Uitspraak 202202545/1/R1

202202545/1/R1.
Datum uitspraak: 28 december 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant] en anderen, wonend te Zwaanshoek, gemeente Haarlemmermeer,

appellanten,

en

1.       de raad van de gemeente Haarlemmermeer,

2.       het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Zwaanshoek Gerbrant Meussweg" vastgesteld.

Bij besluit van 22 maart 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor 17 nieuwbouwwoningen in het plangebied.

De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.

Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.

De raad en het college hebben een gezamenlijk verweerschrift ingediend.

[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.

Horsman & co Lisse B.V. heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 november 2022 waar zijn verschenen: [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. R. Visser, rechtsbijstandverlener te Heiloo, en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof, ing. B. Pover en R. de Jong. Verder is op de zitting Horsman & co Lisse B.V., vertegenwoordigd door [emachtigde C] en mr. K. Vreeker, als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voorzien in de ontwikkeling van 17 woningen: zeven rijwoningen, acht twee-onder-één-kap woningen en twee vrijstaande woningen. Daarnaast bevat het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid om nog twee woningen te realiseren. De met het plan voorziene woningbouw zal ontsloten worden via de Gerbrant Meussweg in de richting van de Bennebroekerweg.

2.       Aan de noordwestzijde van de voorziene ontwikkeling ligt lintbebouwing die direct grenst aan de Bennebroekerweg. Aan de zuidoostzijde ligt het woningbouwproject ‘Enthoven’ met de doodlopende Gerbrant Meussweg. Aan de zuidwestzijde grenst het perceel aan agrarische grond. In westelijke richting wordt het perceel begrensd door akkerland en glastuinbouw.

3.       [appellant] en anderen wonen aan de Bennebroekerweg en hun achtertuinen grenzen aan de voorziene ontwikkeling. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan omdat zij onder andere vrezen voor de aantasting van hun woon- en leefklimaat.

4.       Het plan wordt ontwikkeld door Horsman & co Lisse B.V., Trivee Vastgoed B.V. en L.C. Kroon.

BESTEMMINGSPLAN

Toetsingskader

5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beroepsgronden

Ladder voor duurzame ontwikkeling

6.       [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met de ladder voor duurzame verstedelijking van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Volgens [appellant] en anderen zet de plantoelichting alleen uiteen dat er een behoefte is maar niet waarom die behoefte niet binnen het bestaand stedelijk gebied opgelost kan worden. Bovendien heeft de raad een te beperkt zoekgebied gehanteerd om te kunnen concluderen dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied gebouwd kan worden, aldus [appellant] en anderen. Andere opties om binnen het bestaand stedelijk gebied te bouwen heeft de raad zodoende niet betrokken in de beoordeling. [appellant] en anderen wijzen onder andere op de locatie Boseilanden, op de hoek van de Bennebroekerweg en Spieringweg, op bestaande oude kantoor- en industriegebieden rond het gebied de Hanepoel en het gebied tussen Zwaanshoek en Cruquius.

6.1.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De in dit artikellid vervatte ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met het oog op de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en op de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.

6.2.    Vast staat dat de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied voorzien is.

6.3.    De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk gemotiveerd is dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931).

6.4.    Het is niet in geschil dat er behoefte aan de woningen bestaat. In de plantoelichting staat dat in het dorp Zwaanshoek de afgelopen jaren veel plannen zijn ontwikkeld en uitgevoerd waardoor de vrije ruimte in het dorp momenteel beperkt is om te bouwen zonder het dorpse en groene karakter teniet te doen. De Afdeling ziet, mede vanwege de beperkte omvang van het dorp Zwaanshoek, in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting.

Verder is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de locaties Boseilanden en Hanepoel, ongeacht het antwoord op de vraag of deze locaties binnen het bestaand stedelijk gebied liggen, niet geschikt zijn voor de voorziene ontwikkeling. Op zichzelf is er, de huidige bebouwing van de Boseilanden in aanmerking genomen, ruimte om ter plaatse 19 woningen te realiseren; er is al een lopende ontwikkeling die voorziet in dat aantal woningen. De raad heeft echter toegelicht dat de Boseilanden onderdeel zijn van de regionale ecologische verbindingszone. Het toevoegen van 17 tot 19 woningen in de Boseilanden heeft als gevolg dat de structuur van de regionale ecologische verbindingszone onder druk komt te staan. Hoewel ook nabij het gebied van de Hanepoel ruimte is om in de behoefte te voorzien, maakt de verdeelde grondeigendom volgens de raad een ontwikkeling van 17 woningen tegelijkertijd in de praktijk niet mogelijk.

