Uitspraak 201900968/1/R4

201900968/1/R4.
Datum uitspraak: 22 juli 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

2.    Equipe Zorgbedrijven Rotterdam B.V., gevestigd te Rotterdam,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 december 2018 in zaak nr. 17/4645 in het geding tussen:

[partij], gevestigd te Gorinchem,

en

het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem.

Procesverloop

Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college aan Equipe een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een gedeelte van het bedrijfspand aan de [locatie 1] te Gorinchem als medische kliniek.

Bij besluit van 1 juni 2017 heeft het college het door de rechtsvoorganger van [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 17 november 2016 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juni 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en Equipe hoger beroep ingesteld.

[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 15 maart 2019 heeft het college het tegen het besluit van 17 november 2016 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning op een andere grondslag verleend.

[partij] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.

[appellant sub 1], Equipe en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1], Equipe, [partij] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2020, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. P.A. Willemsen, advocaat te Gorinchem, Equipe, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en De Rotonde & Co B.V. als rechtsopvolger van [partij], vertegenwoordigd door mr. C.J. Schipperus, advocaat te Wijchen, en [gemachtigde B], zijn verschenen.

Overwegingen

1.    [appellant sub 1] is eigenaar van het bedrijfspand aan de [locatie 1]. Equipe huurt een gedeelte van dit pand en heeft op 10 oktober 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken daarvan als medische kliniek, waarin poliklinische behandelingen en dagopnames zullen plaatsvinden. Volgens de aanvraag zal de kliniek hoofdzakelijk gebruikt worden voor consulten, controles, kleine ingrepen en therapie en zullen in de kliniek geen overnachtingen plaatsvinden. Voorheen was dit gedeelte van het bedrijfspand in gebruik als kantoor.

[partij] was tot 31 januari 2020 eigenaar van het naastgelegen bedrijfspand, waarin een bedrijfswoning aanwezig is, aan de [locatie 2]. Op 31 januari 2020 heeft zij het pand verkocht aan haar rechtsopvolger De Rotonde & Co.

1.1.    De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

1.2.    De omgevingsvergunning is aangevraagd voor het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).

Op grond van het bestemmingsplan "Binnenstad e.o." rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2".

Op grond van artikel 5.1.1 van de planregels is het perceel bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Een medische kliniek zoals aangevraagd is niet vermeld in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.

In artikel 5.5 van de planregels is, kort weergegeven, bepaald dat bij omgevingsvergunning een ander bedrijf kan worden toegestaan, als de milieuhinder vanwege dat bedrijf vergelijkbaar is met een op grond van het bestemmingsplan toegestaan bedrijf en de bouw- en gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig worden aangetast.

1.3.    Bij het besluit van 17 november 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.5 van de planregels.

1.4.    In de uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning niet met toepassing van die bepalingen kon verlenen, omdat de aangevraagde kliniek geen bedrijf als bedoeld in artikel 5.5 van de planregels is. Volgens de rechtbank vallen medische voorzieningen onder de begripsomschrijving van 'maatschappelijke voorzieningen', welke zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Maatschappelijk". Omdat de kliniek een medische voorziening is, die onder de begripsomschrijving van 'maatschappelijke voorzieningen' valt, heeft het college zich volgens de rechtbank ten onrechte op het standpunt gesteld dat de kliniek binnen de begripsomschrijving van 'bedrijf' past.

De hoger beroepen van [appellant sub 1] en Equipe

2.    [appellant sub 1] en Equipe betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de kliniek van Equipe geen bedrijf is. Volgens hen kwalificeert de kliniek als een bedrijf dat is gericht op het bedrijfsmatig verrichten van medische diensten. Zij betwisten verder dat de kliniek kwalificeert als een maatschappelijke voorziening.

