Uitspraak 202100765/1/R4

202100765/1/R4.
Datum uitspraak: 6 september 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Vordense Auto- en Motorclub "De Graafschaprijders" (hierna: VAMC), gevestigd te Hengelo,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 december 2020 in zaak nr. 18/1350 in het geding tussen:

VAMC

en

het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.

Procesverloop

Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college geweigerd aan VAMC een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een motorcrossbaan op het perceel Deldensebroekweg ongenummerd (kadastraal bekend Vorden, sectie N, nummer 300) in Vorden, gemeente Bronckhorst (hierna: het perceel).

Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door VAMC daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft VAMC hoger beroep ingesteld.

De raad van de gemeente Bronckhorst, [partij A] en [partij B]

en [partij C] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak 202100764/1/R4 op zitting behandeld op 3 juli 2023, waar VAMC, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J. van Groningen, het college, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat in Arnhem, en D. Robbertsen, de raad, vertegenwoordigd via een videoverbinding door mr. E.T. de Jong, advocaat in Arnhem, en [partij A] en [partij B, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

Inleiding

1.       VAMC gebruikte sinds 1962 tot circa 2012 zonder vergunning een motorcrossbaan aan de Deldensebroekweg in het buitengebied van Vorden. Voor de legalisatie en het gedeeltelijk verplaatsen van de motorcrossbaan van het bos naar het naastgelegen weiland heeft VAMC een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteiten "bouwen van een bouwwerk", "uitvoeren van een werk", "gebruik in strijd met het bestemmingsplan" en "het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De aanvraag voorziet naast de motorcrossbaan zelf onder meer in een aarden geluidwal van 2,5 m hoog over een lengte van 112 m en een van 3 m hoog met daarop een scherm van 1 m hoog over een lengte van 90 m, beide met begroeiing van struiken en bomen. Het is de bedoeling dat de motorcrossbaan wordt gebruikt in de periode van maart tot en met oktober voor motorcrossactiviteiten op de zaterdagmiddag tussen 13.00 en 16.30 uur en op dinsdag tussen 17.00 en 19.00 uur.

Op het perceel gelden het bestemmingsplan "Buitengebied Hengelo/Vorden 2005" en de correctieve herziening "Buitengebied Hengelo/Vorden 2005/2008". Het gebruik van de motorcrossbaan is in strijd met de bestemmingen "Bos en natuurterrein" en "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" die op het perceel rusten.

Het college had aanvankelijk in zijn ontwerpbesluit neergelegd dat de gevraagde omgevingsvergunning verleend zou worden. Na de terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning is het college tot de conclusie gekomen dat een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) van de raad nodig was om de vergunning te mogen verlenen. Het college heeft die vvgb toen alsnog aan de raad gevraagd.

De raad heeft geweigerd een vvgb te verlenen, omdat de motorcrossbaan volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Vanwege deze weigering van de raad heeft het college vervolgens geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning aan VAMC te verlenen.

1.1.    De rechtbank heeft overwogen dat VAMC de motivering van de raad om de vvgb te weigeren alleen heeft bestreden met het betoog dat uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de motorcrossbaan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, terwijl het aan VAMC is om te onderbouwen waarom het oordeel van de raad dat de motorcrossbaan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, onjuist is. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat uit de ruimtelijke onderbouwing ook volgt dat het perceel bestaat uit bos en weiland en is gelegen in gebied dat als beschermingswaardig natuurgebied is aangeduid, terwijl het gebruik van het perceel als motorcrossbaan een behoorlijke, de grenswaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) overschrijdende, geluidbelasting geeft tot een maximum van 69 dB(A). Om aan de geluidnormen te voldoen zijn daarom volgens de rechtbank maatregelen nodig in de zin van geluidwallen, die ook invloed hebben op het landschap, en beperking van de gebruiksuren. Naar het oordeel van de rechtbank volgt daarom uit de ruimtelijke onderbouwing niet dat een motorcrossbaan helemaal geen invloed heeft op natuur en landschap en het woon- en leefklimaat. Dat in de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat deze invloed deels met maatregelen is weg te nemen, maakt volgens de rechtbank niet dat de raad redelijkerwijs niet heeft kunnen oordelen dat die invloed op het gebied te groot is. Volgens de rechtbank mocht de raad dan ook weigeren om een vvgb te geven.

