Uitspraak 201902207/1/R2

201902207/1/R2.
Datum uitspraak: 6 oktober 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], gevestigd te [plaats],

en

de raad van de gemeente Cranendonck,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 29 januari 2019 de raad het bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren" (hierna: de herziening) vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellante] (hierna:

[appellante]) beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met de zaak met zaak nummer 201901690/1/R2 (ECLI:NL:RVS:2021:2189), op de zitting van 23 juli 2020 behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Bullens en mr. M. van Moorsel, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld door J. Kantelberg en S. Lemmen, zijn verschenen.

De Afdeling heeft op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb het onderzoek ter zitting in beide zaken geschorst.

[appellante] en de raad hebben in de zaak met het zaaknummer 201902207/1/R2 nog nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft het onderzoek hervat op een videozitting op 22 maart 2021, waaraan [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam en mr. M. van Moorsel, beiden advocaat te Nijmegen, hebben deelgenomen. Na deze zitting heeft de Afdeling het onderzoek in beide zaken gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.       Aanleiding voor de herziening is volgens de plantoelichting onder meer dat in het bestemmingsplan "Kom Budel" (hierna: het bestemmingsplan) op een aantal locaties waar in de huidige situatie geen supermarkt is gevestigd, de vestiging van een supermarkt niet expliciet is uitgesloten. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is volgens de toelichting bij de herziening echter niet onderzocht of de desbetreffende locaties geschikt zijn voor de vestiging van een supermarkt, gelet op de ruimtelijke effecten daarvan. Volgens de toelichting acht de raad het daarom uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst om het bestemmingsplan te herzien en de vestiging van nieuwe supermarkten alsnog uit te sluiten.

Bij de herziening is dit voor vijf locaties binnen het plangebied van het bestemmingsplan, waaronder het perceel Nieuwstraat 95 (hierna: het perceel), gebeurd. Dit heeft voor het perceel plaatsgevonden doordat de bestemmingsomschrijving van de geldende bestemming "Wonen" in artikel 20.1, onderdeel c, onder 3, van de planregels is aangepast, zodat ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ supermarkten expliciet zijn uitgesloten.

Toetsingskader

2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

3.       Het wettelijk kader is vermeld op de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Het standpunt van de raad

4.       De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het vestigen van een supermarkt op het perceel niet in overeenstemming is met het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Dit beleid is er volgens de raad op gericht dat supermarkten in het centrum worden geconcentreerd, ter versterking van de leefbaarheid in het centrum.

Vestiging van een supermarkt op het perceel is volgens de raad ook overigens ruimtelijk niet passend. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de omgeving, omdat de supermarkt met parkeervoorzieningen volgens het bestemmingsplan gevestigd kan worden in een rustig woongebied, op relatief korte afstand van woningen.

Het beroep van [appellante]

Het gemeentelijke beleid

5.       [appellante] betoogt dat in het besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom vestiging van een supermarkt op het perceel een ongewenste ruimtelijke ontwikkeling is, gelet op het gemeentelijke ruimtelijke beleid. Volgens haar bestaat juist aanleiding om deze mogelijkheid op deze locatie buiten het centrum in stand te houden, omdat Budel-Zuid als grootste woonwijk van Budel niet beschikt over een supermarkt. Daarnaast is volgens [appellante] het aantal vierkante meters supermarkt in Budel relatief beperkt ten opzichte van het aantal inwoners en in vergelijking met omliggende kernen. Anders dan de raad stelt, biedt het gemeentelijk ruimtelijk beleid volgens [appellante] geen grondslag om de mogelijkheid van vestiging van een supermarkt op het perceel ongedaan te maken. De ruimtelijke onderbouwing die hiervoor aan het besluit ten grondslag is gelegd, is volgens haar summier en bevat diverse onjuistheden.

