Uitspraak 202104028/1/R3

202104028/1/R3.
Datum uitspraak: 12 april 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Voorhout, gemeente Teylingen,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Teylingen,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 22 april 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Torenlaan tussen 4 en 6, Voorhout" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 6 februari 2023, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.W.I. Rietveld, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij] en [bloembollenbedrijf], vertegenwoordigd door R.P.B. Tromp, als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het plan heeft betrekking op het perceel tussen de Torenlaan 4 en 6 te Voorhout. Op dit perceel was het bloembollenbedrijf [naam bedrijf] gevestigd. Dit bedrijf is verhuisd naar een andere locatie en de bedrijfsvoering op het perceel is daarom beëindigd. De bestaande bedrijfshallen op het perceel zijn gesloopt. Vanwege de beëindiging en sloop van de bestaande bedrijfsvoering, wil [bloembollenbedrijf] volgens de plantoelichting 3 Greenport Ontwikkelingsmaatschappij (GOM) woningen oprichten en nieuwe bollenteeltgrond aanleggen op het perceel. Dit initiatief past niet binnen de op het perceel geldende bestemming "Bedrijf - Agrarische handels- en exportbedrijf". Een bestemmingsplanwijziging is daarom nodig. Ter voorbereiding van deze wijziging zijn stedenbouwkundige kaders opgesteld. Deze vormen de basis van het voorliggend bestemmingsplan. In het plangebied zijn ook twee bestaande woningen aanwezig. Deze zijn bestemd voor "Bedrijf - Agrarisch handels- en exportbedrijf" maar zijn niet meer als zodanig in gebruik. De woningen worden nu gebruikt als reguliere burgerwoningen. De woningen worden opgenomen in voorliggend bestemmingsplan om het planologisch gebruik in overeenstemming te brengen met het feitelijke gebruik. Het voorliggend bestemmingsplan voorziet voor de vijf woningen onder meer in de bestemming "Wonen-1" en voor de aanleg van nieuwe bollenteeltgrond in de bestemming "Agrarisch-Bollenteelt-bollenzone 1".

Het plangebied ligt in het gebied 'Greenport Duin- en Bollenstreek'. Om te werken aan een goed investeringsklimaat voor een duurzame en vitale Greenport, hebben de gezamenlijke gemeenten de GOM opgericht. Deze maatschappij geeft uitvoering aan herstructurering en revitalisering in het gebied. Binnen het werkingsgebied van de GOM geeft de Intergemeentelijke Structuurvisie van de gemeenten voor de Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG) invulling aan het handelingskader ruimtelijke kwaliteit. De samenwerkende gemeenten hebben onder meer afgesproken dat binnen het werkingsgebied geen andere woningen worden gebouwd dan ‘Greenportwoningen’.

Toetsingskader

2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Omvang van het geding

3.       De Afdeling stelt vast dat veel van de bezwaren van [appellant] betrekking hebben op zijn wens om een nieuwbouwwoning aan de Torenlaan 4 op te richten en de handelswijze van het gemeentebestuur hieromtrent, waaronder een door hem in 2019 ingediend principeverzoek voor de bouw van die woning. De Afdeling stelt voorop dat dit in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. In deze procedure beoordeelt de Afdeling alleen de rechtmatigheid van het door de raad bij besluit van 22 april 2021 vastgestelde bestemmingsplan. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van wat [appellant] over dat plan heeft aangevoerd, volgens het in overweging 2 weergegeven toetsingskader, alleen beoordeelt of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht en of de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

4.       Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond over de voorziene ontsluitingsweg in het plan ingetrokken. Deze beroepsgrond zal de Afdeling daarom niet bespreken.

Inspraakreacties en zienswijzen

5.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan heeft genomen zonder inhoudelijke discussie in de raad over ingediende inspraakreacties, ingediende zienswijzen of een inhoudelijk procedurele beoordeling van het vastgestelde bestemmingsplan.

