Uitspraak 202006627/1/R2, 202006628/1/R2, 202006629/1/R2 en 202006630/1/R2

202006627/1/R2, 202006628/1/R2, 202006629/1/R2 en 202006630/1/R2.
Datum uitspraak: 16 februari 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen,

2.       NaGa Solar Holding B.V. en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V., beide gevestigd te Maastricht,

3.       [appellant sub 3], wonend te Hooge Zwaluwe, gemeente Drimmelen,

4.       Buitenplaats Groot Swaluwe B.V., gevestigd te Made, gemeente Drimmelen,

appellanten,

tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2020 in zaaknummers 19/6132, 19/6101, 19/6011 en 19/6102 in de gedingen tussen:

NaGa Solar Holding B.V., Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V., [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe B.V.

en

het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen.

Procesverloop

Zaaknr. 202006627/1/R2

Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college de aanvraag van NaGa Solar Holding B.V. (hierna: Naga Solar) om een omgevingsvergunning voor realisering van "Zonnepark Nieuwstraat-Vogelstraat Wagenberg" op het perceel plaatselijk bekend Nieuwstraat te Wagenberg, geweigerd.

Bij uitspraak van 19 oktober 2020, zaak nr. 19/6132, heeft de rechtbank het door NaGa Solar daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

NaGa Solar heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag van NaGa Solar besloten en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.

Zaaknr. 202006628/1/R2

Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college de aanvraag van NaGa Solar om een omgevingsvergunning voor realisering van "Zonnepark Moerseweg 3a te Hooge Zwaluwe", geweigerd.

Bij uitspraak van 19 oktober 2020, zaak nr. 19/6101, heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk, en het door NaGa Solar daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

NaGa Solar en [appellant sub 3] hebben daarop een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag van NaGa Solar besloten en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.

Zaaknr. 202006629/1/R2

Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college de aanvraag van Zon- en Natuurpark Midden-Zwaluwe B.V. (hierna: Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe) om een omgevingsvergunning voor realisering van "Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe" op het perceel plaatselijk bekend als Vierendeelseweg 4 te Lage Zwaluwe, geweigerd.

Bij uitspraak van 19 oktober 2020, zaak nr. 19/6011, heeft de rechtbank het door Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. (hierna: Buitenplaats Groot Swaluwe) daartegen ingestelde beroep niet ontvankelijk, en het door NaGa Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

NaGa Solar, Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe en Buitenplaats Groot Swaluwe hebben daarop een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag van Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe besloten en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.

Zaaknr. 202006630/1/R2

Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college de aanvraag van NaGa Solar om een omgevingsvergunning voor realisering van "Zonnepark Horenhilsedijk Hooge Zwaluwe" op het perceel plaatselijk bekend Horenhilsedijk te Hooge Zwaluwe, geweigerd.

Bij uitspraak van 19 oktober 2020, zaak nr. 19/6102, heeft de rechtbank het door NaGa Solar daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

NaGa Solar heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag van NaGa Solar besloten en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.

De vier zaken tezamen

NaGa Solar, Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe en Buitenplaats Groot Swaluwe hebben in alle zaken schriftelijke reacties gegeven op de besluiten van 6 april 2021.

De Afdeling heeft de zaken, gelijktijdig met het zaaknummer 202006380/1/R2 (ECLI:NL:RVS:2022:437) (hierna: de andere zaak), op een eerste zitting behandeld op 3 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, NaGa Solar, Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe, [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe, alle vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, vergezeld door [gemachtigde A] en mr. A.A.M. van Beek, zijn verschenen. Voorts is daar Zonnepark De Bergen, vertegenwoordigd door mr. Y. Demirci, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde B] en mr. R. Benhadi, ook advocaat te Nijmegen, gehoord.

De Afdeling heeft op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst.

Het college, Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe, Buitenplaats Groot Swaluwe en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting in deze zaken en de andere zaak hervat op een tweede zitting op 29 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, vergezeld door [gemachtigde C] en ing. P. Kieboom, NaGa Solar, Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe, [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe, alle vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, vergezeld door ir. R.J.J. Berix, [gemachtigde A] en mr. A.A.M. van Beek, zijn verschenen. Voorts is daar Zonnepark De Bergen, vertegenwoordigd door mr. Y. Demirci, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde D] en [gemachtigde B], gehoord. Na deze zitting heeft de Afdeling het onderzoek in alle zaken gesloten.

