Nieuw advies van staatsraad A-G Snijders over schadevergoeding bij schending van het vertrouwensbeginsel

Uitspraak over Amsterdamse dakopbouw

Beide conclusies van de staatsraad advocaat-generaal hebben betrekking op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtsrechtspraak van 29 mei 2019 over de Amsterdamse dakopbouw. In die uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak beslist dat als een belanghebbende gerechtvaardigd mocht vertrouwen op een toezegging die namens een bestuursorgaan is gedaan, het bestuursorgaan moet afwegen welk belang zwaarder weegt: dat van de belanghebbende bij de nakoming van de toezegging of de algemene belangen en de belangen van derden die meebrengen dat de toezegging niet kan worden nagekomen, omdat vanwege die belangen een ander besluit moet worden genomen. Voordat het bestuursorgaan deze afweging maakt, is het verplicht om eerst te onderzoeken wat de belangen van de belanghebbende zijn bij de nakoming van de toezegging. Dat betekent dat het bestuursorgaan onder meer moet onderzoeken welke schade de belanghebbende lijdt door de niet-nakoming van de toezegging. Als het bestuursorgaan tot de afweging komt dat de algemene belangen of belangen van derden zwaarder wegen dan de belangen van de belanghebbende en het bestuursorgaan daarom besluit om de gedane toezegging niet na te komen, kan het verplicht zijn om de schade te vergoeden die er zonder de toezegging niet zou zijn geweest, aldus de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw. Deze beoordeling wordt wel aangeduid als de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.

Verzoek om conclusie in een andere zaak

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders twee jaar geleden verzocht om een conclusie te nemen over de volgende vragen: op welke rechtsgrond moet de schade van de belanghebbende bij de derde stap worden vergoed, welke schade moet dan in aanmerking worden genomen en hoe moet die schade worden berekend. Die conclusie heeft de staatsraad advocaat-generaal in augustus 2024 genomen. In haar uitspraak van 22 januari 2025 in die zaak is de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak echter niet aan het beantwoorden van de vragen toegekomen. Zij oordeelde namelijk dat er in die zaak geen gerechtvaardigd vertrouwen op een toezegging was gewekt. De Afdeling bestuursrechtspraak kwam daardoor niet toe aan de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zij hoefde daarom niet in te gaan op de schade en op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal.

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft staatsraad A-G Snijders daarom begin dit jaar verzocht om in een andere zaak een conclusie te nemen over de vraag wat zijn conclusie van 21 augustus 2024 betekent in die andere zaak.

De zaak

De zaak gaat over een dwangsom die het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft opgelegd aan een bedrijf. Het bedrijf heeft woningen gebouwd. Om daarvoor een vergunning te krijgen had het parkeerplaatsen bij de woningen nodig. Het heeft deze elders gevonden op het binnenterrein van een huizenblok. Maar volgens het college zijn deze parkeerplaatsen in strijd met het bestemmingsplan. In een eerste tussenuitspraak van december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat het college bij het bedrijf het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het binnenterrein als parkeerterrein mocht worden gebruikt en dat het college daartegen niet zou optreden. De Afdeling bestuursrechtspraak droeg het college daarom op om een nieuw besluit te nemen. Het college moest van de Afdeling bestuursrechtspraak onderzoek doen naar de schade van het bedrijf en een afweging van de betrokken belangen maken, beide als bedoeld in de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw. Het college moest van de Afdeling bestuursrechtspraak ook de eventuele schade van het bedrijf vergoeden als het college bij zijn besluit tot handhaving van het bestemmingsplan zou blijven. Het college liet weten bij zijn dwangsombesluit te blijven en dat het bedrijf bij eventuele schade een onderbouwd verzoek om schadevergoeding kon indienen. Ook dat besluit vond de Afdeling bestuursrechtspraak niet voldoende gemotiveerd. Een tweede tussenuitspraak volgde in juli 2025. In het besluit dat het college nam ter uitvoering van de opdracht in die tussenuitspraak, heeft het college opnieuw het dwangsombesluit in stand gelaten. Ook vindt het college dat er geen causaal verband is tussen de door het bedrijf gestelde schade en het gewekte vertrouwen.

De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal

Staatsraad advocaat-generaal Snijders heeft in zijn conclusie van vandaag de belangrijkste punten van zijn vorige conclusie samengevat en verduidelijkt. Hij komt tot de slotsom dat het bedrijf het bestaan van schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Het bedrijf heeft kosten gemaakt voor de aanleg van de parkeerplaatsen, die het niet zou hebben gemaakt als het college niet bij hem het vertrouwen zou hebben gewekt dat het binnenterrein voor parkeren zou kunnen worden gebruikt. Mogelijk zal het bedrijf de aanleg van de parkeerplaatsen ongedaan moeten maken en ook daardoor schade lijden. Daarnaast heeft het bedrijf mogelijk ook schade geleden doordat het, in het vertrouwen dat op het binnenterrein geparkeerd kon worden, de koop van dat terrein heeft laten doorgaan en dat terrein nu minder waard is. Verder is volgens de staatsraad advocaat-generaal aannemelijk dat het bedrijf de woningen met meer winst had kunnen aanleggen en verkopen als het niet had gedacht dat de toekomstige bewoners van de woningen op het binnenterrein konden parkeren. Ook daardoor heeft het bedrijf schade geleden als gevolg van het bij hem gewekte vertrouwen. De precieze hoogte van de schade is volgens staatsraad advocaat-generaal in dit stadium nog niet duidelijk. Daar moet nog nader onderzoek naar worden gedaan. Als die omvang voldoende duidelijk is, kan het college alsnog de vereiste afweging maken en eventueel ervoor kiezen om de schade van het bedrijf te vergoeden. Die schade zal dan in zijn geheel moeten worden vergoed.

Wat is een conclusie en wat is het nut ervan?

Een conclusie van een advocaat-generaal is een oordeel over een zaak of vraag waarover de Afdeling bestuursrechtspraak moet beslissen. De conclusie helpt de Afdeling bestuursrechtspraak om tot haar uitspraak te komen. De conclusie is meer uitvoering gemotiveerd en onderbouwd dan een rechterlijke uitspraak en plaatst de zaak of vraag zo nodig in een breder perspectief. De conclusie draagt bij aan de meningsvorming over hetgeen juridisch en maatschappelijk inzet is van de zaak. Het doel van de conclusie is om een wezenlijke bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de rechtspraak en aan de rechtsontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak is niet gebonden aan de conclusie, maar laat dit bij haar oordeel wel zwaar wegen.

Verdere verloop van de procedure

Het college van B&W van Den Haag en het bedrijf krijgen nu eerst de gelegenheid om schriftelijk te reageren op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. De Afdeling bestuursrechtspraak zal daarna uitspraak doen.