5.1.    Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering."

5.2.    De Afdeling stelt vast dat de "Nota van beantwoording Inspraak en overleg" en de "Nota van beantwoording zienswijzen Bestemmingsplan Torenlaan tussen 4 en 6, Voorhout" als bijlage bij het vastgestelde bestemmingsplan zijn gevoegd. Ook heeft de raad bij besluit van 22 april 2021 de Nota van beantwoording zienswijzen vastgesteld. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten van [appellant] niet in de overwegingen van de raad zijn betrokken. Voor een voldoende motivering van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is verder niet vereist dat de raad tijdens de raadsvergadering waarin het bestemmingsplan is vastgesteld inhoudelijk spreekt over ingediende inspraakreacties, ingediende zienswijzen of over een inhoudelijk procedurele beoordeling van het bestemmingsplan.

Het betoog slaagt niet.

Het onderzoek van de rekenkamer

6.       [appellant] betoogt dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen voordat de resultaten van een onderzoek door de rekenkamer, over feitelijke handelingen tussen de initiatiefnemer, de GOM en de gemeente Teylingen, bekend waren.

6.1.    De raad stelt dat de rekenkamercommissie van de gemeente Teylingen in 2019 een onderzoek heeft ingesteld naar de beïnvloedingsmogelijkheden van de raad op de GOM. Dit rapport "Grip op GOM" is van 17 januari 2020. De aanbevelingen in het rapport richten zich op de vraag hoe de raad beter in positie kan komen voor wat betreft zijn kaderstellende en controlerende rol. De raad wenst als vervolg op het onderzoek van de rekenkamercommissie een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de effecten van het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door de GOM. De raad heeft hiervoor op 15 juli 2020 een krediet beschikbaar gesteld en hiervoor een onafhankelijk onderzoek laten uitvoeren en heeft de rekenkamercommissie en de raadswerkgroep ISG-GOM gevraagd dit onderzoek te begeleiden. De verwachting is dat dit vervolgonderzoek na het zomerreces (van 2021) gereed is.

Het plangebied maakt volgens de raad geen onderdeel uit van het door de rekenkamercommissie opgestelde rapport "Grip op GOM". In het vervolgonderzoek zal deze locatie (naar verwachting) wel zijn opgenomen. Daarbij wijst de raad erop dat het vervolgonderzoek geen rekenkameronderzoek is. Voor het overige valt volgens de raad niet in te zien waarom gewacht zou moeten worden op de uitkomst van het rapport nu het besluit van de gemeenteraad van Teylingen tot vaststelling van het bestemmingsplan ter toetsing voor ligt.

6.2.    In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen voordat de resultaten van een onderzoek door de rekenkamer bekend waren. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad onweersproken heeft gesteld dat het plangebied niet aan de orde was in het onderzoek van de rekenkamer. Verder heeft [appellant] niet concreet gemaakt hoe de uitkomsten van het rekenkameronderzoek naar feitelijke handelingen tussen partijen kunnen leiden tot de conclusie dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen.     Het betoog slaagt niet.

Goede ruimtelijke ordening

Gewijzigde situatietekeningen en oppervlakte bouwkavels

7.       [appellant] betoogt dat de raad in het kader van de vaststelling van het plan onderzoek had moeten verrichten naar diverse aspecten die van belang zijn voor een goede ruimtelijke ordening, zoals de akoestiek, de doorzichten, de stedenbouwkundige aspecten, de afstanden tussen de voorziene woningen en de afstanden tussen die woningen en bollengronden. Volgens [appellant] zijn die onderzoeken niet juist uitgevoerd omdat in de toelichting bij het bestemmingsplan een andere situatietekening is opgenomen dan de tekening die is gebruikt bij de uitgevoerde onderzoeken in het kader van het voorontwerpbestemmingsplan.