2.1.    De rechtbank heeft, kort samengevat, geoordeeld dat de kliniek geen bedrijf is, enkel omdat het een maatschappelijke voorziening zou zijn. Daarbij is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de kliniek slechts onder één bestemming toegestaan zou kunnen zijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:365, is niet uitgesloten dat een activiteit onder meer dan één bestemming is toegestaan. Voor het antwoord op de vraag of de kliniek een bedrijf als bedoeld in artikel 5.5 van de planregels is, is dus enkel van belang of de kliniek binnen de begripsomschrijving van 'bedrijf' past en is niet van belang of de kliniek zou kwalificeren als een maatschappelijke voorziening.

In artikel 1.16, van de planregels is 'bedrijf' gedefinieerd als een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten.

De kliniek van Equipe valt onder deze begripsomschrijving, omdat daarin bedrijfsmatig medische diensten worden verleend. In deze begripsomschrijving is geen uitzondering gemaakt voor medische dienstverlening en in artikel 5.5 van de planregels zijn bedrijven die medische diensten verlenen evenmin uitgezonderd. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de kliniek geen bedrijf als bedoeld in artikel 5.5 van de planregels is en dat het college daarom geen toepassing kon geven aan de afwijkingsmogelijkheid van dat artikel.

Het betoog slaagt.

3.    Zoals hiervoor is overwogen, is de aangevraagde kliniek aan te merken als een bedrijf als bedoeld in artikel 5.5 van de planregels. Op grond van dit artikel kan een ander bedrijf worden toegestaan, mits het bedrijf voor wat betreft de aard en de omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk kan worden gesteld met een bedrijf genoemd in de betreffende categorie en geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.

Op grond van het bestemmingsplan zijn bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan. In de bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing staat dat de kliniek binnen milieucategorie 1 valt. Het is niet in geschil dat de kliniek wat betreft de aard en de omvang van de milieuhinder die zij veroorzaakt gelijk kan worden gesteld met een bedrijf vermeld in categorie 1. Voorheen was dit gedeelte van het bedrijfspand in gebruik als kantoor zoals vermeld in categorie 1. Door het gebruik als kliniek ten opzichte van het gebruik als kantoor, veranderen de bouw- en gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet. Het college heeft zich bij de verlening van de omgevingsvergunning dan ook terecht op het standpunt gesteld dat aan artikel 5.5 van de planregels wordt voldaan, zodat het de gevraagde omgevingsvergunning voor de kliniek kon verlenen met toepassing van de in dit artikel opgenomen afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning niet kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.5 van de planregels.

4.    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en Equipe zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.

Het beroep van [partij], thans De Rotonde & Co, bij de rechtbank

5.    De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van de beroepsgrond van [partij] over het aantal parkeerplaatsen bij de kliniek. Daarom zal de Afdeling deze beroepsgrond alsnog beoordelen.

6.    [partij] heeft in beroep bij de rechtbank betoogd dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat er op het eigen terrein bij de kliniek onvoldoende parkeerplaatsen zijn om in de parkeerbehoefte van de kliniek te voorzien. Volgens haar bestaat er daarom strijd met artikel 5.1.2 van de planregels, waarin is bepaald dat parkeren uitsluitend is toegestaan op het eigen terrein. Zij betoogt dat het college dit heeft miskend in de besluiten van 17 november 2016 en 1 juni 2017. Volgens [partij] geldt er op grond van de publicatie ASVV 2012 van CROW een parkeernorm van 1,9 parkeerplaats per behandelkamer en zijn er acht behandelkamers vergund, zodat er 16 parkeerplaatsen nodig zijn.

In dit kader betoogt [partij] dat de 10 parkeerplaatsen die Equipe huurt, afkomstig zijn uit de bestaande voorraad. [partij] vermoedt dat de parkeerplaatsen al zijn gekoppeld aan een ander deel van het gebouw en daarom voorzien in de al bestaande behoefte. Verder betoogt zij dat Equipe de parkeerplaatsen slechts huurt en dat uit niets blijkt dat het gebruik daarvan blijvend is gekoppeld aan het gebruik van het pand als kliniek, zodat niet is gewaarborgd dat er structureel voldoende parkeergelegenheid is. Tot slot betoogt zij dat de verkeerstellingen van het college van februari en maart 2017 niet representatief zijn en niet zijn uitgevoerd door een verkeerskundig adviesbureau. Daarbij betrekt zij de parkeeroverlast op het gehele bedrijventerrein, die volgens haar met name wordt veroorzaakt door het daar gevestigde autoschadebedrijf.