5.1.    Aan het standpunt dat een supermarkt op het perceel gelet op het gemeentelijk ruimtelijk beleid een ongewenste ontwikkeling is, heeft de raad ten grondslag gelegd dat dit niet strookt met de uitgangspunten in de Detailhandelsvisie A2-gemeenten (hierna: de Detailhandelsvisie) en de Centrumvisie Budel. Daaruit volgt volgens de raad dat supermarkten zoveel mogelijk in of aan de rand van het centrum van de kern moeten worden gesitueerd om de vitaliteit van die kern te behouden. Supermarkten dragen daar volgens het beleid bij uitstek aan bij, omdat deze combinatiebezoek genereren. Volgens de raad klemt dit voor de kern Budel temeer, omdat daar het toekomstperspectief voor het centrum vanwege forse leegstand in de Detailhandelsvisie als ‘licht kwetsbaar’ is aangemerkt. Ook wijst de raad erop dat in de Detailhandelsvisie wordt opgemerkt dat het toevoegen van nieuwe supermarkten in Budel niet wenselijk is.

De Centrumvisie bevat volgens de raad grotendeels dezelfde uitgangspunten. Detailhandel moet zoveel mogelijk in of aan de rand van het centrum plaatsvinden. Verplaatsing van detailhandel van buiten naar binnen het centrum wordt volgens de Centrumvisie bevorderd.

Het perceel ligt niet binnen het centrum, maar daarbuiten. Daarom past volgens de raad een supermarkt daar niet binnen het beleid.

5.2.    Uit de Detailhandelsvisie blijkt dat deze betrekking heeft op de zogenoemde A2-gemeenten Valkenswaard, Heeze-Leende en Cranendonck. In hoofdstuk 5 van de Detailhandelsvisie wordt onder meer vermeld:

"Het detailhandelsbeleid schetst de kaders voor de regionale ruimtelijke ordening (…). Middels dit beleid spreken A2-gemeenten een beoordelingskader af ten aanzien van detailhandelsontwikkelingen in de regio." Ook is vermeld: "Gezien het belang van de supermarkten voor de vitaliteit van centra dient gestreefd te worden naar een zo compleet mogelijk (…) aanbod in of aan de randen van de centra zodat de kans op combinatiebezoek met de overige voorzieningen zo hoog mogelijk is. Dat betekent dat nieuwe initiatieven (…) welkom zijn, maar dat ze getoetst worden op de meerwaarde voor de centrumstructuur en dat de effecten voor het bestaande aanbod in kaart worden gebracht (ook regionaal). Dit betekent dat een uitbreiding van het aantal winkelmeters in de supermarktsector mogelijk is indien de effecten per saldo positief zijn voor de consumentenverzorging en de aantrekkingskracht op de centra."

Specifiek voor Budel wordt in de Detailhandelsvisie opgemerkt dat het streven is om het bestaande supermarktaanbod te behouden en om schaalvergrotingskansen te onderzoeken. Toevoeging van nieuwe, extra supermarkten wordt niet wenselijk geacht.

In de Centrumvisie wordt vermeld: "De supermarkten worden voor het functioneren van het centrum als een van de belangrijke dragers gezien. Zij dienen zo evenwichtig mogelijk over het centrum te worden verspreid."

5.3.    Anders dan [appellante] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat de raad het besluit om de vestiging van een supermarkt op het perceel niet meer mogelijk te maken, in het licht van het hiervoor besproken gemeentelijke beleid voldoende heeft gemotiveerd. Uit zowel de Detailhandelsvisie als de Centrumvisie blijkt, zoals de raad stelt, duidelijk dat beleidsuitgangspunt is dat supermarkten zich in of aan de rand van het centrum bevinden, om het centrum aantrekkelijk te houden. De raad kan worden gevolgd in het standpunt dat het initiatief van [appellante], nu het gaat om de vestiging van een supermarkt buiten het centrum, niet met dit beleidsuitgangspunt in overeenstemming is.

Wat [appellante] daartegen naar voren heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Dat, zoals zij stelt, de Centrumvisie uitsluitend betrekking heeft op het kernwinkelgebied in Budel en het perceel daar nu juist niet is gelegen, maakt niet dat de uitgangspunten in de Centrumvisie niet van toepassing zijn. Het uitgangspunt in de Centrumvisie dat supermarkten in het centrum worden geconcentreerd, brengt mee dat deze dus buiten het centrum in beginsel worden geweerd. Bovendien vermeldt de Centrumvisie met zoveel woorden dat voor supermarkten het beleid in de Centrumvisie leidend is.