Verder stelt [appellant] dat met de GOM is overeengekomen dat de gezamenlijke bouwkavels 2.118 m2 groot mogen zijn. In het voorontwerpbestemmingsplan stond echter 2.480 m2 vermeld en in het vastgestelde bestemmingsplan 2.650 m2.

7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat met het vastgestelde bestemmingsplan rekening is gehouden met doorzichten en stedenbouwkundige effecten en patronen. Over de doorzichten merkt de raad op dat de inmiddels gesloopte opstallen aan de Torenlaan over de volle breedte het zicht ontnamen op de achterliggende polder/gebied. Door de vaststelling van het plan worden de doorzichten verbeterd en geborgd en door het terugbrengen van eerste klas bollengrond, is er sprake van een ruimtelijke kwaliteitsverbetering.

De raad stelt verder dat het bieden van inspraak en het naar voren brengen van zienswijzen en daarmee de mogelijkheid om het bestemmingsplan gaandeweg te optimaliseren, kenmerkend is voor het proces om te komen tot vaststelling van het bestemmingsplan. In dat kader is volgens de raad naast het voorontwerpbestemmingsplan, het ontwerpbestemmingsplan een belangrijk document. Immers, op dit document kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad. Van belang zijn dus de wijzigingen die worden aangebracht ten opzichte van het ontwerp. De raad wijst ter verduidelijking erop dat het ontwerpbestemmingsplan met betrekking tot de maatvoeringen van kavels en bouwvlakken ten opzichte van het voorontwerpbestemmingsplan ambtshalve is aangepast en dat in het stedenbouwkundig kader horend bij het ontwerpbestemmingsplan staat dat de maatvoering is aangepast om tot een efficiëntere verkaveling te komen. Een vergelijking tussen het voorontwerp van het bestemmingsplan en het vastgestelde bestemmingsplan is volgens de raad gelet daarop dan ook niet relevant. De raad stelt verder dat de wijziging van de maatvoering geen aanleiding geeft voor het wijzigen of het doen van nieuwe onderzoeken. De raad wijst daarbij erop dat de woning van de derde bouwkavel weliswaar aan de zijgevel dichterbij het naastgelegen agrarisch bedrijf komt, maar dat woonbestemming zelf niet dichterbij komt en die verder ook niet is vergroot.

Ook stelt de raad dat de GOM een uitvoeringsorganisatie is. Het planologisch beleid echter wordt bepaald door het gemeentebestuur.

7.2.    De Afdeling stelt vast dat de raad in de plantoelichting en de daarbij gevoegde bijlagen is ingegaan op de door [appellant] genoemde aspecten van een goede ruimtelijke ordening. Dat in de plantoelichting een andere situatietekening is opgenomen dan in het kader van het voorontwerpbestemmingsplan, maakt niet dat de door de raad aan het vastgestelde bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoeken niet zorgvuldig zijn uitgevoerd of dat de raad deze in het kader van een goede ruimtelijke ordening niet ten grondslag kon leggen aan het bestemmingsplan. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat het plan ambtshalve is aangepast wat betreft de maatvoeringen van kavels en bouwvlakken in het ontwerpbestemmingsplan ten opzichte van het voorontwerpbestemmingsplan. Het bestemmingsvlak van de in het plan opgenomen bestemming "Wonen-1" is echter niet vergroot, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan of opnieuw onderzoek had moeten verrichten. Bovendien is in het aan het plan ten grondslag gelegde stedenbouwkundig kader, dat het uitgangspunt vormt voor het vastgestelde bestemmingplan, de nieuwe situatietekening opgenomen.