6.1.    In de besluiten van 17 november 2016 en 1 juni 2017 is het college niet ingegaan op de vraag of wordt voldaan aan artikel 5.1.2 van de planregels. In het besluit van 1 juni 2017 heeft het college het aantal parkeerplaatsen bij de kliniek getoetst aan artikel 2.5.30 van de Bouwverordening gemeente Gorinchem 2012.

In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo wordt geweigerd indien niet aannemelijk is dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening. De aanvraag van Equipe heeft echter geen betrekking op het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, maar enkel op het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in dat artikellid onder c. Een dergelijke aanvraag wordt op grond van artikel 2.12 van de Wabo niet getoetst aan de bouwverordening. Het college heeft het aantal parkeerplaatsen bij de kliniek dus ten onrechte getoetst aan de bouwverordening en niet aan artikel 5.1.2 van de planregels. Dit is enkel een gebrek in het besluit van 1 juni 2017 indien het college ten onrechte niet heeft onderkend dat in de vergunde situatie niet aan artikel 5.1.2 van de planregels kan worden voldaan. De Afdeling zal hierna beoordelen of dat het geval is.

6.2.    In de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag staat dat er bij het hele bedrijfspand aan de [locatie 1], waarvan Equipe een gedeelte huurt, 30 parkeerplaatsen zijn en dat daarvan in ieder geval 10 parkeerplaatsen exclusief aan Equipe worden toegerekend. Volgens de ruimtelijke onderbouwing kan er, gelet op de beperkte omvang van de kliniek, van worden uitgegaan dat 10 parkeerplaatsen ruim voldoende moet zijn voor het personeel en de patiënten en kan een eventuele tijdelijke piekbelasting worden opgevangen door de overige parkeerplaatsen bij het bedrijfspand. [partij] heeft niet met concrete argumenten aannemelijk gemaakt dat 10 parkeerplaatsen niet voldoende zijn voor het personeel en de bezoekers van de kliniek. In het bestemmingsplan is niet voorgeschreven dat de parkeerbehoefte moet worden berekend aan de hand van de parkeernormen in de publicatie ASVV 2012 van CROW. Dat daarin voor een gezondheidscentrum een parkeernorm van 1,9 parkeerplaats per behandelkamer is opgenomen, betekent dan ook niet dat dat aantal parkeerplaatsen in dit geval nodig is. Overigens stelt [partij] ten onrechte dat er acht behandelkamers zijn vergund. Gelet op de plattegrond bij de aanvraag zijn er slechts zes behandelkamers aangevraagd en dus vergund, namelijk drie spreekkamers, twee combikamers en één zelfstandige behandelkamer.

In februari en maart 2017 heeft het college verkeerstellingen verricht op het parkeerterrein bij het bedrijfspand, waar op dat moment 31 parkeerplaatsen gerealiseerd waren. Bij die tellingen waren altijd tenminste 15 parkeerplaatsen vrij. Volgens het college zijn de tellingen representatief, omdat zij zijn verricht op de dagen en tijdstippen dat de kliniek en de andere ruimten in het bedrijfspand in gebruik waren. [partij] heeft niet betwist dat de ruimten in gebruik waren en heeft niet aangevoerd dat op die dagen en tijdstippen om een andere reden minder parkeerplaatsen bezet waren dan gebruikelijk. Gelet hierop heeft zij met de enkele stelling dat de verkeerstellingen niet representatief zijn, niet aannemelijk gemaakt dat dat het geval is. Aangezien enkel de bezetting van het eigen parkeerterrein bij het bedrijfspand van belang is voor het antwoord op de vraag of in overeenstemming met artikel 5.1.2 van de planregels uitsluitend op het eigen terrein kan worden geparkeerd, heeft het college terecht enkel daar geteld. De door [partij] gestelde parkeeroverlast op de rest van het bedrijventerrein en het elders op het bedrijventerrein gevestigde autoschadebedrijf, zijn daarvoor niet van belang.

