Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.18.0268/III
- Datum advies
- 10 september 2018
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2018/19, 35029, nr. 4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over zeven wetsvoorstellen die samen het zogenoemde pakket Belastingplan 2019 vormen. De wetsvoorstellen zijn op Prinsjesdag, dinsdag 18 september 2018, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee zijn ook de adviezen van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Het pakket bestaat uit zeven wetsvoorstellen, waarvan met de eerste vier het merendeel van de fiscale maatregelen uit het regeerakkoord 'Vertrouwen in de toekomst' wordt uitgevoerd.
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2019
2. Overige fiscale maatregelen 2019
3. Wet bronbelasting 2020 (afschaffing dividendbelasting)
4. Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019
5. Wet modernisering kleineondernemersregeling in de btw
6. Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen
7. Wet implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2019
In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen die vanaf 1 januari 2019 budgettair effect moeten hebben, zoals maatregelen die raken aan de koopkracht van burgers. Er vindt een verschuiving plaats van directe belastingen (loon- en inkomstenbelasting) naar indirecte belastingen (btw). De lasten op arbeid gaan omlaag, gefinancierd met een verhoging van het verlaagde btw-tarief (van 6% naar 9%) en met een verlaging van het tarief waartegen sommige aftrekposten in aanmerking worden genomen (bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek en de ondernemersaftrek).
Fiscale wetgeving wijzigt op belangrijke punten met een soms veel te hoge frequentie. Dit tast de voorspelbaarheid van de fiscale wetgeving aan en leidt vaak tot complexe wetgeving. De fiscale behandeling van de eigen woning is daar een voorbeeld van. Verder is het van alle fiscale wetsvoorstellen de bedoeling om de parlementaire behandeling nog dit jaar af te ronden. Het doet geen recht aan een zorgvuldige behandeling dat in korte tijd - zeker voor de Eerste Kamer - over zo’n omvangrijk pakket en de nog komende fiscale wetsvoorstellen moet worden besloten. Het kan een afgewogen beoordeling in de weg staan. Meer spreiding van de indiening van fiscale wetsvoorstellen over het jaar kan dat voorkomen.
Waar bij de vele wijzigingen wel uitvoerig aandacht wordt besteed aan de uitvoerbaarheid door de Belastingdienst, komt de vraag wat de wijzigingen concreet betekenen voor burgers (burgerperspectief) veelal niet of maar summier aan de orde. Waar nodig zou daar in de toelichting meer aandacht aan moeten worden besteed.
Over de verhoging van het verlaagde btw-tarief mist de Afdeling advisering een beschouwing over de vraag of uniformering van de btw-tarieven (één btw-tarief) of minder vergaande uniformerende maatregelen als einddoel in de afweging zijn betrokken.
Daarnaast bepleit de Afdeling advisering opnieuw werk te maken van een herziening van het belastingstelsel, en in samenhang daarmee het stelsel van toeslagen. Deze kabinetsperiode zou daarvoor kunnen worden benut omdat met dit pakket het merendeel van de fiscale maatregelen uit het regeerakkoord al wordt uitgevoerd.
De Afdeling advisering maakt in dit advies een algemene opmerking over het tijdstip waarop het pakket wetsvoorstellen dit jaar aan haar is voorgelegd. De zogenoemde augustusbesluitvorming heeft dit jaar pas eind augustus plaatsgevonden. Daardoor is aan de Afdeling advisering in eerste instantie een incompleet pakket wetsvoorstellen voorgelegd. Dat is in strijd met het uitgangspunt dat de Afdeling advisering als adviseur in laatste instantie moet beschikken over complete wetsvoorstellen. In de toekomst zou de besluitvorming op een moment moeten plaatsvinden dat complete wetsvoorstellen op tijd aan de Afdeling advisering worden voorgelegd. Als dat niet mogelijk is, kan de Afdeling advisering zich genoodzaakt zien om pas met het advies aan de slag te gaan als zij over de complete wetsvoorstellen beschikt. Dit zou dan kunnen betekenen dat de Afdeling advisering het advies pas na Prinsjesdag uitbrengt.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
2. Overige fiscale maatregelen 2019
In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen voor het noodzakelijke technische onderhoud van de fiscale wetgeving. Het bevat onder meer vier invorderingsmaatregelen die erop zijn gericht om verhaalsconstructies aan te pakken die worden opgezet om het betalen van belasting te ontlopen. Bij die constructies wordt bij een belastingschuldige te belasten winst of te belasten vermogen op een zodanige manier toegedeeld aan begunstigden/erfgenamen dat de belastingschuldige de aanslagen niet meer kan betalen. Verhaal vindt dan plaats door de begunstigde/erfgenaam (die immers over het geld beschikt) aansprakelijk te stellen. Daarbij geldt onder omstandigheden ook een omkering van de bewijslast.