Overwegingen

Inleiding

Zaak nr. 202006627/1/R2

1.       NaGa Solar heeft op 13 september 2018 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor realisering van "Zonnepark Nieuwstraat-Vogelstraat Wagenberg". Het project is volgens de ruimtelijke onderbouwing van 27 februari 2019 voorzien aan de noordkant van Wagenberg aan de Nieuwstraat, tussen de kern Wagenberg en de provinciale weg. Het project zal 7,3 hectare beslaan, bestaande uit 6,5 hectare zonnepanelen en 0,8 hectare natuur.

Zaak nr. 202006628/1/R2

2.       NaGa Solar heeft op 13 september 2018 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor realisering van "Zonnepark Moerseweg 3a Hooge Zwaluwe". Het gaat om agrarische gronden van [appellant sub 3]. Het project is volgens de ruimtelijke onderbouwing van 27 februari 2019 voorzien tussen de kernen Hooge Zwaluwe en Made. Het zal circa 9,5 hectare akker en grasland beslaan, waarop 8,5 hectare zonnepanelen en 1 hectare natuur is voorzien.

Zaak nr. 202006629/1/R2

3.       Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe heeft op 10 september 2018 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor realisering van "Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe". Het project is volgens de ruimtelijke onderbouwing van 24 december 2018 voorzien ten noorden van de kern Hooge Zwaluwe. Het beslaat verschillende delen, waaronder het bestaande natuurgebied "De Domeinenput" en een oude Wiel van samen circa 9,8 hectare. Dit gedeelte zal niet dienen ten behoeve van de situering van zonnepanelen. De rest van het terrein is open agrarisch gebied zonder verdere bebouwing of structuurbepalende beplanting, in eigendom van Buitenplaats Groot Swaluwe. Dat is voorzien als zonnepark. Het project beslaat in totaal een oppervlakte van circa 30 hectare. Het is aan de noordkant gelegen langs de Molenweg en aan de zuidkant langs de Vierendeelseweg.

Zaak nr. 202006630/1/R2

4.       NaGa Solar heeft op 13 september 2018 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor realisering van "Zonnepark Horenhilsedijk Hooge Zwaluwe". Het project is volgens de ruimtelijke onderbouwing van 27 februari 2019 voorzien op circa 10,2 hectare akker- en grasland, tussen de kernen Hooge Zwaluwe en Lage Zwaluwe. Beoogd is om 9 hectare zonnepanelen en 1 hectare natuur te realiseren.

De vier zaken tezamen

5.       Ten behoeve van de hiervoor genoemde projecten is afwijking van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" nodig, omdat realisering van zonneparken daarmee in strijd is.

Het college heeft ontwerpbesluiten tot weigering van de hiertoe aangevraagde omgevingsvergunningen met ingang van 26 april 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegd. De aanvragers, [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. hebben daarover zienswijzen ingebracht.

Bij besluiten van het college van 16 oktober 2019 zijn de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd. De reden voor de weigeringen die in de besluiten is vermeld, is dat de gemeenteraad bij besluiten van 12 september 2019 heeft geweigerd de voor de projecten vereiste verklaringen van geen bedenkingen te geven. Omdat de raad daartoe niet bereid is, kan het college de omgevingsvergunningen niet verlenen. Dit betekent volgens de besluiten van 16 oktober 2019 verder dat het college niet toekomt aan de toetsing van de overige toetsingscriteria voor de aangevraagde activiteiten.

Wettelijk kader en beleidskader

6.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die behoort bij deze uitspraak.

7.       De gemeenteraad heeft op 13 september 2018 het "Beleidskader grootschalige zonnevelden", gedateerd 4 september 2018 vastgesteld (hierna: het beleidskader). Dit beleidskader is op 27 september 2018 gepubliceerd en op 28 september 2018 in werking getreden. Het bevat voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning voor grootschalige zonnevelden drie zogenoemde leidende principes, namelijk (1) dat een project maatschappelijke meerwaarde moet hebben, (2) dat het een landschappelijke kwaliteitsverbetering met zich moet brengen en (3) dat er een leerdoel mee wordt gediend. Daarnaast bevat het beleidskader uitgangspunten voor de afweging van locaties.