Dat het gebied nabij Cruquius in een nieuwsbericht genoemd is als locatie waarover verschillende grondeigenaren en ontwikkelaars overeenkomsten hebben gesloten, maakt naar het oordeel van de Afdeling nog niet dat de raad dat gebied ook had moeten onderzoeken in het licht van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het gebied ligt, vanwege de planologische situatie, namelijk niet binnen het bestaand stedelijk gebied. Daar komt bij dat het buiten het dorp Zwaanshoek ligt.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met Omgevingsverordening NH2020?

7.       [appellant] en anderen betogen dat de raad het plan ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 6.3 van de Omgevingsverordening NH2020 maar aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening. Zodoende wordt niet aan de verplichting voldaan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling in overeenstemming met de binnen de regio gemaakte afspraken moet zijn.

7.1.    Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan gold artikel 6.3 van de Omgevingsverordening NH2020, die de Provinciale Ruimtelijke Verordening heeft vervangen. Het besluit van de raad valt niet onder het overgangsrecht dat is opgenomen in de Omgevingsverordening NH2020, zodat die verordening in dit geval van toepassing is. Hoewel in de plantoelichting niettemin de Provinciale Ruimtelijke Verordening als toetsingskader is vermeld, leidt dit niet tot het oordeel dat het besluit alleen al op die grond voor vernietiging in aanmerking komt. Zowel artikel 6.3 van de Omgevingsverordening NH2020 als artikel 5a van de Provinciale ruimtelijke verordening vereisen namelijk dat het plan in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte afspraken. Tijdens de vaststelling van het bestemmingsplan waren deze afspraken neergelegd in het "Woonakkoord Amstelland-Meerland 2021 - 2025" (hierna: woonakkoord). De locatie van het bestemmingsplan is in het woonakkoord opgenomen als locatie met plancapaciteit.

Het betoog slaagt niet.

Verkeerssituatie Bennebroekerweg

8.       [appellant] en anderen betogen dat de voorziene ontwikkeling zal leiden tot een verkeerssituatie die niet aanvaardbaar is. Zij voeren aan dat er geen mobiliteitsonderzoek bij de toelichting is gevoegd waaruit volgt dat de gevolgen voor het verkeer ter plaatse aanvaardbaar zijn. Verder gaat de raad uit van 120 motorvoertuigbewegingen per etmaal terwijl dat volgens [appellant] en anderen ten minste 150 motorvoertuigbeweging per etmaal moet zijn. Dit wordt volgens hen ondersteund door de zogenaamde CROW-publicatie 381. Daarbij komt dat de Bennebroekerweg de huidige hoeveelheid verkeer al niet aan kan. De Bennebroekerweg kan als erftoegangsweg slechts 6.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal aan terwijl er in 2018 7.800 motorvoertuigbewegingen per etmaal zijn gemeten. In dit verband vrezen [appellant] en anderen ook andere planologische ontwikkelingen die in het verschiet liggen. Tot slot wijzen [appellant] en anderen op de "Mobilitieitsvisie Haarlemmermeer. Vrijheid van Bewegen" (hierna: mobiliteitsvisie). Hieruit volgt dat pas gebouwd kan worden als de verkeerontsluiting in orde is, aldus [appellant] en anderen.

8.1.    Het plan wordt ontsloten via de Gerbrant Meussweg. De Gerbrant Meussweg mondt uit op de Bennebroekerweg. De Bennebroekerweg gaat in westelijke richting langs de woningen van [appellant] en anderen om vervolgens bij de Bennebroekerdijk uit te komen. In oostelijke richting leidt de Bennebroekerweg naar Hoofddorp en de A4.