De Afdeling advisering plaatst vraagtekens bij de noodzaak voor de terugwerkende kracht van enkele invorderingsmaatregelen tot het tijdstip waarop de maatregelen via internet werden geconsulteerd (20 juli 2017). Vóór dat tijdstip zijn de maatregelen namelijk al genoemd in een Kamerbrief, zodat er mogelijk op is geanticipeerd en terugwerkende kracht in zoverre geen zin meer heeft.
Daarnaast is het uit een oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid niet gewenst dat de invorderingsmaatregelen terugwerken tot het tijdstip van ingang van de internetconsultatie. Het doel van die internetconsultatie was immers het consulteren van partijen over de inhoud van het wetsvoorstel en niet de bekendmaking van terugwerkende kracht. Een terugwerkende kracht tot het tijdstip van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ligt meer voor de hand.
Daarnaast wijst de Afdeling advisering op het risico van zogenoemde overkill: de maatregelen kunnen ook gevolgen hebben voor begunstigden/erfgenamen die zich niet bezighouden met constructies.
Tot slot is parlementaire betrokkenheid gewenst bij het vastleggen van de omstandigheden waarin sprake is van omkering van de bewijslast. De in de memorie van toelichting genoemde omstandigheden moeten dan ook worden vastgelegd op het niveau van de wet en niet bij ministeriële regeling. Voor (mogelijk) in de toekomst in te voeren andere omstandigheden is het advies om te voorzien in een tijdelijke delegatiemogelijkheid, met goedkeuring bij wet achteraf.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
3. Wet bronbelasting 2020 (afschaffing dividendbelasting)
Dit wetsvoorstel bevat maatregelen die zijn gericht op het tegengaan van grondslagverschuiving van of via Nederland naar laag belastende landen. Daarnaast is het gericht op het behouden en verstevigen van een aantrekkelijk ondernemings- en investeringsklimaat voor ondernemingen met reële activiteiten in Nederland. Onderdeel van deze maatregelen zijn de afschaffing van de dividendbelasting en de direct daarmee samenhangende invoering van een bronbelasting op dividenden naar laag belastende landen en in misbruiksituaties. Ook een verlaging van het tarief in de vennootschapsbelasting maakt onderdeel uit van de maatregelen.
De afschaffing van de dividendbelasting leidt tot een forse derving van inkomsten. Het is daarom belangrijk dat de regering een zo compleet mogelijk beeld schetst van de gemaakte afwegingen. Op die manier kan een meer politiek afgewogen oordeel over de afschaffing van de dividendbelasting worden gegeven. Het is aan de wetgever, dus aan regering en parlement samen, om dat politieke oordeel te geven. Dat oordeel is niet aan de Afdeling advisering als onafhankelijk wetgevingsadviseur. Om een zo compleet mogelijk beeld te schetsen van de gemaakte afwegingen adviseert de Afdeling advisering om in de toelichting in te gaan op de voorgeschiedenis van de maatregel. Ook moet de regering de effectiviteit van de afschaffing zo goed mogelijk duiden. Ten slotte moet de regering aandacht besteden aan de mogelijke gevolgen van ongecoördineerde verschillen in nationaal beleid voor de heffingsgrondslag van de dividendbelasting in internationaal verband.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
4. Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019
Dit wetsvoorstel treft enkele fiscale vergroeningsmaatregelen die zijn gericht op het beperken van CO₂-uitstoot. Het gaat daarbij onder meer om het afschaffen van de teruggaafregeling in de BPM (belasting op personenauto’s en motorrijwielen) voor personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer. Door het vervallen van de teruggaaf krijgt deze groep te maken met BPM bij aanschaf van een auto en dus met het CO₂-afhankelijke tarief (hoe hoger de CO₂-uitstoot, des te hoger het tarief).