De raad heeft daarnaast, ook op 13 september 2018, een algemene verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor "initiatieven die passen binnen het beleidskader "Grootschalige zonnevelden" met datum 4 september 2018". Daarbij is vermeld dat "indien het college twijfelt aan de ruimtelijke of maatschappelijke wenselijkheid van een initiatief, [het] altijd actief de raad consulteert."

De raad heeft op 28 februari 2019 besloten om het beleidskader te wijzigen, in die zin dat daarin de zin: "Voorlopig wordt uitgegaan van maximaal 150 hectare aan zonnevelden in de gemeente voor de periode tot 1 januari 2021", op p. 22, wordt gewijzigd in: "Er wordt uitgegaan van maximaal 10 hectare aan zonnevelden in de gemeente voor de periode tot 1 januari 2021."

Het beleidskader is verder ongewijzigd gebleven. Bij het besluit tot wijziging is in een overgangsrechtelijke regeling voorzien, die luidt: "Aanvragen voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark die tussen 27 september 2018 en 1 februari 2019 zijn ingediend en die uiterlijk op 28 februari 2019 volledig en ontvankelijk zijn, zullen worden beoordeeld aan de hand van het beleidskader zoals dat luidde van 27 september 2018 tot 28 februari 2019."

Als hierna in de uitspraak op het beleidskader na de hierboven genoemde wijziging wordt gedoeld, zal dit worden aangeduid als "het gewijzigde beleidskader".

Bij het raadsbesluit van 28 februari 2019 is verder de algemene verklaring van geen bedenkingen van 13 september 2018 ingetrokken. Daarbij is vermeld dat: "Voornoemde algemene verklaring van geen bedenkingen blijft gelden voor aanvragen waarvoor reeds een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd."

De oordelen van de rechtbank

Zaaknummers 202006627/1/R2, 202006628/1/R2 en 202006630/1/R2

8.       De rechtbank heeft de betogen van NaGa Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe dat procedurele gebreken kleven aan de weigeringsbesluiten van de verklaringen van geen bedenkingen niet gevolgd.

Zij heeft verder geconstateerd dat in de raadsvoorstellen die bij de besluiten tot weigering van de verklaringen van geen bedenkingen horen, is opgemerkt dat de overgangsregeling niet op deze aanvragen van toepassing is, omdat deze al op 13 september 2018 zijn ingediend. De aanvragen zullen daarom volgens de raadsvoorstellen getoetst moeten worden aan het gewijzigde beleidskader. Zij heeft in de omstandigheid dat het college pas ter zitting heeft gesteld dat, hoewel de aanvragen formeel niet onder de overgangsregeling vallen, de raad deze ruim heeft uitgelegd en in deze gevallen de aanvragen alsnog heeft beoordeeld op basis van het oude beleidskader, een motiveringsgebrek gezien. Zij heeft de besluiten daarom vernietigd.

Zij heeft geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten. Zij heeft daarover overwogen dat het standpunt van de raad in de besluiten dat de projecten niet hoog scoren op de voorwaarden in het beleidskader, moet worden gemotiveerd. Bij het motiveren van scores van aanvragen moet steeds dezelfde beoordelingsmaatstaf worden gehanteerd. Aan die eis is in de besluiten volgens de rechtbank niet voldaan. Bij de beoordeling van de projecten waarover de aanvragen gaan is ten onrechte een andere beoordelingsmaatstaf gehanteerd dan bij de aanvraag van Zonnepark De Bergen, die wel tot een vergunning heeft geleid. Voor de projecten is een uitzonderlijk hoge score op de voorwaarden vereist, waar het voor Zonnepark De Bergen voldoende is dat de aanvraag voldoende in overeenstemming is met het beleidskader.

Naar het oordeel van de rechtbank is verder in de ruimtelijke onderbouwingen van de projecten uitgebreid ingegaan op de criteria in het beleidskader. Er is door het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de projecten desalniettemin niet hoog scoren op de criteria. Bij de toelichting daarop ter zitting is de rechtbank verder gebleken dat de raad het beoordelingscriterium over een grote afnemer in de nabijheid, verkeerd heeft geïnterpreteerd. Ook lijden de besluiten naar haar oordeel aan een motiveringsgebrek, omdat de raad een groot gewicht heeft toegekend aan de afstand van het zonnepark tot de dorpskern. Uit het beleidskader blijkt niet dat dit een doorslaggevend criterium is, aldus de rechtbank.

