Uitspraak 201604018/1/R2

201604018/1/R2.
Datum uitspraak: 17 mei 2017

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
appellante,

en

het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] (hierna: de Maatschap) voor het wijzigen van de veebezetting in bestaande gebouwen op de [locatie] te Oldeberkoop.

Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college het door Mob gemaakte bezwaar hiertegen gegrond verklaard en heeft het zijn besluit van
16 oktober 2015 met aanvulling van de motivering gehandhaafd.

Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2017, waar Mob, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door H. Denters, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

2. Het college heeft bij besluit van 16 oktober 2015 aan de Maatschap een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor het houden van minder melkvee en meer jongvee op haar bedrijfslocatie [locatie] te Oldeberkoop. Mob heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit van 19 april 2016 heeft het college de motivering aangepast en heeft het college een vergunningvoorschrift gewijzigd. Mob kan zich niet verenigen met laatstgenoemd besluit.

Wettelijk kader

3. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 luidt:

"Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten."

Het beroep

4. Mob kan zich niet verenigen met het besluit van het college om een Nbw-vergunning te verlenen aan de Maatschap. Daartoe betoogt zij dat in het bestreden besluit ten onrechte wordt gesteld dat de vergunde activiteit een kleine afname van ammoniakemissie en -depositie met zich zal brengen ten opzichte van de referentiesituatie. Mob meent dat is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie en daarmee van een te grote referentie-emissie. Van een afname van de ammoniakemissie en -depositie is daarom volgens haar niet zonder meer sprake.

Ten eerste voert Mob daartoe aan dat in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een referentiesituatie waarin 172 melk- en kalfkoeien (hierna kortweg: melkkoeien) en 43 stuks jongvee werden gehouden, omdat in de vergunning van de Maatschap van 26 juni 2002 stond vermeld dat dit de vergunde rechten waren op basis van de vergunning van 13 februari 1981. Volgens Mob blijkt deze onderverdeling in de aantallen melkkoeien en jongvee echter niet uit de vergunning van 13 februari 1981, waarin slechts een totaal aantal runderen van 215 is vergund. Mob meent dat in een dergelijk geval, waarin de verhouding tussen melkkoeien en jongvee niet blijkt uit een vergunning, moet worden uitgegaan van een vaker als vuistregel gehanteerde verhouding tussen melkkoeien en jongvee van 1 staat tot 0,7. Uitgaande van die verhouding waren bij de vergunning uit 1981 slechts 126 melkkoeien en 89 stuks jongvee toegestaan, aldus Mob. Mob betoogt dat hetgeen in de vergunning uit 2002 wordt opgemerkt over de vergunning van 1981 niet doorslaggevend is voor de beoordeling van de in 1981 vergunde situatie. Het voorgaande brengt volgens Mob met zich dat de ammoniakemissie in de referentiesituatie door het college is overschat omdat van een onjuiste verhouding tussen melk- en jongvee is uitgegaan en dat het college daarom ten onrechte stelt dat met de vergunde situatie sprake is van een afname van de depositie.

4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het bevoegd gezag voor de aan de Maatschap verleende milieutoestemmingen, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, bij de verlening van de milieuvergunning van 26 juni 2002 heeft vastgesteld dat op 13 februari 1981 een vergunning is verleend voor een melkveehouderij met een totale bezetting van 172 stuks melkvee en 43 stuks jongvee. Het college meent dat hij op deze informatie kan en moet afgaan en daarom terecht heeft geconcludeerd dat met de nu verleende vergunning sprake is van een afname van de ammoniakemissie en stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, te weten de situatie zoals die bij de vergunning van 13 februari 1981 is toegestaan.

4.2. Op 13 februari 1981 is een oprichtingsvergunning verleend voor de rundveehouderij op het perceel [locatie]. In artikel 14 van de aan die vergunning verbonden voorwaarden staat dat in de inrichting ten hoogste 215 stuks rundvee aanwezig mogen zijn.