Dat een nieuwe supermarkt buiten het kernwinkelgebied in het beleid niet wordt uitgesloten en deze het parkeerprobleem in het kernwinkelgebied kan oplossen, zoals [appellante] stelt, maakt ook niet dat de raad in redelijkheid van het hoofdprincipe had moeten afwijken. Over het afwijken daarvan wordt in hoofdstuk 6 van de Detailhandelsvisie vermeld dat dit eventueel alleen te overwegen is, na een grondige analyse van de voor- en nadelen voor de consumentenverzorging en de lokale en regionale handelsstructuur. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wat is aangevoerd geen grond vormt voor de conclusie dat zich omstandigheden voordoen die de raad noopten om in dit geval van het hoofdprincipe in het beleid af te wijken.

Het betoog slaagt niet.

6.       [appellante] betoogt verder dat in het besluit geen deugdelijke afweging is gemaakt over de economische uitvoerbaarheid van de herziening. Volgens haar is ten onrechte geen aandacht besteed aan het risico van een aanzienlijk uit te keren planschadebedrag dat zij zal vorderen, vanwege het onmogelijk maken van haar reeds vergevorderde initiatief tot realisering van een supermarkt op het perceel.

6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4210) kan in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.

De raad heeft erop gewezen dat de herziening als bijlage bij de toelichting een zogenoemde Memorie van Toelichting bevat, waarin ten behoeve van de raad wordt vermeld dat op hoofdlijnen een planschaderisicoanalyse is uitgevoerd, waarvan de resultaten vertrouwelijk aan de raad zullen worden medegedeeld. Ook in het verweerschrift is opgemerkt dat een planschaderisicoanalyse is uitgevoerd. De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de eventueel nadelige invloed op de waarde van het perceel van [appellante] niet zodanig is, dat hij die zwaarder heeft hoeven laten wegen dan hij heeft gedaan. Verder stelt de raad dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente de kosten van een eventuele planschadeclaim niet zou kunnen dragen.

De raad behoefde daarom niet op voorhand in te zien dat het plan niet financieel uitvoerbaar is, aldus de raad.

6.2.    De Afdeling volgt dit standpunt van de raad. Dit komt erop neer dat de kwestie van de financiële uitvoerbaarheid van het plan onder ogen is gezien, en dit de raad geen reden heeft gegeven voor een andersluidend besluit. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de raad zich in redelijkheid op voorhand op het standpunt had moeten stellen dat de herziening vanuit financieel-economisch oogpunt niet uitvoerbaar is.

Het betoog slaagt niet.

De Dienstenrichtlijn

7.       [appellante] betoogt verder dat uit de toelichting van de herziening blijkt dat geen deugdelijke toets aan Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PG 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) heeft plaatsgevonden. Volgens haar ontbreken de distributieve ruimte en kwalitatieve analyse. De noodzakelijkheid van het onmogelijk maken van de vestiging van een supermarkt op het perceel is dus volgens [appellante] niet onderbouwd. Ten onrechte is volgens haar ook niet onderzocht of de beperking evenredig is. Volgens [appellante] is niet onderbouwd waarom de detailhandelsfunctie in stand wordt gelaten, maar de supermarktfunctie, als onderdeel van de detailhandelsfunctie, wordt uitgesloten.

7.1.    De Afdeling is van oordeel dat de beperking van de omvang van de detailhandel, meer in het bijzonder van supermarkten, die uit artikel 3.6 van de planregels van de herziening volgt, een "eis" in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn is. Dit artikel bevat namelijk een beperking uit hoofde van de bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Die beperking is naar het oordeel van de Afdeling ook te beschouwen als een kwantitatieve of territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Dit is tussen partijen overigens niet in geschil.

Omdat artikel 3.6 van de planregels van de herziening als een eis moet worden aangemerkt, moet het besluit van de raad om de vestiging van supermarkten op de gronden met de bestemming "Wonen" en de aanduiding ‘detailhandel’ planologisch uit te sluiten, in overeenstemming zijn met de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling moet "vol" toetsen of het besluit van de raad aan deze voorwaarden voldoet.