8.2.    Bij de reactie van de raad over het thema verkeer in de Nota van zienswijzen staat dat de 17 voorziene woningen 120 motorvoertuigbewegingen per etmaal opleveren. Op de zitting heeft de verkeersdeskundige van de raad toegelicht dat de berekening is gebaseerd op de CROW-publicatie 381. Hieruit volgt volgens de raad dat het beoogde type woningen tussen de 7,6 en 8,7 motorvoertuigbewegingen per etmaal per woning oplevert. Dit resulteert volgens de raad in ongeveer 124 tot 137 motorvoertuigbewegingen per etmaal voor 17 woningen. Volgens het verkeersmodel van de raad rijdt 70% van die verkeersbewegingen in de richting van Hoofddorp en de A4. 30% van de verkeersbewegingen rijdt weg in de richting van de Bennebroekerdijk en passeert dus de woningen van [appellant] en anderen.

8.3.    De raad had, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2689, onder 23.2), bij zijn berekening in aanmerking moeten nemen dat het plan na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid geen 17 maar 19 woningen mogelijk maakt. Daarnaast is, ook wanneer wordt uitgegaan van een aantal van 17 woningen, het verwachte aantal extra motorvoertuigbewegingen per etmaal dat de raad in de Nota van zienswijzen noemt, in het licht van de CROW-publicatie een enigszins optimistische inschatting. De Afdeling merkt op dat het hierbij echter niet om grote verschillen gaat, zeker niet als deze worden gerelateerd aan het totale verkeersaanbod op de Bennebroekerweg van meer dan 6.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal. Wat [appellant] en anderen aanvoeren leidt in het licht daarvan niet tot de conclusie dat het verschil tussen hun berekening en de berekening van de raad, een dermate groot verschil in verkeersintensiteit laat zien dat de raad zich op het standpunt had moeten stellen dat de verkeerssituatie de komst van de nieuwe woningen onaanvaardbaar maakt. Verder acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat, zoals de raad stelt, slechts 30% van het verkeer richting de Bennebroekerdijk gaat, omdat in de tegenovergestelde richting de A4 en Hoofddorp liggen. Ook behoeft met het voorliggende plan niet de al bestaande verkeersproblematiek opgelost te worden. De Afdeling moet beoordelen of de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de verkeerssituatie ter plaatse aanvaardbaar is als gevolg van de voorziene ontwikkeling. Eventuele andere planologische ontwikkelingen die in het verschiet liggen, vergen afzonderlijke besluiten en blijven daarbij buiten beschouwing.

Het betoog slaagt niet.

Aantasting van het woon- en leefklimaat

9.       [appellant] en anderen betogen dat door de voorziene ontwikkeling hun woon- en leefklimaat in onevenredige mate wordt aangetast. Door de ontwikkeling wordt aan [appellant] en anderen het uitzicht op de achterliggende weilanden, de rust en de privacy ontnomen. Dat aan de voorzijde van de woningen van [appellant] en anderen de drukke Bennebroekerweg ligt, maakt dat [appellant] en anderen hun rust en privacy aan de achterzijde zoeken. Door het bestemmingsplan dreigen zij deze mogelijkheid te verliezen, omdat het voorziet in een ontsluitingsweg aan de achterzijde van de woningen van [appellant] en anderen. Die weg zal volgens hen geluid- en lichthinder veroorzaken. Daar komt bij dat [appellant] en anderen nu al regelmatig tien minuten moeten wachten om hun erf met de auto te verlaten richting de Bennebroekerweg. Door de komst van de auto’s van de toekomstige bewoners, zal dat probleem alleen maar toenemen.

9.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat [appellant] en anderen geen aanspraak kunnen maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit de woning, ook niet als het vorige bestemmingsplan ter plaatse geen bebouwing toestond. Overigens is op de zitting toegelicht dat het plan naar aanleiding van de inbreng van omwonenden is aangepast. In een eerder stadium van de ontwikkeling was de bebouwing aan de achterzijde van de woningen van [appellant] en anderen zo dat er geen doorkijk naar de weilanden meer zou zijn. Mede daarom is er in dit plan voor gekozen om twee-onder-één-kapwoningen te realiseren, zodat er, zij het in een beperkte mate, doorzicht naar de weilanden kan blijven bestaan.