Op 26 juni 2002 is op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het uitbreiden en wijzigen van de veehouderij op het perceel [locatie] door het oprichten van een melkvee- en een jongveestal en een melkcarrousel. De vergunde veebezetting, die volgens laatstgenoemde vergunning bestaat uit 172 stuks melkvee en 43 stuks jongvee, wordt niet gewijzigd, staat in die vergunning.

4.3. De relevante Natura 2000-gebieden zijn "Alde Feanen", "Fochteloërveen", "Drents-Friese Wold & Leggelderveld", "Van Oordt’s Mersken", "Bakkeveense Duinen", "Rottige Meenthe & Brandemeer" en "Wijntjeterper Schar". Deze gebieden liggen op een afstand van ongeveer 7 kilometer of meer van de bedrijfslocatie.

De referentiedatum van het gebied "Alde Feanen" is 10 juni 1994. De referentiedatum van het gebied "Fochteloërveen" is 30 november 1998. De referentiedatum van de gebieden "Drents-Friese Wold & Leggelderveld" en "Van Oordt’s Mersken" is voor beide gebieden 24 maart 2000. De referentiedatum van de gebieden "Bakkeveense Duinen", "Rottige Meenthe & Brandemeer" en "Wijntjeterper Schar" is 7 december 2004.

4.4. In de vergunning uit 1981 is bepaald dat in de inrichting ten hoogste 215 stuks rundvee aanwezig mogen zijn. Deze vergunning wordt in de vergunning uit 2002 zo uitgelegd dat de op dat moment vergunde bezetting bestaat uit 172 stuks melkvee en 43 stuks jongvee. Volgens Mob had niet van deze verhouding tussen melkvee en jongvee mogen worden uitgegaan en had het college bij het beoordelen van de in de situatie uit 1981 toegestane depositie een verhouding tussen melk- en jongvee van 1:0,7 moeten hanteren. In het onderhavige geval heeft het college het standpunt ingenomen dat uit de latere vergunning uit 2002 blijkt welke verhouding in het verleden is vergund. Het college zag daarom geen aanleiding de verhouding 1:0,7 te hanteren en is uitgegaan van hetgeen de vergunning uit 2002 vermeldt over de vergunde dieraantallen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient de verhouding 1:0,7 uitsluitend te worden gehanteerd in een situatie waarin in het verleden vergunning is verleend en een veebestand is gehouden waarbij slechts het aantal stuks melkvee of het aantal melkkoeien bekend is en geen informatie voorhanden is over het aantal stuks jongvee. In de thans voorliggende situatie is wel informatie beschikbaar die steun biedt voor de door het college gehanteerde verhouding tussen melkvee en jongvee. Het daartoe bevoegde gezag heeft in de vergunning uit 2002 vastgesteld welke dieraantallen en welke soorten koeien waren vergund op grond van de vergunning uit 1981. In die vaststelling in de vergunning uit 2002 is onderscheid gemaakt tussen melk- en jongvee, waarbij specifieke aantallen zijn genoemd. Dat het college in dit geval, gezien de beschikbare stukken, van de in de vergunning uit 2002 genoemde aantallen en verdeling in soorten koeien is uitgegaan, acht de Afdeling daarom aanvaardbaar. Hierbij merkt de Afdeling overigens nog op dat de vergunning uit 1981 niet uitsloot dat 215 volwassen runderen werden gehouden met een dienovereenkomstige hogere ammoniakemissie.

Het betoog faalt.