De Afdeling zal hierna toetsen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is niet in geschil dat de planregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

7.2.    De Afdeling constateert dat het vaststellingsbesluit van de herziening, noch de plantoelichting met de bijbehorende bijlagen, een motivering van de toets aan de Dienstenrichtlijn bevat. In deze stukken is daarop in het geheel niet ingegaan. De aanvullende motivering die de raad in het verweerschrift en ter eerste zitting op 23 juli 2020 heeft gegeven, helen dit gebrek niet. Daarbij wordt erop gewezen dat de Afdeling in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062), naar aanleiding van rechtspraak van het Hof van Justitie, heeft geoordeeld dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De motivering in het besluit en de genoemde aanvullende motivering bevatten die analyse niet.

Gelet daarop komt de Afdeling tot de conclusie dat het besluit van 29 januari 2019 ontoereikend is gemotiveerd en daarmee is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt.

Nadere motivering van het standpunt over de Dienstenrichtlijn

8.       Naar aanleiding van het door [appellante] ingediende beroep heeft de raad het besluit van 29 januari 2019, in aanvulling op de nadere motivering in het verweerschrift, nader gemotiveerd in latere stukken en ook op de zitting op 22 maart 2021. De raad stelt zich op het standpunt dat het besluit niet in strijd is met de eisen die artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn stelt. Hij heeft dit standpunt nader onderbouwd met een deskundigenrapport van Seinpost Adviesbureau B.V. van 24 oktober 2017 (hierna: het Seinpostrapport) en het deskundigenrapport "EU-Dienstenrichtlijntoets van beperking gebruik Nieuwstraat 95 te Budel" van bureau DTNP van 18 september 2020 (hierna: het DTNP-rapport).

[appellante] heeft in reactie daarop deskundigenrapporten van Bureau Stedelijke Planning van 7 september 2020 en 5 oktober 2020 (hierna: de BSP-rapporten) overgelegd. Ook hebben partijen bij brieven op elkaars nadere stukken gereageerd.

De Afdeling zal uit een oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 29 januari 2019 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, in stand kunnen worden gelaten.

Het oordeel van de Afdeling over de toets aan de Dienstenrichtlijn

Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)

9.       [appellante] betoogt dat de beperking van de omvang van de detailhandel in de vorm van supermarkten op het perceel, niet noodzakelijk is. Zij voert daartoe aan dat realisering van een supermarkt op het perceel geen negatieve gevolgen zal hebben voor de leefbaarheid van het centrum, omdat in de door de raad gehanteerde onderzoeken is geconcludeerd dat nog distributieve ruimte bestaat voor toevoeging van extra winkelvloeroppervlak voor supermarkten in de gemeente.

9.1.    De raad heeft zich onder verwijzing naar het Seinpostrapport, het DTNP-rapport en de Detailhandelsvisie, op het standpunt gesteld dat de maatregel noodzakelijk is ter behoud en versterking van de leefbaarheid in het centrum van Budel. Het toekomstperspectief van het centrum van Budel is in de Detailhandelsvisie als licht kwetsbaar aangemerkt, onder meer vanwege forse leegstand aan de randen. De maatregel moet volgens de raad verdere leegstand voorkomen en daarmee bijdragen aan het behoud en de versterking van de leefbaarheid van het centrum.

9.2.    Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van het plan wordt ingeroepen, een dwingende reden van algemeen belang vormt als bedoeld in artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling stelt vast dat de raad met de beperking van de omvang van de detailhandel in de vorm van supermarkten op diverse locaties buiten het centrum van Budel, waaronder de Nieuwstraat, als doel heeft de bescherming van het stedelijk milieu.

De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar de onder 9.1 vermelde doelen, noodzakelijk is ter bescherming van het stedelijk milieu. Hierbij betrekt de Afdeling dat het toekomstperspectief van het centrum van Budel als licht kwetsbaar is aangemerkt. Maatregelen ter versterking daarvan liggen dus in de rede. Uit de Detailhandelsvisie en de Centrumvisie blijkt dat het gemeentelijk beleid daar ook op is gericht.