Zaak nr. 202006629/1/R2

9.       Behalve het voorgaande, heeft de rechtbank in deze zaak ook geoordeeld dat het college ten onrechte deze aanvraag niet onverwijld aan de raad heeft doorgestuurd. Dit heeft zij in strijd met artikel 3.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) geacht. Zij heeft ook in verband hiermee het beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in deze zaak verder de gewijzigde ruimtelijke onderbouwing, die de aanvrager op 28 december 2018 per e-mail bij het college heeft ingediend, ten onrechte niet als een wijziging van de aanvraag in aanmerking genomen.

De hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen

De incidentele hoger beroepen van [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe over de ontvankelijkheid in beroep (zaaknummers 202006628/1/R2 en 202006629/1/R2)

10.     [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe betogen dat de rechtbank hun beroepen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij hen niet belanghebbend heeft geacht. Zij voeren daarover aan dat zij niet alleen een afgeleid belang hebben bij het besluit, maar dat zij ook een eigen zelfstandig, zakelijk bij het besluit betrokken belang hebben. Omdat het beleidskader voorziet in een beperkt aantal beschikbare hectaren voor zonneparken, hebben zij door het besluit naar zij stellen minder kans om het landbouwbedrijf te staken en de gronden aan te wenden voor de aanleg van een zonnepark.

10.1.  Bij uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953; r.o. 4.3 tot en met 4.8), heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood (ECLI:EU:C:2021:7) - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.

10.2.  De Afdeling stelt vast dat de mogelijkheid is geboden om tegen de ontwerpbesluiten zienswijzen in te dienen. Naga Solar en [appellant sub 3] hebben gezamenlijk zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning voor het zonnepark aan de Moerseweg (zaaknummer 202006628/1/R2).

Buitenplaats Groot Swaluwe heeft gezamenlijk met Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning voor het Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe aan de Vierendeelseweg (zaaknummer 202006629/1/R2).

Gelet op wat hiervoor is overwogen, had achteraf bezien de rechtbank de door hen gezamenlijk bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de weigeringsbesluiten, dus ook voor zover ingesteld door

[appellant sub 3] (zaak nummer 202006628/1/R2) en Buitenplaats Groot Swaluwe (zaak nummer 202006629/1/R2), ontvankelijk moeten achten.

De betogen slagen.

De incidentele hoger beroepen voor het overige (alle zaaknummers)

- De verklaringen van geen bedenkingen

11.     Naga Solar, Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe, [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe (hierna: Naga Solar en anderen) betogen dat de rechtbank hen ten onrechte niet heeft gevolgd in het betoog dat niet te passeren procedurele gebreken kleven aan de geweigerde verklaringen van geen bedenkingen voor hun projecten. Zij stellen dat de bevoegde gemeenteraad zich ten onrechte niet zelf een oordeel over de aanvragen om een verklaring van geen bedenkingen heeft gevormd. De gemeenteraad heeft daaraan volgens hen niet of nauwelijks zelf aandacht besteed en de ontwerpbesluiten tot weigering zijn niet opgesteld door de raad zelf, maar door het college. Dit betekent dat de raad ten onrechte inhoudelijk niets van doen heeft gehad met de besluiten over de geweigerde verklaringen van geen bedenkingen, wat in strijd is met artikel 3.11 van de Wabo, aldus Naga Solar en anderen.