Over de stelling van [appellant] dat met de GOM zou zijn overeengekomen dat de totale oppervlakte van de gezamenlijke bouwkavels niet meer mag bedragen dan 2.118 m2, overweegt de Afdeling dat dit niet afdoet aan de bevoegdheid van de raad om een bestemmingsplan vast te stellen met een andere oppervlakte van de bouwkavels. [appellant] heeft met wat hij heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat de gemaakte afspraak met de GOM, wat daar ook van zij, in de weg staat aan de vaststelling van het bestemmingsplan.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken naar de door [appellant] genoemde aspecten op onjuiste wijze zijn uitgevoerd en dat de raad daarom het plan niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan.

Het betoog slaagt niet.

ISG beleid

8.       [appellant] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met de ISG. Volgens hem voldoet het plan niet aan de in de ISG gestelde eis om te voorzien in het realiseren van een ruimtelijke kwaliteitsverbetering door het landschap opener te maken en de nieuwe woningen op stedenbouwkundige en landschappelijk verantwoorde wijze in het landschap te passen.

8.1.    In de plantoelichting staat onder meer: "Op 30 juni 2016 is de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016 door de gemeenteraden van de zes greenportgemeenten vastgesteld.

[…]

Het plangebied maakt deel uit van een gebied dat in de ISG is aangewezen voor herstructurering naar een vitale Greenport met daarbij landschapsverbetering en integratie van wateropgaven, sanering, schaalvergroting en intensivering van het bollencomplex. Voor dit gebied is het volgende opgenomen in de ISG: "Schaalvergroting is noodzakelijk om meer ruimte te kunnen bieden aan groei van het bollencomplex met behoud van de landschappelijke kwaliteit. Ontwikkeling van nieuwe vormen van ondernemerschap, financiering en ruimtegebruik zijn voorwaarden bij schaalvergroting en professionalisering van het bollencluster."

[…]

Het planvoornemen voorziet in de realisatie van 1e klas bollengrond op een locatie waar nu nog geen bollengrond aanwezig is. Daarmee wordt voorzien in de toename van de regionale oppervlakte aan bollengrond en wordt het landschap ter plaatse verbeterd door de verwijdering van de bedrijfsbebouwing. Ter compensatie van de sloop van de voormalige bedrijfsbebouwing worden 3 'Greenportwoningen' gebouwd. De opbrengsten van de uitgifte van de bouwtitels van deze woningen worden gebruikt voor een verdere herstructurering van het landschap in de Greenport (uitvoering door de GOM). De afspraken over de herontwikkeling van de locatie zijn vastgelegd in een overeenkomst tussen de GOM en de initiatiefnemer. De realisatie van het plan is conform deze afspraken en passend binnen de Intergemeentelijke structuurvisie Greenport (ISG)."

8.2.    In het document "Nota van beantwoording Zienswijzen" (hierna: Nota van zienswijzen) staat over het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit dat een bedrijvencomplex van ruim 10.000 m2 gesloopt en dat daarvoor ruim 13.000 m2 aan bollengrond ingepast wordt. Op grond van het geldende bestemmingsplan bestaan geen doorzichten en wordt tegen een massief bedrijfsgebouw aangekeken. Ook worden er drie nieuwe woningen toegevoegd met ieder een kaveloppervlakte van minder dan 1000 m2. Daarom is volgens de raad sprake van een verbetering van de zichtlijnen en van de ruimtelijke kwaliteit.

8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] onvoldoende onderbouwd waarom het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet past binnen de ISG. De raad heeft daarentegen met de in de toelichting bij het plan gegeven motivering naar het oordeel van de Afdeling aangetoond dat het plan in overeenstemming is met het beleid verwoord in de ISG. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad in de Nota van zienswijzen heeft toegelicht dat de ruimtelijke kwaliteit wordt verbeterd door de sloop van een bedrijvencomplex van 10.000 m2 en het realiseren van 13.000 m2 bollengrond. Ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan verdwijnt hierdoor bebouwing waardoor de openheid van het landschap toeneemt. Voor de stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing van het plan heeft de raad tot slot verwezen naar het stedenbouwkundig kader dat als bijlage 1 bij de toelichting is gevoegd, waarin uiteen is gezet dat de inpassing van de in het plan voorziene woningen een landschappelijke kwaliteitsverbetering oplevert doordat de bebouwing zodanig afneemt dat het landschap achter het woonlint een stuk opener wordt en dat de totale landschappelijke inpassing ervoor zorgt dat de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt vergroot.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de ISG heeft vastgesteld.