[partij] heeft verder niet met concrete argumenten onderbouwd dat de 10 door Equipe gehuurde parkeerplaatsen al voorzagen in de bestaande parkeerbehoefte van het bedrijfspand. Gelet op de door het college verrichte verkeerstellingen is dat ook niet aannemelijk.

Het betoog van [partij] dat Equipe de 10 parkeerplaatsen slechts huurt en dat daarom niet is gewaarborgd dat er structureel voldoende parkeergelegenheid is, ziet niet op de vraag of in de aangevraagde situatie, waarin Equipe 10 parkeerplaatsen huurt, aan artikel 5.1.2 van de planregels kan worden voldaan, maar is een kwestie van handhaving.

De conclusie van het voorgaande is dat er op het moment van het nemen van het besluit van 1 juni 2017, gelet op de ruimtelijke onderbouwing en de verkeerstellingen, geen reden was om aan te nemen dat er, bij het aangevraagde gebruik als kliniek, in strijd met artikel 5.1.2 van de planregels buiten het eigen terrein bij het bedrijfspand zou worden geparkeerd. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte niet zou hebben onderkend dat er strijd met artikel 5.1.2 van de planregels bestond.

Het betoog faalt.

Conclusie

7.    Zoals onder 4 is overwogen, zijn de hoger beroepen gegrond en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij], thans De Rotonde & Co, alsnog ongegrond verklaren.

7.1.    Bij het besluit van 15 maart 2019 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.

Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, is het besluit op bezwaar van 1 juni 2017 herleefd en is de grondslag aan het nieuwe besluit op bezwaar van 15 maart 2019 komen te ontvallen. Om die reden zal dit besluit worden vernietigd.

8.    Het college moet op na te melden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van de hoger beroepen van [appellant sub 1] en Equipe.

9.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub 1] en Equipe het door hen betaalde griffierecht voor hun hoger beroepen terugbetalen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en Equipe Zorgbedrijven Rotterdam B.V. gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 december 2018 in zaak nr. 17/4645;

III.    verklaart het door [partij], thans De Rotonde & Co B.V., bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem van 15 maart 2019;

V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem tot vergoeding van bij Equipe Zorgbedrijven Rotterdam B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.015,00 (zegge: duizendvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor [appellant sub 1] voor de behandeling van het hoger beroep en € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor Equipe Zorgbedrijven Rotterdam B.V. voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.

Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020

687.

BIJLAGE

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]

Artikel 2.10

1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. […]

b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of […];

c. […]

Artikel 2.12

1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

b. […]

Bestemmingsplan "Binnenstad e.o."

Artikel 1 Begrippen

In deze regels wordt verstaan onder:

[…]

1.16 bedrijf

een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis verbonden beroepen daaronder niet begrepen;

[…]

1.68 maatschappelijke voorzieningen

culturele, educatieve, medische, sociale, religieuze en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening met uitzondering van een ziekenhuis, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen;

[…]

Artikel 5 Bedrijventerrein

5.1 bestemmingsomschrijving

5.1.1

De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

bedrijven ter plaatse van de aanduidingen:

[…]

'bedrijf tot en met categorie 3.2' bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;

[…]

met bijbehorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.

5.1.2

Parkeren, bevoorrading en opslag zijn uitsluitend toegestaan op het eigen terrein.

[…]

5.5 afwijken van de gebruiksregels

Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 5.1 voor het toestaan van een ander bedrijf dan ter plaatse is toegestaan, mits:

a. het bedrijf voor wat betreft de aard en de omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk kan worden gesteld met een bedrijf genoemd in de betreffende categorie;

b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.