5. Voorts betoogt Mob dat als ervan moet worden uitgegaan dat in 1981 vergunning is verleend voor 172 melkkoeien en 43 stuks jongvee, een deel van die vergunning vóór 1 maart 1993 van rechtswege is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de toenmalige Hinderwet. Er is volgens Mob een begin van bewijs dat dit het geval is, aangezien uit de door haar opgevraagde meitellingen over een reeks van jaren kan worden afgeleid dat het totale aantal stuks rundvee in de periode van 1981 tot en met 1993 nooit groter was dan 197. De in de meitellingen opgenomen aantallen vertegenwoordigen een geringere stikstofemissie en -depositie, aldus Mob. Ook in dit opzicht is volgens Mob van een onjuiste referentiesituatie uitgegaan.

5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet ambtshalve hoeft te onderzoeken of een Hinderwetvergunning destijds gedeeltelijk van rechtswege is vervallen, maar dat het dat slechts moet doen als het daartoe concrete aanleiding heeft. In deze zaak was er volgens het college geen aanleiding om te veronderstellen dat de Hinderwetvergunning van rechtswege vervallen zou zijn, nu in het besluit tot vergunningverlening uit 2002 de op dat moment bestaande vergunde rechten met de daarbij behorende ammoniakemissie door het bevoegd gezag zijn vastgesteld en niet is vastgesteld dat de Hinderwetvergunning gedeeltelijk is vervallen. Bovendien heeft Mob de telgegevens waarop zij nu een beroep doet pas bij haar beroepschrift overgelegd, zodat het college naar zijn opvatting niet kan worden verweten dat het geen nader onderzoek heeft verricht naar die gegevens.

5.2. Artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, dat gold tot de inwerkingtreding van de Wet milieubeheer op 1 maart 1993, luidde:

"Wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, vervalt de vergunning voor dat gedeelte."

5.3. Voor de exploitatie van de veehouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 verleend. Het college is voor de vraag welke bestaande emissierechten op de referentiedata aanwezig waren afgegaan op de aan de Maatschap verleende vergunningen op grond van de Hinderwet/Wet milieubeheer. De Mob bestrijdt dat van de juiste vergunde situatie is uitgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval sprake van een situatie, waarin op voorhand geen tekenen aanwezig waren dat in de periode van 13 februari 1981 tot 1 maart 1993 gedurende ten minste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden dan toen vergund. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587), is het college in een dergelijke situatie niet verplicht bij het verlenen van de vergunning ambtshalve onderzoek te doen naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel was vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet en ligt het primair op de weg van Mob om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van haar stelling dat de vergunning voor de veehouderij op enig moment gedurende de door haar genoemde jaren van rechtswege gedeeltelijk was vervallen.

Mob heeft daartoe in beroep meitellingen overgelegd waaruit volgens haar kan worden afgeleid dat in de genoemde periode van 1981 tot 1993 het aantal stuks rundvee lager was dan maximaal was vergund, waarmee zij, naar zij betoogt, een begin van bewijs voor haar stelling heeft geleverd. Anders dan het college heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze gegevens buiten beschouwing te laten, omdat deze pas in beroep en niet al in de bezwaarfase zijn overgelegd. Mob heeft ter zitting verklaard dat zij over deze telgegevens niet eerder de beschikking had, omdat de voor het opvragen daarvan te volgen procedure enige tijd in beslag neemt en in de bezwaarfase nog niet was afgerond. Anders dan het college meent, staat de toetsing door de rechter van het bestreden besluit naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en verbiedt voorts geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden of nadere argumenten worden betrokken of voorgedragen die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR7040, en de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8496). In dit geval zijn de telgegevens bij het aanvullend beroepschrift overgelegd. Dit was voldoende tijdig voor de andere partijen om daarop adequaat te kunnen reageren, zodat van strijd met de goede procesorde derhalve geen sprake is.