In wat [appellante] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op zijn standpunt over de noodzaak van de planregeling heeft kunnen stellen. Voor zover hierop in het BSP-rapport van 5 oktober 2020 is gereageerd met de stelling dat het versterken van het centrum weliswaar een dwingende reden van algemeen belang is, maar dat in het DTNP-rapport is miskend dat déze maatregel, het weren van een supermarkt in de Nieuwstraat, daarvoor niet noodzakelijk is, wordt die stelling niet gevolgd. Of het doel met deze specifieke maatregel daadwerkelijk wordt gediend, betreft niet de vraag naar de noodzakelijkheid, maar naar de geschiktheid van de planregeling (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2939). Hetzelfde geldt voor het betoog dat deze maatregel niet noodzakelijk is, omdat volgens [appellante] nog distributieve ruimte bestaat voor de toevoeging van extra winkelvloeroppervlak voor supermarkten in de gemeente.

[appellante] wordt dan ook niet gevolgd in het betoog dat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. De doelen waarmee de raad de planregeling rechtvaardigt, vormen een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn.

Het betoog slaagt niet.

Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn)

- Geschiktheid

- Coherent en systematisch

10.     [appellante] betoogt verder dat de maatregel niet geschikt is om de door de raad nagestreefde doelen te bereiken. Volgens [appellante] is onder meer niet voldaan aan het vereiste van coherente en systematische maatregelen.

10.1.  De raad betwist dat de maatregelen ter versterking van het centrumgebied niet coherent en systematisch worden doorgevoerd.

Hij heeft erop gewezen dat het detailhandelsbeleid erop is gericht om commerciële voorzieningen te clusteren in het centrumgebied ter versterking daarvan. De regeling in het bestemmingsplan zelf is volgens de raad coherent en systematisch, omdat de voor supermarkten ongewenste locaties buiten het centrum worden wegbestemd en daarbij geen uitzondering is gemaakt voor de locatie aan de Nieuwstraat. Verder is in de plantoelichting en in het DTNP-rapport gewezen op andere maatregelen die zullen worden uitgevoerd en die ook zijn bedoeld om het centrum te versterken, zoals de uitbreiding van de Jumbosupermarkt en wellicht op termijn ook de Albert Heijn in het centrum. Daarnaast bestaan volgens het DTNP-rapport plannen voor maatregelen van andere aard ter versterking van het centrum, zoals onder meer de herinrichting van de openbare ruimte op diverse locaties in het centrumgebied, voor een deel tot openbaar park.

10.2.  De Afdeling volgt gelet op het voorgaande het standpunt van de raad dat het doel van versterking van het centrum van Budel, op een coherente en systematische wijze wordt nagestreefd.

Het betoog slaagt niet in zoverre.

- Effectiviteit van de regeling om de nagestreefde doelen te bereiken

11.     [appellante] betoogt dat de maatregel niet geschikt is, omdat deze niet het effect zal hebben dat de nagestreefde doelen worden bereikt. Zij voert daartoe, onder verwijzing naar de BSP-rapporten van 7 september 2020 en 5 oktober 2020 aan dat de vestiging van een supermarkt aan de Nieuwstraat geen negatieve gevolgen zal hebben voor het centrumgebied, omdat volgens haar nog distributieve ruimte bestaat voor toevoeging van een extra supermarkt. Het DTNP-rapport toont zulke negatieve gevolgen volgens [appellante] ook niet aan. Die toevoeging kan volgens haar ook een positief effect voor het centrum hebben, omdat een derde, complementaire supermarkt klanten van buiten Budel kan trekken die anders niet zouden toestromen. Verder doet de beoogde supermarkt niet af aan de versterking van het centrum, omdat het centrum sowieso wordt versterkt door andere maatregelen.

Volgens [appellante] heeft de raad verder niet voldaan aan de verplichting dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Volgens haar zijn de rapporten die de raad heeft gehanteerd grotendeels gebaseerd op aannames.