11.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door Naga Solar en anderen in dit verband gestelde omstandigheid dat de vaststelling van de besluiten tot weigering van de verklaringen van geen bedenkingen aanvankelijk niet was geagendeerd voor de raadsvergadering van 12 september 2019, onverlet laat dat zowel de ontwerpbesluiten van 11 april 2019, als de besluiten tot definitieve weigering van de verklaringen van geen bedenkingen van 12 september 2019, wel in een raadsvergadering zijn vastgesteld en deze besluiten dus zelfstandig door de raad zijn genomen. Uit het Verslag van het presidium van 28 augustus 2019, dat zich onder de gedingstukken bevindt, blijkt overigens dat de definitieve besluiten tot weigering alsnog zijn geagendeerd voor de raadsvergadering van 12 september 2019.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het in dat geval niet in strijd met de wet dat het besluit over de verklaring van geen bedenkingen is voorbereid door het college. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, r.o. 12.1. Over het punt dat Naga Solar en anderen zich hebben beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1511), waarin is overwogen dat uit artikel 3.11 en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo volgt dat het ontwerpbesluit moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is, is in de uitspraak van 9 september 2020 overwogen dat de reden dat de Afdeling in de uitspraak van 9 mei 2018 heeft geoordeeld dat het college het besluit van de raad over het al dan niet geven van een verklaring van geen bedenkingen niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen, is, dat in dat geval de raad niet zelf het besluit om een ontwerpverklaring van geen bedenkingen te geven had genomen. Het was in dat geval ook niet mogelijk om zienswijzen tegen het ontwerpbesluit in te dienen naar aanleiding van het standpunt van de raad.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat dat een belangrijk verschil is met deze zaak. Het ontwerpweigeringsbesluit van 11 april 2019 is hier zoals vermeld wel door de raad genomen en Naga Solar en anderen hebben daarover zienswijzen ingediend, die bij het nemen/voorbereiden van het definitieve besluit met de raad zijn gedeeld.

De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de procedure op dit punt niet juist is verlopen.

Het betoog slaagt niet.

Het hoger beroep van het college

- Over zaaknummer 202006629/1/R2

12.     Het college betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel dat de aanvraag van Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe in strijd met artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo niet onverwijld aan de raad is doorgestuurd, niet heeft onderkend dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kon worden gepasseerd.

De rechtbank heeft volgens het college daarnaast niet onderkend dat het met de door Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe bedoelde wijziging van de aanvraag van 28 december 2018 geen rekening hoefde te houden, omdat deze niet op de juiste wijze is ingediend.

12.1.  Niet in geschil is dat de aanvraag van Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe op 10 september 2018 is ingediend en pas op 26 maart 2019 aan de gemeenteraad is doorgezonden. Ook is niet in geschil het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag in deze zaak al op het moment van de indiening ervan compleet was en dat er onder die omstandigheden geen sprake is van het onverwijld doorzenden in de zin van artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo.

Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat dit gebrek kon worden gepasseerd, slaagt niet. Niet aannemelijk is dat Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe door de zo late toezending van de aanvraag aan de raad niet is benadeeld. Op 26 maart 2019 gold de algemene verklaring van geen bedenkingen niet meer, was het beleidskader in voor haar nadelige zin gewijzigd, stond vast dat voor haar het overgangsrecht niet gold en lag het ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning aan Zonnepark De Bergen al ter inzage.

Ook het betoog van het college dat het geen rekening hoefde te houden met de op 28 december 2018 door Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe per e-mail aan twee medewerkers van de gemeente toegezonden gewijzigde ruimtelijke onderbouwing, wordt niet gevolgd. Uit de e-mail is duidelijk dat de aanvrager hiermee heeft bedoeld zijn oorspronkelijke aanvraag te wijzigen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de aanvrager hier ook in de zienswijze tegen het ontwerpbesluit nog eens op gewezen. Het betoog van het college dat deze wijziging van de aanvraag via het Omgevingsloket had moeten worden ingediend omdat de oorspronkelijke aanvraag ook op die wijze was ingediend, treft geen doel, alleen al omdat uit de gedingstukken blijkt dat ook de oorspronkelijke aanvraag, met uitdrukkelijke toestemming van de behandelend ambtenaar, per e-mail bij het college is ingediend. Dat blijkt uit productie 3 bij de brief van 16 juni 2021 van Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe. Wel is die oorspronkelijke aanvraag ingediend op het e-mailadres dat de gemeente gebruikt voor correspondentie over omgevingsvergunningen. Uit de stukken blijkt dat er contact per e-mail was tussen deze medewerker van de gemeente en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe. Ook de hierboven genoemde toestemming is per e-mail gegeven. Onder die omstandigheden kan het betoog van het college dat het in het geheel geen rekening hoefde te houden met de per e-mail ingediende aanvraag tot wijziging, niet worden gevolgd.