De Afdeling advisering vindt de gemaakte keuze nogal willekeurig. Het is daarom noodzakelijk dat de regering motiveert waarom wél de teruggaaf in de BPM wordt afgeschaft, maar niet de vrijstelling in de motorrijtuigenbelasting (MRB), waar ook sprake is van een CO₂-afhankelijk tarief. Daarnaast is het noodzakelijk dat de regering motiveert waarom vergelijkbare regelingen in de BPM en MRB voor andere soorten auto’s (bijvoorbeeld geldtransportauto’s) ook niet zijn afgeschaft.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
5. Wet modernisering kleineondernemersregeling in de btw
Dit wetsvoorstel moderniseert de bestaande regeling in de btw voor kleine ondernemers. Het introduceert een vereenvoudigde vrijstellingsregeling om daarmee de administratieve lasten voor kleine ondernemers te verlichten.
Onlangs is een nieuwe EU-richtlijn aangekondigd die op korte termijn mogelijk opnieuw tot wijzigingen zal leiden. Om die reden moet beter onderbouwd worden waarom het gewenst is om juist nu over te stappen op een nieuw regime. Als die onderbouwing niet mogelijk is, is het advies om te wachten tot de richtlijn is vastgesteld en in de Nederlandse regelgeving moet worden geïmplementeerd.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
6. Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen
Dit wetvoorstel heeft als doel om aanbieders van landgebonden sportweddenschappen en aanbieders van via internet gespeelde sportweddenschappen gelijk te behandelen voor de kansspelbelasting. Daarmee wordt onrechtmatig verleende staatssteun voorkomen.
De Afdeling advisering merkt op dat er nog andere landgebonden kansspelen zijn dan landgebonden sportweddenschappen. Te denken valt aan loterijen, aan prijsvragen of aan andere weddenschappen dan sportweddenschappen. Ook daarbij zou zich een verschil in behandeling voor de kansspelbelasting kunnen voordoen ten opzichte van de situatie waarin dergelijke kansspelen via internet worden gespeeld. Als dat het geval is, is het advies om de fiscale behandeling gelijk te trekken.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
7. Wet implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel
Dit wetsvoorstel implementeert een klein deel van de EU-richtlijn elektronische handel. Deze richtlijn is met name gericht op de modernisering en vereenvoudiging van de heffing en inning van de btw op grensoverschrijdende internetverkopen aan particulieren.
De Afdeling advisering heeft op dit wetsvoorstel een zogenoemd conform advies uitgebracht. Dit betekent dat de Afdeling advisering kan instemmen met het wetsvoorstel en geen inhoudelijke opmerkingen heeft.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.
Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Bij Kabinetsmissive van 27 augustus 2018, no.2018001437, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019), met memorie van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2019, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2019, Overige fiscale maatregelen 2019, Wet bronbelasting 2020, Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen, Wet modernisering kleineondernemersregeling en implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel.
Het voorstel strekt ertoe enkele fiscale vergroeningsmaatregelen te treffen die zijn gericht op het beperken van CO₂-uitstoot.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht het noodzakelijk dat wordt gemotiveerd waarom alleen de BPM-teruggaafregeling wordt afgeschaft voor personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer, maar vergelijkbare regelingen in de BPM en de MRB niet.
1.Teruggaafregeling BPM taxi’s en openbaar vervoer
Ingevolge de huidige Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992) is bij de aanschaf van een personenauto BPM verschuldigd naar een tarief dat oploopt naarmate de CO2-uitstoot hoger is. (zie noot 1) Voor personenauto’s die geheel of nagenoeg geheel worden gebruikt voor het verrichten van taxivervoer of openbaar vervoer, kan vervolgens op aanvraag teruggaaf van BPM worden verleend. (zie noot 2) Het voorstel schaft deze teruggaafregeling af met ingang van 1 januari 2020. (zie noot 3) De Afdeling merkt hier het volgende over op.