11.1.  In de tussenuitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie afgeleid dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Het is niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een brancheringsregeling alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden in het gebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand elders aannemelijk worden gemaakt.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2569), kan de raad ten behoeve van de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling zoals in het plan is opgenomen twee opeenvolgende stappen zetten:

(1) resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen;

(2) beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situaties in het betrokken gebied.

De raad hoeft door middel van een analyse met specifieke gegevens niet aannemelijk te maken dat de maatregel op zichzelf tot het bereiken van de daarmee beoogde doelen leidt. Aannemelijk moet worden gemaakt dat de betreffende maatregel een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de daarmee nagestreefde doelen.

11.2.  De Afdeling overweegt het volgende.

In het Seinpostrapport is op grond van een in oktober 2017 geactualiseerd koopstromenonderzoek van maart 2017 geconcludeerd dat behoefte bestaat aan een extra supermarktwinkelvloeroppervlak in de gemeente Cranendonck tot maximaal 736 m² in 2025. Dit rapport stelt voorop het uit de Regionale Detailhandelsvisie en de Detailhandelsvisie A2-gemeenten voortvloeiende uitgangspunt dat supermarkten worden gerealiseerd in of aan de rand van de bestaande winkelgebieden.

In het DTNP-rapport wordt allereerst ingegaan op het beleidsdoel dat de leefbaarheid in het centrum moet worden versterkt en op het belang dat supermarkten daarbij in het algemeen hebben door hun ‘trekkersrol’, in verband met het combinatiebezoek dat zij genereren. Daarvan kunnen andere detailhandelsvestigingen in de omgeving, die volgens DTNP veel last hebben van een steeds maar toenemende onlineverkoop, sterk profiteren. Voor zover DTNP bij de conclusie over de trekkersrol van de supermarkten gebruik heeft gemaakt van landelijke informatie daarover, is bijlage 1 bij het DTNP-rapport gevoegd. Daarin is uiteengezet dat en waarom gelet op de kenmerken van Budel en Cranendonck ervan uit mag worden gegaan dat de algemene principes en cijfers ook van toepassing zijn op de situatie in Budel en Cranendonck.

Uit koopstromenonderzoek in de Metropoolregio Eindhoven blijkt volgens het DTNP-rapport verder specifiek voor het centrum van Budel dat 89% van de bestedingen aan dagelijkse artikelen en 79% van de bestedingen aan niet-dagelijkse artikelen afkomstig is van inwoners van Cranendonck. Dat duidt op een primair lokale functie van het centrum van Budel. Circa 44% van de respondenten in een door DTNP uitgevoerd onderzoek in 20 dorps- en wijkcentra, die volgens dat rapport vergelijkbaar zijn met Budel, combineert een supermarktbezoek met een bezoek aan een of meer andere voorzieningen in het centrum.

In het DTNP-rapport is verder over de situatie in Budel vermeld dat het winkelaanbod de laatste 10 jaar achteruit is gegaan. In het centrum zijn bijna een kwart minder winkels dan in 2010 en het winkelvloeroppervlak is met circa 1300 m² afgenomen. In het rapport wordt er ook weer op gewezen dat het gemeentelijke doel is het centrum van Budel vitaal te houden en dat daartoe wordt ingezet op behoud en versterking van het supermarktaanbod in het centrum.

In het DTNP-rapport wordt verder opgemerkt dat het toestaan van een supermarkt aan de Nieuwstraat breekt met dit doel. Juist nu, in een tijd waarin de overige detailhandel moeilijke tijden doormaakt, is de trekkersfunctie van supermarkten in het centrum van groot belang, volgens DTNP. Een supermarkt aan de Nieuwstraat zou daar geen bijdrage aan leveren en is daarom volgens het rapport ongewenst. Dat nog ruimte bestaat voor extra supermarktwinkelvloeroppervlak, maakt dit volgens DTNP niet anders. Die beschikbare ruimte moet, in lijn met het voorgaande, in of aan de rand van het centrum worden ingezet. Volgens het rapport van DTNP is verder aannemelijk dat een supermarkt aan de Nieuwstraat ten koste zal gaan van het bezoek aan het centrum van Budel door Belgische bezoekers. De Nieuwstraat ligt aan de aanrijroute voor Belgische bezoekers. Een relatief groot deel van de aan het centrum toevloeiende bestedingen, namelijk 17 à 18%, is volgens het rapport door de ligging van Budel nabij de Belgische grens, afkomstig van Belgische bezoekers.

