openbaar maken van de gevraagde informatie in dit concrete geval zwaarder moet wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

5.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het college aan de weigering om de documenten in hun geheel openbaar te maken artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag heeft mogen leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988, beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ook het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van een (rechts)persoon met het oog op diens procespositie. Wat in die documenten voor zover niet openbaar gemaakt staat kan de procespositie van het college schaden. Daarnaast mocht het college in vertrouwen overleg kunnen plegen met een advocaat om op die wijze de processtrategie van het college te kunnen bepalen. De rechtbank heeft over de daarop betrekking hebbende informatie terecht overwogen dat kennisname door [appellante] daarvan het college zou benadelen in zijn procespositie. Het college zou dan namelijk vertrouwelijk gedeelde standpunten prijs moeten geven, die het in de civiele procedure niet aan de orde wenst te stellen. Het college mocht daarom het belang dat de documenten niet openbaar worden gemaakt weegt zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking van die documenten.

5.2.    Dat [appellante] een persoonlijk belang bij openbaarmaking heeft, is geen belang dat de Wob dient. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356, en de uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3101), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Het persoonlijke belang van [appellante] bij de gevraagde informatie speelt daarom bij de beoordeling van haar Wob-verzoeken geen rol en is dan ook niet relevant voor de vraag of het college verplicht is tot openbaarmaking.

5.3.    Het betoog slaagt niet.

5.4.    Voor zover [appellante] betoogt dat het openbaar maken het algemeen belang dient, omdat daardoor kan worden gecontroleerd of de besluitvorming niet in strijd met artikel 2:4 van de Awb tot stand is gekomen, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Volgens het tweede lid van dit artikel waakt het ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Met het begrip ‘persoonlijk’ is volgens de wetgeschiedenis van dit artikel (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) ieder belang bedoeld dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.

5.5.    [appellante] heeft voor de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van 3 november 2017 een schadeclaim bij de gemeente ingediend. Bij de besluitvorming over dit besluit was [naam ambtenaar] als behandelend ambtenaar betrokken. [appellante] heeft een vermoeden dat de onrechtmatige besluitvorming het gevolg was van een bevooroordeelde behandeling van haar aanvraag. [appellante] heeft dit standpunt niet nader onderbouwd. De Afdeling volgt [appellante] dan ook niet in haar standpunt dat de ambtenaar in kwestie een ‘persoonlijk’ belang had bij de afwijzing van de aanvraag. Daarom bestaat ook geen grond voor het oordeel dat openbaarmaking van de gevraagde informatie om die reden in het algemeen belang zou zijn.

5.6.    Het betoog slaagt niet.

Voor het overige betoogt [appellante] tevergeefs dat de weigering specifieke documenten openbaar te maken niet terecht is geweest. Omdat [appellante] dit betoog niet nader heeft onderbouwd is, behoeft dit geen verdere bespreking.

5.7.    Het betoog slaagt niet.

Conclusie

6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.

w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Dijkshoorn
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024

735-1050