Voorliggend voorstel is in 2017 aangekondigd in het Regeerakkoord "Vertrouwen in de toekomst": "Milieuvervuilend gedrag wordt beprijsd, door [….] het afschaffen van de teruggaafregeling voor taxi’s". (zie noot 4) De toelichting op het voorstel stelt ter motivering dat er door het bestaan van de BPM-teruggaafregeling voor deze groep geen financiële prikkel in de BPM is om een milieuvriendelijke personenauto aan te schaffen. (zie noot 5) Deze groep heeft immers vanwege de teruggaafregeling de facto niet te maken met het CO2-afhankelijke tarief. Na het vervallen van de teruggaafregeling is dat wel het geval.
De Afdeling merkt op dat, met het gehanteerde milieuargument, de vraag opkomt waarom alleen de teruggaafregeling in de BPM voor personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer, wordt afgeschaft. Dat is nogal willekeurig. Ook voor andere voertuigen (zie noot 6) - zoals voertuigen die zijn ingericht voor geldtransporten - geldt een teruggaafregeling in de BPM, maar deze regeling komt niet te vervallen.
Daarnaast doet een vergelijkbare vraag zich voor met betrekking tot de BPM-vrijstelling voor bestelauto’s. (zie noot 7) Ook het vervallen van deze vrijstelling zou leiden tot heffing van BPM bij aanschaf (tegen een CO2-afhankelijk tarief) en zou daarmee tot een financiële prikkel leiden om een milieuvriendelijke bestelauto aan te schaffen.
Ten slotte laat deze vraag zich ook stellen met betrekking tot de vrijstellingen in de motorrijtuigenbelasting (MRB) die gelden voor het houden van personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer dan wel voor andere voertuigen. (zie noot 8) Ook het laten vervallen van deze vrijstellingen zou leiden tot heffing van MRB en zou - voor zover het tarief oploopt naarmate de CO2-uitstoot toeneemt - leiden tot een financiële prikkel om een milieuvriendelijke auto te houden.
Met betrekking tot personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer wijst de Afdeling daarbij in het bijzonder nog op de vereenvoudiging die kan worden bereikt indien de afschaffing van de BPM-teruggaafregeling gepaard zou gaan met een afschaffing van de MRB-vrijstellingsregeling. Het toezicht op de voorwaarde dat personenauto’s geheel of nagenoeg geheel - dat wil zeggen voor 90% of meer - worden gebruikt voor het verrichten van taxivervoer of openbaar vervoer, kan dan vervallen en zou dan niet meer alleen voor de MRB in stand hoeven te blijven (zoals bij voorliggend voorstel noodzakelijk is). (zie noot 9)
De Afdeling concludeert dat de toelichting op het voorstel tekortschiet als het gaat om de hiervoor aangegeven aspecten. Zij merkt dienaangaande nog op dat bij het afschaffen van de hiervoor genoemde vergelijkbare regelingen eveneens sprake kan zijn van (forse) kostenstijgingen. Maar dat aspect hoeft, gegeven de door de regering gemaakte afweging, niet als tegenargument te worden gehonoreerd, nu dat bij de taxibranche ook niet als tegenargument wordt gehonoreerd bij voorliggende afschaffing van de BPM-teruggaafregeling voor taxivervoer of openbaar vervoer. (zie noot 10)
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, daarbij te motiveren waarom alleen de BPM-teruggaafregeling wordt afgeschaft voor personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer, maar vergelijkbare regelingen in de BPM en de MRB niet, en zo nodig het voorstel aan te passen.
2.Fietskostenforfait
Indien een werkgever een fiets die voor zakelijke kilometers (waaronder woon-werkverkeer) wordt gebruikt, mede voor privédoeleinden ter beschikking stelt aan zijn werknemer, behoort de waarde van het in dat kader door de werknemer genoten privévoordeel tot het bij die werknemer (voor de inkomsten- en loonbelasting) te belasten loon. Op dit moment bestaan er geen specifieke bepalingen over de wijze waarop de waarde van dat privévoordeel moet worden bepaald. Er is thans dan ook niet voorzien in een forfaitaire bijtelling zoals die wel geldt voor de door de werkgever ter beschikking gestelde auto (autokostenforfait).