11.3.  Anders dan [appellante] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat met het DTNP-rapport de effectiviteit van de door de raad genomen maatregel voldoende is onderbouwd. De in dat rapport opgenomen conclusies zijn gebaseerd op resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk en lokaal niveau, en ook op gegevens ontleend aan regionaal en lokaal koopstromenonderzoek. Daarbij is ook de specifieke situatie in Budel in ogenschouw genomen. Verder is, voor zover van meer algemene landelijke informatie gebruik is gemaakt, gemotiveerd dat en waarom die informatie ook van toepassing is op de specifieke situatie in Budel. Dat de conclusies zijn gebaseerd op aannames, zoals [appellante] betoogt, wordt dan ook niet gevolgd.

Voor zover [appellante] inhoudelijk, onder verwijzing naar de rapporten van BSP, heeft betoogd dat de maatregel niet het beoogde effect zal hebben, omdat vestiging van een supermarkt in de Nieuwstraat geen negatief effect zal hebben voor het centrumgebied, wordt het volgende overwogen.

Over de in dit verband naar voren gebrachte stelling dat nog distributieve ruimte bestaat voor extra supermarktwinkelvloeroppervlak, stelt de raad zich gelet op zijn beleidsdoel in redelijkheid op het standpunt dat eventuele additionele distributieve ruimte in het centrum moet worden ingezet. Uit het DTNP-rapport kan, anders dan [appellante] stelt, worden afgeleid dat gezien de trekkersrol van supermarkten, wel aan de versterking van het centrum wordt afgedaan als dat extra winkelvloeroppervlak wordt aangewend voor een supermarkt elders, omdat een dergelijke ruimte met de bijbehorende trekkersrol, in dat geval voor het centrum verloren gaat.

Dat, zoals [appellante] stelt, de toevoeging van een derde supermarkt ook een positief effect op de versterking van het centrum kan hebben, omdat deze klanten van buiten Budel kan trekken die anders mogelijk niet zouden toestromen en verder de supermarkt niet afdoet aan versterking van het centrum, omdat het centrum sowieso wordt versterkt, leidt niet tot een ander oordeel. De omstandigheid dat het centrum ook met andere maatregelen wordt versterkt, heeft de raad geen reden hoeven geven om ten gunste van het initiatief van [appellante] zijn beleidsdoel los te laten.

De stelling dat toevoeging van een supermarkt aan de Nieuwstraat ook een positief effect op het beleidsdoel kan hebben, is niet onderbouwd en niet aannemelijk gemaakt.

11.4.  De conclusie is dat de raad op een voldoende wijze heeft gemotiveerd dat de genomen maatregel een zinvolle bijdrage levert aan nagestreefde doel. Het DTNP-rapport bevat daartoe een voldoende te achten analyse met specifieke gegevens.

Het betoog slaagt ook in zoverre niet.

- Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen

12.     [appellante] betoogt dat de maatregel verder gaat dan nodig is. Volgens haar had in de rede gelegen geen supermarkt, maar overige detailhandel op het perceel planologisch uit te sluiten. Uit de onderzoeken is namelijk gebleken dat het juist de sector van het niet-dagelijkse aanbod in de gemeente Cranendonck is, dat is oververtegenwoordigd en slecht functioneert. Dat geldt dus niet voor het dagelijkse aanbod, waarvoor juist nog aanvullende ruimte bestaat.

12.1.  Dit betoog wordt ook niet gevolgd. Dit gaat in tegen de hiervoor besproken motivering van het standpunt van de raad dat het centrum moet worden versterkt, onder meer door supermarkten daar te concentreren. De door de raad genomen maatregel draagt zoals hiervoor is overwogen, bij aan dat doel. Het uitsluiten van overige detailhandel op het perceel kan naar het oordeel van de Afdeling niet in verband worden gebracht met het met de regeling nagestreefde doel.