De Afdeling ziet in de overgelegde telgegevens evenwel geen aanleiding om aan te nemen dat het college in dit geval niet van een juiste referentiesituatie is uitgegaan. Hoewel meitellingen, die een momentopname van de bedrijfssituatie betreffen, op zich een begin van bewijs zoals hiervoor bedoeld opleveren, heeft het college hiertegenover de in 2002 door het bevoegd gezag, het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf, verleende vergunning ingebracht. Bij de beoordeling van de aanvraag die tot deze vergunning heeft geleid is blijkens deze vergunning door het bevoegd gezag de bestaande vergunde veebezetting vastgesteld en in deze vergunning staat dat het veebestand niet wordt gewijzigd ten opzichte van de vergunning uit 1981. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college onder deze omstandigheden afgaan op de vergunning uit 2002 die formele rechtskracht heeft verkregen en kon het college er van uitgaan dat de vergunning uit 1981 niet van rechtswege voor enig gedeelte van de inrichting was vervallen. Het college heeft derhalve de in 1981 vergunde situatie, zoals omschreven in de vergunning uit 2002, als referentiesituatie kunnen hanteren.

Het betoog faalt.

Vergoeding kosten behandeling bezwaar

6. Mob wijst erop dat zij in haar bezwaar heeft aangegeven dat het aan de bij het primaire besluit verleende vergunning verbonden voorschrift onvoldoende rechtszeker was en dat de adviescommissie naar aanleiding van haar bezwaarschrift heeft geadviseerd dat voorschrift te schrappen. Bij het besluit op bezwaar is dat voorschrift gewijzigd. Daarom is volgens Mob sprake van een gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft daarom ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die Mob heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar, aldus Mob.

6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrift zoals dat bij het primaire besluit aan de vergunning was verbonden, niet onrechtmatig was. Dat de redactie van het voorschrift bij het besluit op bezwaar is verhelderd, betekent volgens het college niet dat aan Mob een vergoeding van de voor het bezwaar gemaakte kosten had moeten worden toegekend.

6.2. Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt als volgt:

"De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."

Het derde lid luidt als volgt:

"Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar."

6.3. Aan de vergunning was aanvankelijk het volgende voorschrift verbonden:

"De vergunning is geldig zolang de maximale aantallen dieren uit de aanvraag niet worden overschreden en de dieren volgens de in de b [de Afdeling begrijpt: de tabel] weergegeven stalsystemen worden gehouden (zie tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1.)."

Volgens het bestreden besluit is aan de vergunning niet langer het voormelde voorschrift verbonden, maar het voorschrift:

"De vergunning geldt voor de maximale aantallen dieren in de voorgeschreven stalsystemen, zoals weergegeven in de tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1."

6.4. De Afdeling stelt vast dat Mob haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.

De Afdeling volgt niet het standpunt van het college dat de wijziging van het voorschrift uitsluitend een wijziging in de formulering betreft. Waar het oorspronkelijke voorschrift als rechtsgevolg had dat de vergunning volledig haar gelding verliest indien de bedrijfsvoering op enig moment een bepaald veebestand te boven gaat, bepaalt het gewijzigde voorschrift de omvang van het vergunde project. Nu het college aanleiding heeft gezien het voorschrift in deze zin te wijzigen en niet is gebleken dat gewijzigde feiten of omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet het ervoor worden gehouden dat het primaire besluit wat betreft dit onderdeel door het college niet met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid en in zoverre is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.

Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd.

Het betoog slaagt.

Conclusie

7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover het college bij het besluit op bezwaar van 19 april 2016 heeft geweigerd de kosten te vergoeden die Mob redelijkerwijs heeft gemaakt in verband met de behandeling van haar bezwaar. Dit betekent dat de bij het besluit van 16 oktober 2015 verleende vergunning, zoals gewijzigd bij het besluit op bezwaar, in stand blijft.

8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Nu het college bij besluit van 19 april 2016 het primaire besluit gedeeltelijk heeft herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid, komen de kosten die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken mede voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:75 samen met artikel 7:15 van de Awb tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand te veroordelen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 19 april 2016, voor zover het college daarbij heeft geweigerd de kosten te vergoeden die de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. redelijkerwijs heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar;

III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.:

a. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

b. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Klapwijk
lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017

726.