9.2.    Ten aanzien van het geluid- en lichthinder overweegt de Afdeling het volgende. Door de voorziene ontwikkeling zal het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad zich echter op het standpunt stellen dat het woon- en leefklimaat niet in een onevenredige mate wordt aangetast. De Afdeling betrekt bij dat oordeel dat de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen bij benadering 40 meter is. Daarnaast voorziet het plan ter hoogte van de woningen alleen in zogenaamd langsparkeren. In tegenstelling tot haaksparkeren schijnen de koplampen van de auto’s dan niet direct in de woningen van [appellant] en anderen.

Het betoog slaagt niet.

Eventuele kosten onderhoudsverplichting oppervlaktewater

10.     [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met kosten die zij zullen moeten maken wegens een onderhoudsverplichting doordat de watergang die aan hun percelen grenst, vermoedelijk een zwaardere status in de legger van het waterschap krijgt. [appellant] en anderen achten dit waarschijnlijk omdat de watergang noodzakelijk is voor de watercompensatie.

10.1.  Als gevolg van de voorziene ontwikkeling zal de afwateringsfunctie van de watergang toenemen. Niet valt uit te sluiten dat, zoals [appellant] en anderen vrezen, de watergang in verband daarmee een zwaardere status in de legger krijgt en dat dit gevolgen heeft voor de bekostiging van het onderhoud. Naar het oordeel van de Afdeling staat deze onzekere gebeurtenis - die afzonderlijke besluitvorming van een ander bestuursorgaan vergt -, echter in een zodanig ver verwijderd verband tot het plan dat de raad daarmee bij zijn afweging geen rekening behoefde te houden.

Het betoog slaagt niet.

Uitvoerbaarheid

11.     [appellant] en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is omdat er een evidente privaatrechtelijke belemmering is. [appellant] en anderen voeren aan dat het realiseren van de waterfunctie op de gronden met de bestemming "Water" niet mogelijk is zonder de toestemming van [appellant] en anderen. Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat zij niet zullen instemmen met een contract waardoor zij verplicht worden de watergang te onderhouden. Dit staat aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg omdat dan niet aan de benodigde watercompensatie voldaan kan worden, aldus [appellant] en anderen.

11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.

11.2.  Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de waterfunctie op de gronden met de bestemming "Water" zonder hun toestemming niet gerealiseerd kan worden, bestaat er geen grond voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering evident aan de uitvoering van het plan in de weg staat. De kadastrale percelen die in eigendom zijn van [appellant] en anderen liggen namelijk naast de op de verbeelding aangegeven gronden met de bestemming "Water" en niet op die gronden. Mede gelet op wat is overwogen onder 10.1 bestaat er ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan evident niet uitvoerbaar is omdat [appellant] en anderen niet zullen instemmen met een verplichting om de watergang te onderhouden.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

12.     Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Sparreboom
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022

195-989

Bijlage: toepasselijke wet- en regelgeving

Wet ruimtelijke ordening

Artikel 3.1

1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 1.1.1

[…]

h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;

[…]

i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;

[…]

Artikel 3.1.6

[…]

2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Omgevingsverordening NH2020

Artikel 6.3

1. Een ruimtelijk plan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als de ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.

2. Gedeputeerde Staten stellen nadere regels aan de afspraken bedoeld in het eerste lid.

Artikel 12.2

1. Het oude recht blijft van toepassing tot een besluit onherroepelijk wordt, als voor de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van deze verordening:

[…]

b. voor een ambtshalve te nemen besluit, een besluit als bedoeld in 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, of een besluit als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening, dat op verzoek wordt genomen, een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit ten aanzien waarvan op de voorbereiding afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en het besluit binnen 2 jaar na de in de aanhef genoemde inwerkingtreding is genomen; of

Artikel 13.10

De volgende verordeningen en besluiten worden ingetrokken:

a. Provinciale Ruimtelijke Verordening;

[…]

Artikel 13.11

1. Deze verordening treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het provinciaal blad waarin het wordt geplaatst.

Provinciale ruimtelijke verordening

Artikel 5a

1. Een bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als deze ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.

[…]