De conclusie is dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de genomen maatregel niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Het betoog slaagt ook in zoverre niet.

13.     [appellante] betoogt tot slot tevergeefs dat de raad bij de vaststelling van de herziening ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar reeds bestaande concrete initiatief tot vestiging van een supermarkt op het perceel, en met de omstandigheid dat de rechtbank bij de uitspraak van 15 januari 2019 haar beroep tegen de weigering van een omgevingsvergunning daarvoor, gegrond heeft verklaard.

Uit de Nota Zienswijzen die als bijlage bij de plantoelichting hoort volgt dat de raad bij het vaststellingsbesluit wel rekening heeft gehouden met het initiatief van [appellante]. Dit volgt ook uit de eerder genoemde Memorie van Toelichting bij de herziening, met betrekking tot het planschaderisico.

De raad heeft echter zoals hiervoor is geoordeeld, toereikend gemotiveerd waarom hij het initiatief ruimtelijk niet aanvaardbaar vindt en daarom planologisch onmogelijk heeft gemaakt.

Dat op het moment van het vaststellingsbesluit de rechtbankuitspraak van 15 januari 2019 was gedaan, leidt niet tot het oordeel dat de raad daarom niet bevoegd was om het initiatief in de herziening onmogelijk te maken.

Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Zoals uit de uitspraak van heden in de samenhangende zaak (ECLI:NL:RVS:2021:2189) op dat hoger beroep blijkt, is het initiatief ook in strijd met het ter plaatse voorheen geldende bestemmingsplan "Kom Budel", ook al betrof dit enkel de archeologische dubbelbestemmingen. Het afwijzende ruimtelijke standpunt van de raad en het college over een supermarkt op het perceel is verder van begin af aan eenduidig geweest. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad daaraan niet heeft mogen vasthouden.

Het betoog slaagt niet.

In stand laten rechtsgevolgen

14.     Gelet op wat hiervoor onder 9 tot en met 12.1 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad het besluit van 29 januari 2019 tot vaststelling van de herziening alsnog van een deugdelijke motivering heeft voorzien wat de toets aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn betreft.

De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.

Conclusie

15.     Gelet op wat hiervoor onder 7.2 is overwogen, is het beroep gegrond. Het besluit van 29 januari 2019 moet vanwege strijd met artikel 3:46 van de Awb worden vernietigd. De Afdeling zal wel bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.

16.     De raad moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep gegrond;

II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Cranendonck van 29 januari 2019 tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren";

III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;

IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Cranendonck tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V.       gelast dat de raad van de gemeente Cranendonck aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021

641.

BIJLAGE

Dienstenrichtlijn

Artikel 4 luidt, voor zover van belang:

"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag [thans: artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie];

[…]

7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, […]".

8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: "redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale-zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;

[…]."

Artikel 14, aanhef en onder 5, luidt:

"De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:

[…]

5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang."

Artikel 15 luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[...];

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]."

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 1.1.2 luidt:

"Bij het stellen van regels in een bestemmingsplan […] wordt voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van [de Dienstenrichtlijn]. Een wijziging van de richtlijn, bedoeld in de eerste volzin, gaat voor de toepassing van die volzin gelden met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven."

Bestemmingsplan "Kom Budel"

Artikel 20.1 van de planregels luidt, voor zover thans van belang:

"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. wonen;

b. aan-huis-verbonden beroepen;

c. ter plaatse van de aanduiding:

1. (…);

2. (…);

3. 'detailhandel': detailhandel;

4. t/m 18. (…);

d. (…);

e. (…);

met de daarbij behorende

f. erven en terreinen;

g. verkeer- en parkeervoorzieningen;

h. groenvoorzieningen.

Bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren"

Artikel 3 van de planregels luidt:

"De regels van het bestemmingsplan 'Kom Budel' worden als volgt herzien."

Artikel 3.6 (Wijziging in bestemmingsomschrijving ‘Wonen’) luidt:

"In lid 20.1 wordt sub c, onder 3, vervangen door het volgende sub:

3. 'detailhandel': detailhandel, met uitzondering van supermarkten."