De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de gewijzigde ruimtelijke onderbouwing, als wijziging van de aanvraag bij de beoordeling in aanmerking had moeten worden genomen.

Het betoog slaagt niet.

Het hoger beroep van het college

- Over alle zaaknummers

13.     Het college betoogt dat de rechtbank de besluiten tot weigering van de omgevingsvergunningen voor de zonneparken ten onrechte niet in stand heeft gelaten. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat de besluiten van de raad om een verklaring van geen bedenkingen voor deze projecten te weigeren, rechtmatig zijn. Hij voert daarover aan dat de weigeringsbesluiten niet zijn gebaseerd op overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte aan zonneparken in het buitengebied volgens het gewijzigde beleidskader, maar op inhoudelijke beoordelingen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de projecten die op zichzelf staan. Slechts uitzonderlijke projecten worden toegestaan, omdat dit volgt uit beleid en regelgeving van de gemeente en de provincie. Dit geldt voor alle aanvragen.

Het college stelt verder dat de raad niet gehouden was een puntensysteem te hanteren bij de beoordeling van de aanvragen. Deze zijn en mochten ook worden beoordeeld op hun eigen merites, aan de hand van beleid en regelgeving. Verder heeft de rechtbank volgens het college miskend dat de raad ook het criterium ‘afstand van een project tot een kern’ heeft mogen meewegen bij de vraag of het project in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

13.1.  Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe hebben gemotiveerd naar voren gebracht dat het college bij de beoordeling van de verschillende aanvragen om omgevingsvergunning voor grootschalige zonneparken, waaronder die van henzelf, in strijd heeft gehandeld met het beginsel van fair play. Volgens hen doet het college het anders voorkomen, maar heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de aanvraag van Zonnepark De Bergen heeft bevoordeeld ten opzichte van de andere aanvragen, waaronder die van hen.

13.2.  Het hiervoor onder 8 weergegeven oordeel van de rechtbank over de verschillende beoordelingsmaatstaven voor de verschillende aanvragen, duidt de Afdeling zo, dat de rechtbank van oordeel is dat de inhoudelijke toetsing aan het beleidskader, anders dan het college stelt, niet voor alle aanvragen op een gelijke wijze is verlopen, in die zin dat het er de schijn van heeft dat Zonnepark De Bergen is bevoordeeld.

13.3.  De Afdeling volgt dit oordeel van de rechtbank over de wijze van toetsen van de aanvragen aan het beleidskader en de daarin opgenomen criteria. Deze wijze van toetsen is, zoals Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe terecht naar voren hebben gebracht, in strijd met het beginsel van fair play.

Voor een verdere motivering van dit oordeel verwijst de Afdeling naar rechtsoverweging 8.3 van de uitspraak van vandaag in de andere zaak met het nummer ECLI:NL:RVS:2022:437, die gaat over de aanvraag om omgevingsvergunning voor het project van Zonnepark De Bergen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie over de hoger beroepen

14.     Zaaknummer 202006627/1/R2

Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van Naga Solar zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Zaaknummer 202006628/1/R2

Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van Naga Solar zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 3], niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep voor zover ingesteld door [appellant sub 3], dat gelijkluidend is aan dat van Naga Solar, alsnog gegrond verklaren. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.

Zaaknummer 202006629/1/R2

Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van Buitenplaats Groot Swaluwe is gegrond.

De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door Buitenplaats Groot Swaluwe, niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep voor zover ingesteld door Buitenplaats Groot Swaluwe, dat gelijkluidend is aan dat van Naga Solar, alsnog gegrond verklaren. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.

Zaaknummer 202006630/1/R2

Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van Naga Solar zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

De besluiten van 6 april 2021 (alle zaaknummers)

15.     Bij de besluiten van 6 april 2021 zijn de door Naga Solar en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe aangevraagde omgevingsvergunningen voor zonneparkprojecten aan de Nieuwstraat-Vogelstraat te Wagenberg, Moerseweg 3a te Hooge Zwaluwe, Vierendeelseweg te Lage Zwaluwe en Horenhilsedijk te Hooge Zwaluwe opnieuw geweigerd.

Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht ook onderwerp te zijn van de gedingen. Naga Solar en anderen hebben bij brief van 17 mei 2021 en bij brief van 16 juni 2021 gronden van beroep tegen deze besluiten aangevoerd.

16.     Aan de besluiten van 6 april 2021 heeft het college het besluit van de raad van 25 februari 2021 ten grondslag gelegd, waarin de raad opnieuw verklaringen van geen bedenkingen voor de projecten heeft geweigerd. Bij het besluit van 25 februari 2021 behoort de ‘Nadere motivering van de gemeenteraad omtrent de aangevraagde grootschalige zonneparken’.

In het voorstel voor de raadsvergadering van 25 februari 2021, gedateerd 2 februari 2021, heeft het college de raad voorgesteld de besluiten over de verklaringen van geen bedenkingen in deze zaken en de andere zaak naar aanleiding van de rechtbankuitspraken nader te motiveren. Voor de toets aan het beleidskader is dit gebeurd door op basis van de criteria en uitgangspunten die in het beleidskader zijn opgenomen punten aan de aanvragen toe te kennen. Daarmee wordt volgens het voorstel tegemoet gekomen aan het rechtbankoordeel dat het beleid zo objectief mogelijk moet worden toegepast. Dit resulteert volgens het voorstel in een score die de kwaliteit van elk project in het licht van het beleidskader uitdrukt. De punten zijn toegekend volgens het volgende systeem: geen punten als een aanvraag niet voldoet aan het criterium/uitgangspunt in het beleid, of wanneer niet uit de aanvraag blijkt dat daaraan wordt voldaan, 1 punt wanneer een aanvraag volgens de gemeenteraad duidelijk voldoet, maar zich niet onderscheidt van willekeurige andere grootschalige zonneparkprojecten en 2 punten als een aanvraag zich op het betreffende criterium/uitgangspunt volgens de gemeenteraad onderscheidt van willekeurige andere grootschalige zonneparkprojecten.

De puntentoekenning kan volgens het voorstel leiden tot een maximaal aantal van 40. Volgens de nadere motivering heeft deze geleid tot een totaal van 26 punten voor Zonnepark De Bergen, 14 voor de projecten Nieuwstraat-Vogelstraat, Moerseweg en Vierendeelseweg Midden Zwaluwe en 12 voor het project Horenhilsedijk. Dat betekent dat alleen Zonnepark De Bergen er bovenuit springt en meer dan het gemiddelde aantal punten (20) behaalt. Op basis van deze toetsing aan het beleidskader heeft de raad geconcludeerd dat alleen het project van Zonnepark De Bergen de kwaliteit heeft die een afwijking van het bestemmingsplan rechtvaardigt.

De beroepen tegen de besluiten van 6 april 2021 (alle zaaknummers)

17.     Naga Solar en anderen betogen terecht dat met de nieuwe besluiten van 6 april 2021 de door de rechtbank geconstateerde gebreken in die besluiten, wat de toetsing aan het beleidskader betreft, niet zijn weggenomen. De Afdeling is van oordeel dat ook in de besluiten van 6 april 2021 de inhoudelijke toets aan het beleidskader niet voor alle aanvragen op een gelijke wijze is verlopen, in die zin dat het er de schijn van heeft dat Zonnepark De Bergen is bevoordeeld.

Ter motivering van dit oordeel wordt verwezen naar de rechtsoverwegingen 15.2 en 15.3 in de andere zaak, waarin ook vandaag uitspraak is gedaan (ECLI:NL:RVS:2022:437). Wat daar is overwogen over het besluit van 6 april 2021 over het project van Zonnepark De Bergen, is ook van toepassing op de nieuwe besluiten van 6 april 2021 in deze zaken. Zoals uit de daar gegeven motivering blijkt, zijn de besluiten niet deugdelijk gemotiveerd en genomen in strijd met het beginsel van fair play.

De betogen slagen.

18.     Het voorgaande betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een beoordeling van de overige door Naga Solar en anderen tegen de besluiten van 6 april 2021 aangevoerde gronden.