De toelichting maakt duidelijk dat het ontbreken van duidelijke en eenvoudige regels om de waarde te bepalen van het privévoordeel van een ter beschikking gestelde fiets van de zaak, in de praktijk als een belemmering wordt ervaren om een fiets ter beschikking te stellen. (zie noot 11) Duidelijke en eenvoudige fiscale regels om die waarde te bepalen kunnen daarom bijdragen aan het aantrekkelijk maken van een fiets van de zaak en kunnen daarmee het fietsgebruik stimuleren, zo vervolgt de toelichting. Gelet hierop wordt voorgesteld de waarde van het privévoordeel voor de inkomsten- en loonbelasting te stellen op 7% van de consumentenadviesprijs van de fiets.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet duidelijk maakt of die forfaitaire regeling voor de inkomsten- en loonbelasting ook gaat gelden voor de btw-heffing. Anders gezegd, de toelichting maakt niet duidelijk hoe de btw-heffing verloopt bij aanschaf van een fiets van de zaak en het vervolgens belasten van het privégebruik dat van die fiets wordt gemaakt door hetzij de ondernemer zelf, hetzij zijn werknemer. In dit verband wijst de Afdeling erop dat in de btw de correctie voor het privégebruik door de werknemer nog uitgaat van een drempel van € 749 (waar beneden geen correctie plaatsvindt), welke drempel aansluit bij de drempel die in het verleden gold voor de aanschaf van een fiets voor de loon- en inkomstenbelasting. (zie noot 12)
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 14 september 2018
1. Teruggaafregeling BPM taxi’s en openbaar vervoer
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld. Zoals de Afdeling opmerkt is het milieuargument niet alleen relevant in geval van de afschaffing van de teruggaafregeling in de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992) voor taxi’s en openbaar vervoer. Het milieuargument is ook relevant voor de overige in de Wet BPM 1992 en de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 (Wet MRB 1994) opgenomen bijzondere regelingen voor specifieke groepen voertuigen. Deze vrijstellingen, teruggaven, bijzondere tarieven en kortingen voor specifieke groepen voertuigen kennen elk hun eigen achtergrond. In het verleden is meerdere malen aandacht geweest voor deze bijzondere regelingen maar dat heeft toen geen nader gevolg gekregen. (zie noot 13) Het afschaffen van de bijzondere regelingen maakt geen deel uit van het regeerakkoord. Om die reden heeft het kabinet geen voorstel in het pakket Belastingplan 2019 gedaan om ze af te schaffen. Dat neemt niet weg dat de bijzondere regelingen in de Wet BPM 1992 en Wet MRB 1994 nader bezien moeten worden. Naast de voordelen voor het milieu is namelijk ook van belang dat het afschaffen van de bijzondere regelingen zal leiden tot vereenvoudiging voor de Belastingdienst.
2.Fietskostenforfait
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld met de gevolgen voor de btw-heffing van een ter beschikking gestelde fiets van de zaak en het belasten van het privégebruik hiervan.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
(1) Artikel 9 van de Wet BPM 1992.
(2) Artikel 16 van de Wet BPM 1992.
(3) Artikel IV, onderdeel A, van het voorstel.
(4) Regeerakkoord 2017 - 2021, "Vertrouwen in de toekomst", paragraaf 5.2 (Herziening belastingstelsel), voorlaatste punt.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 4.1 (Afschaffen teruggaafregeling in de Wet BPM 1992 voor taxi’s en openbaar vervoer), eerste tekstblok, laatste volzin.
(6) Artikel 15 van de Wet BPM 1992.
(7) Artikel 13a van de Wet BPM 1992.
(8) Artikel 72 van de Wet MRB 1994.
(9) Zie ook de bij de memorie van toelichting gevoegde uitvoeringstoets "Afschaffen teruggaafregeling in de Wet BPM 1992 voor taxi’s en openbaar vervoer", onder "Handhaafbaarheid".
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 12 (Advies en consultatie), tweede tekstblok.
(11) Zie de bij de memorie van toelichting gevoegde uitvoeringstoets "Forfaitaire bijtelling ter beschikking gestelde tweewielers van de zaak", onder "Beschrijving voorstel/regeling".
(12) Artikel 1, eerste lid, onderdeel c, en derde lid, onderdeel c, van het Besluit uitsluiting aftrek omzetbelasting 1968.
(13) Zie bijvoorbeeld de brief aan de Tweede Kamer van 25 januari 2016, Kamerstukken II 2015/16, 32800, nr. 42.