Het betoog slaagt niet.

Eigendom en erfdienstbaarheid

9.       [appellant] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onrechtmatig is en niet uitvoerbaar is. Daartoe voert [appellant] aan dat een deel van het plangebied in eigendom is bij [appellant] en dat op een deel van het plangebied een erfdienstbaarheid rust.

9.1.    De raad stelt dat de door [appellant] bedoelde gronden inmiddels door [appellant] aan de initiatiefnemer van het plan zijn verkocht. Op 21 juli 2021 heeft het notarieel transport plaats gevonden. Volgens de raad hoeft het bestemmingsplan dan ook niet te worden herzien.

9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.

9.3.    Ter zitting is gebleken dat het door [appellant] bedoelde deel van het plangebied niet meer in eigendom is bij [appellant]. [appellant] heeft verder ook niet concreet gemaakt waarom een mogelijke erfdienstbaarheid in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen zo duidelijke privaatrechtelijke belemmering is dat verwezenlijking van het plan niet mogelijk is.

Het betoog slaagt niet.

Gelijkheidsbeginsel

10.     [appellant] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij wijst [appellant] erop dat hij in 2019 een principeverzoek heeft ingediend voor het oprichten van drie woningen op zijn perceel. Dit verzoek werd afgewezen omdat er daardoor onvoldoende doorzichten zouden bestaat op het achterliggende landschap. Bovendien zouden twee woningen in de tweede lijn worden gebouwd. Daarbij verwijst [appellant] naar een advies van Bosch Slabbers landschapsarchitecten van 27 januari 2021. In 2021 heeft [appellant] ook te horen gekregen dat de doorzichten minimaal 15 m moeten zijn. Dit is echter niet opgenomen in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. [appellant] voelt zich dan ook ongelijk behandeld.

10.1.  De Afdeling stelt vast dat in de Nota van zienswijzen onder meer is vermeld dat de specifieke situatie van [appellant] vanuit ruimtelijk opzicht niet vergelijkbaar is met de situatie in het plan. De sloop van de bedrijfsbebouwing is volgens de Nota van zienswijzen immers altijd het uitgangspunt geweest voor ontwikkelingen in het plangebied. Hierdoor neemt het bebouwingsoppervlak af en kan een ruimtelijke kwaliteitsverbetering worden gerealiseerd. Dit vormt volgens de Nota van zienswijzen het cruciale onderdeel waarin de plannen van [appellant] verschillen van de plannen voor het plangebied. De plannen van [appellant] voorzien namelijk structureel in een toename van de bebouwing. Verder staat over de doorzichten in de Nota van zienswijzen dat in het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" helemaal geen doorzichten zijn opgenomen en dat de bestaande planologische situatie bestaat uit een massief bedrijfsgebouw. Daarnaast verschilt het voorliggende plan van het initiatief van [appellant], omdat laatstgenoemd initiatief bebouwing toevoegt op een plek waar geen bebouwing is toegestaan.

Gelet op de door de raad genoemde argumenten, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie die [appellant] heeft genoemd niet vergelijkbaar is met de situatie die nu aan de orde is in het plan. De omstandigheid dat een negatief advies is gegeven naar aanleiding van een door [appellant] ingediend principeverzoek en dat daarin aanwijzingen staan opgenomen voor een mogelijk alternatief plan, betekent dan ook nog niet dat dit negatieve advies en deze aanwijzingen ook verwerkt hadden moeten worden in voorliggend bestemmingsplan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

11.     Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.

w.g. Steendijk
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Tieleman
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023

817-866