1.2.    VAMC is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over de weigering van de raad om een vvgb te verlenen. Zij meent dat de motorcrossbaan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Wettelijk kader

2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Goede ruimtelijke ordening

3.       VAMC betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad gelet op zijn beleidsruimte de vvgb mocht weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Volgens VAMC heeft de raad zijn standpunt dat de motorcrossbaan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening niet onderbouwd, maar alleen in algemene zin gewezen op belangen. VAMC stelt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2175, dat de raad een onderzoeksplicht heeft en daarom zelf onderzoek had moeten doen naar de gevolgen van de motorcrossbaan voor de omgeving.

VAMC stelt verder dat uit de door haar ingediende ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de motorcrossbaan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat ook uit een ambtelijk voorstel aan het college van 13 maart 2018 blijkt dat de omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens VAMC heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de motorcrossbaan een behoorlijke, de grenswaarden uit de Handreiking overschrijdende, geluidbelasting geeft tot een maximum van 69 dB(A). Daarbij wijst VAMC erop dat deze geluidbelasting lager is dan de in de Handreiking opgenomen maximale norm. Ook maakt het gegeven dat de motorcrossbaan van invloed is op de natuur, het landschap en het woon- en leefklimaat van omwonenden, naar het oordeel van VAMC nog niet dat die invloed op het gebied te groot is. Volgens haar zijn de aarden geluidwallen verder geen inbreuk op de natuur en het landschap, omdat die wallen worden beplant en daarom juist een positieve invloed hebben op de natuurontwikkeling. Omdat de raad niet heeft onderbouwd waarom de invloed op de omgeving, mede gelet op de (natuur)waarden in het gebied, te groot is, had de rechtbank volgens VAMC het oorspronkelijke standpunt van het college moeten volgen dat de motorcrossbaan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

VAMC betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat de motorcrossbaan al meer dan vijftig jaar aanwezig is en dat met de gevraagde omgevingsvergunning maar een geringe wijziging plaatsvindt van de motorcrossbaan.

3.1.    Uit artikel 6.5, tweede lid, van het Bor volgt dat een vvgb slechts kan worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

3.2.    De raad heeft zijn motivering om de vvgb te weigeren, onder verwijzing naar de commissievergadering van 18 mei 2017 en de raadsvergaderingen van 8 en 29 juni 2017, nader uiteengezet in een brief aan de rechtbank van 2 maart 2020. De raad heeft het geluidrapport van Adviesburo Van der Boom van 12 januari 2014 (hierna: het geluidrapport) beoordeeld dat ten grondslag ligt aan de ruimtelijke onderbouwing. Aan de hand van dat rapport is de raad tot de conclusie gekomen dat de motorcrossbaan leidt tot geluidhinder voor omwonenden, waardoor hun woon- en leefgenot onaanvaardbaar wordt aangetast. Volgens de raad zijn de aan te leggen aarden geluidwallen onvoldoende om de geluidhinder weg te nemen en hebben die geluidwallen daarnaast te grote nadelige gevolgen op de natuur en het landschap. Ook is de raad niet voor het toevoegen van twee weilanden ter compensatie voor de natuur en het landschap, omdat dat er niet toe leidt dat de Ecologische Hoofdstructuur beter gaat functioneren. Dat de motorcrossbaan al meer dan vijftig jaar aanwezig is, maakt volgens de raad tot slot niet dat nu een hoge geluidbelasting kan worden toegestaan, omdat de motorcrossbaan nooit legaal is geweest.

3.3.    Anders dan VAMC onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2175, heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad een eigen geluidonderzoek had moeten laten verrichten. De raad mocht zich voor zijn beoordeling baseren op het geluidrapport dat VAMC heeft laten opstellen en waarvan VAMC zelf stelt dat het een juiste weergave van de geluidbelasting op de omgeving geeft. Weliswaar heeft de raad andere conclusies verbonden aan de onderzoeksresultaten van het geluidrapport, maar dat betekent niet dat hij ook een eigen onderzoek had moeten laten verrichten. Het geluidrapport van VAMC was voldoende om te kunnen beoordelen of de motorcrossbaan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en om een deugdelijke belangenafweging te kunnen maken.