Conclusie over de beroepen tegen de besluiten van 6 april 2021 (alle zaaknummers)

19.     De beroepen van Naga Solar en anderen tegen de besluiten van 6 april 2021 zijn, gelet op wat hiervoor onder 17 is overwogen, gegrond. De besluiten van 6 april 2021 moeten worden vernietigd.

Het college dient opnieuw te besluiten op de aanvragen. Daarvoor moet opnieuw een verklaring van geen bedenkingen worden gevraagd aan de raad, waarbij een nieuwe afweging moet worden gemaakt met inachtneming van deze uitspraak. Bij de nieuwe besluiten moeten ook de overige door Naga Solar en anderen tegen de besluiten naar voren gebrachte gronden worden beoordeeld.

Proceskosten

20.     Het college moet de proceskosten van Naga Solar Holding B.V., Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V., [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. vergoeden. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Daarbij is aanleiding om de zaken met de zaaknummers 202006627/1/R2, 202006628/1/R2, 202006629/1/R2 en 202006630/1/R2 aan te merken als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

Zaaknummer 202006627/1/R2

Het hoger beroep

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen een griffierecht van € 532,00 wordt geheven;

Het beroep

III.      verklaart het beroep van Naga Solar Holding B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0435, gegrond;

IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0435;

Zaaknummer 202006628/1/R2

Het hoger beroep

V.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen ongegrond;

VI.      verklaart het incidenteel hoger beroep van Naga Solar Holding B.V. ongegrond;

VII.     verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] gegrond;

VIII.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2020 in zaak nr.19/6101, voor zover daarbij het beroep voor zover ingesteld door [appellant sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard;

IX.      verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 3],gegrond;

X.       bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

XI.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen een griffierecht van € 532,00 wordt geheven;

Het beroep

XII.     verklaart het beroep van Naga Solar Holding B.V. en [appellant sub 3] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0433, gegrond;

XIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0433;

Zaaknummer 202006629/1/R2

Het hoger beroep

XIV.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen ongegrond;

XV.     verklaart het incidenteel hoger beroep van Naga Solar Holding B.V. en Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V. ongegrond;

XVI.    verklaart het incidenteel hoger beroep van Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. gegrond;

XVII.   vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2020 in zaak nr.19/6011, voor zover daarbij het beroep voor zover ingesteld door Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. niet-ontvankelijk is verklaard;

XVIII.  verklaart het beroep, voor zover ingesteld door Buitenplaats Groot Swaluwe B.V., gegrond;

XIX.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

XX.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen een griffierecht van € 532,00 wordt geheven;

Het beroep

XXI.    verklaart het beroep van Naga Solar Holding B.V., Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V. en Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0425, gegrond;

XXII.   vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0425;

Zaaknummer 202006630/1/R2

Het hoger beroep

XXIII.  bevestigt de aangevallen uitspraak;

XXIV.  bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen een griffierecht van € 532,00 wordt geheven;

Het beroep

XXV.  verklaart het beroep van Naga Solar Holding B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0434, gegrond;

XXVI.  vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 6 april 2021, kenmerk W-2018-0434;

Proceskosten

XXVII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen tot vergoeding van bij Naga Solar Holding B.V., Zon- en Natuurpark Midden Zwaluwe B.V., [appellant sub 3] en Buitenplaats Groot Swaluwe B.V. in verband met de hoger beroepsfase opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.098,63, waarvan een bedrag van € 3.984,75 toe te rekenen         aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.

w.g. Ten Veen
voorzitter

w.g. Bolleboom

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022

641.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2:

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 6:22:

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Artikel 8:5:

1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.

Bijlage 2, Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak

Hoofdstuk 1. Van beroep uitgezonderde besluiten (artikel 8:5)

Artikel 1:

Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:

a. de artikelen 2.27, eerste lid, en 2.34, eerste lid, met uitzondering van beroep dat wordt ingesteld door het gezag dat bevoegd is ten aanzien van de beschikking waarop de verklaring, onderscheidenlijk de aanwijzing betrekking heeft.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.10, eerste lid, onder b:

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;

Artikel 2.27:

1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

Artikel 3.11:

1. Het bevoegd gezag zendt het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring te geven als bedoeld in artikel 2.27, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken.

3. Zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.26 aangewezen adviseurs kunnen mede betrekking hebben op het ontwerp van de verklaring. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de verklaring geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.5:

1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.