3.4.    In het geluidrapport is de Handreiking gebruikt als kader voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de geluidhinder. Voor die beoordeling worden per gebiedstype verschillende richt- en grenswaarden gehanteerd. Het gebied waarin de motorcrossbaan is beoogd, is in het geluidrapport aangemerkt als een landelijke omgeving. De Handreiking geeft voor die omgeving in tabel 4 van hoofdstuk 4 een aanbevolen richtwaarde in de dag voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 40 dB(A). Volgens de Handreiking kan van die richtwaarde worden afgeweken tot een grenswaarde van maximaal 50 dB(A) na een bestuurlijke afweging.

Uit het geluidrapport blijkt dat de richtwaarde van 40 dB(A) niet wordt gehaald. Het gebruik van de motorcrossbaan leidt tot een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van maximaal 58 dB(A). In het geluidrapport is beoordeeld of met het aanleggen van aarden geluidwallen aan een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 50 dB(A) kan worden voldaan. Volgens het geluidrapport is dat niet het geval, omdat ook met geluidwallen bij vier woningen in de omgeving een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau wordt gehaald van 51 of 52 dB(A). In het rapport wordt geconcludeerd dat wel aan een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 50 dB(A) kan worden voldaan als het aantal crossuren wordt beperkt.

Naast het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, is in het geluidrapport ook het maximale geluidniveau beoordeeld. In paragraaf 3.2 van de Handreiking wordt geadviseerd om voor de grenswaarde van het maximale geluidniveau een verschil van maximaal 10 dB(A) aan te houden ten opzichte van het equivalente geluidniveau. Verder staat in de Handreiking dat het bevoegd gezag in die gevallen waarin niet aan de grenswaarden kan worden voldaan, wegens bijzondere omstandigheden kan afwijken tot een grenswaarde van maximaal 70 dB(A). In het geluidrapport is berekend dat zich bij de woningen in de omgeving een maximaal geluidniveau van 74 dB(A) bij trainingen en ruim 75 dB(A) bij wedstrijden zal voordoen. Vervolgens is in het geluidrapport berekend dat na het aanleggen van de aarden geluidwallen de maximale geluidbelasting 69 dB(A) bedraagt.

3.5.    De Afdeling overweegt dat de motorcrossbaan niet voldoet aan de richtwaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 40 dB(A) die de Handreiking aanbeveelt. Volgens de Handreiking kan van die richtwaarde worden afgeweken tot een grenswaarde van maximaal 50 dB(A) na een bestuurlijke afweging. Het is aan de raad om die afweging te maken. De motorcrossbaan voldoet ook niet aan de grenswaarde voor de maximale geluidbelasting die de Handreiking aanbeveelt. Volgens de Handreiking kan wegens bijzondere omstandigheden van die grenswaarde worden afgeweken tot een grenswaarde van maximaal 70 dB(A). Ook in dat geval is het aan de raad om een afweging te maken. Uit de verslagen van de commissievergadering van 18 mei 2017 en de raadsvergaderingen van 8 en 29 juni 2017 volgt voldoende duidelijk dat de raad de toename van het geluid in deze omgeving en daarmee de geluidhinder voor omwonenden niet aanvaardbaar vindt. Gelet op het feit dat de motorcrossbaan is geprojecteerd in een rustige, landelijke omgeving en de door de Handreiking aanbevolen geluidwaarden in ruime mate worden overschreden, heeft de raad de toename van de geluidhinder in het kader van de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar mogen achten.

Daar komt bij dat alleen aan de hogere waarde van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau kan worden voldaan als onder meer aarden geluidwallen worden aangelegd. Het gaat dan om een wal van 2,5 m hoog over een lengte van 112 m en een wal van 3 m hoog met daarop een geluidscherm van 1 m over een lengte van 90 m. Uit de verslagen van de commissievergadering van 18 mei 2017 en de raadsvergaderingen van 8 en 29 juni 2017 volgt voldoende duidelijk dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat wallen met zo’n omvang met het oog op het landschap en het uitzicht voor omwonenden in het kader van de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening, onaanvaardbaar zijn. Gelet op het feit dat het hier om een landelijk gebied gaat en gelet op de beslissingsruimte die de raad bij deze beoordeling toekomt mocht de raad zich op dat standpunt stellen. Dat volgens VAMC het uitzicht in de omgeving ook wordt beperkt door de aanplant van gewassen zoals mais, maakt dat niet anders, alleen al omdat de aanwezigheid van zulke gewassen tijdelijk is.

De Afdeling is dan ook van oordeel dat de raad, vanwege de geluidhinder en de aantasting van het landschap door de aarden geluidwallen, tot de conclusie mocht komen dat de motorcrossbaan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Of het toevoegen van twee weilanden ter compensatie van de natuur en het landschap er al dan niet toe leidt dat de Ecologische Hoofdstructuur beter gaat functioneren, is daarom verder niet relevant.

De Afdeling overweegt verder dat de raad er bij zijn beoordeling rekening mee heeft gehouden dat de motorcrossbaan al vijftig jaar in het gebied aanwezig is, maar dat hij daar redelijkerwijs geen zwaar gewicht aan heeft hoeven toekennen, omdat de motorcrossbaan zoals die wordt beoogd nooit legaal is geweest.

Gelet op het voorgaande heeft de raad, anders dan VAMC onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016 heeft aangevoerd, ook niet volstaan met het enkel noemen van belangen. De raad heeft bij zijn beoordeling gekeken naar de geluidhinder voor omwonenden en de aantasting van het landschap en heeft de betrokken belangen voldoende tegen elkaar afgewogen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank in wat VAMC heeft aangevoerd over de goede ruimtelijke ordening, terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de raad de vvgb niet mocht weigeren.

Het betoog slaagt niet.

Vertrouwensbeginsel

4.       VAMC betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij er niet op mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Daarbij voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het uitbrengen van een voornemen tot het verlenen van een vergunning in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure nooit het vertrouwen kan worden ontleend dat de vergunning ook wordt verleend, omdat anders het indienen van zienswijzen nooit tot een ander oordeel zou kunnen leiden. Volgens VAMC heeft de rechtbank niet onderkend dat er voor het college geen inhoudelijke weigeringsgronden waren en dat de ingediende zienswijzen tegen het ontwerp van de omgevingsvergunning het college niet tot andere gedachten hebben gebracht. VAMC wijst erop dat het college ten tijde van het ontwerp van de omgevingsvergunning over een algemene vvgb van de raad beschikte  en dat de raad die algemene vvgb, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, pas heeft ingetrokken na de terinzagelegging van het ontwerp van de omgevingsvergunning. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de raad op geen enkele wijze kan worden geacht gebonden te zijn aan zijn eerdere besluit tot aanwijzing van categorieën van gevallen. De raad had juist uitdrukkelijk beoogd die bevoegdheid bij het college te leggen en omdat het college positief tegenover de vergunningverlening stond, mocht VAMC erop vertrouwen dat de raad de vvgb zou verlenen.

4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aan een positief luidend ontwerpbesluit op zichzelf niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat de uiteindelijke beslissing op de aanvraag gelijkluidend is (zie ter vergelijking bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3398, onder 2.7 en 2.7.1). Dat geldt nog meer in een situatie als in deze zaak, waarin het ontwerpbesluit afkomstig is van een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat bevoegd is om te beslissen over het al dan niet verlenen van een vvgb. Dat het college in het ontwerpbesluit positief tegenover de komst van de motorcrossbaan stond, kan daarom niet het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt bij VAMC dat de raad de vvgb zou verlenen.

Over de intrekking van de algemene vvgb door de raad na de terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling dat zij in de uitspraak van 27 augustus 2014 heeft geoordeeld dat een algemene vvgb in strijd is met artikel 6.5, derde lid, van het Bor en daarom onverbindend is. Dat betekent dat het college, ongeacht de intrekking van de algemene vvgb door de raad, niet bevoegd was om zonder een specifieke vvgb van de raad de omgevingsvergunning te verlenen. Maar ook los daarvan geldt dat de omstandigheid dat de raad uitdrukkelijk had beoogd die bevoegdheid bij het college neer te leggen, niet maakt dat VAMC erop mocht vertrouwen dat de raad hetzelfde standpunt als het college zou innemen en de vvgb zou verlenen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.

w.g. Polak
voorzitter

w.g. Van Roessel
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023

457-991

BIJLAGE - Wettelijk kader

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,

[…].

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Artikel 2.20a

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.

Artikel 2.27

1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […]

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.5

1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. […]