Samenvatting adviezen over pakket Belastingplan 2020

De regering heeft de wetsvoorstellen op Prinsjesdag, dinsdag 17 september 2019, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee zijn ook de adviezen van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Het pakket Belastingplan 2020 bestaat uit zes wetsvoorstellen:

1. Wetsvoorstel Belastingplan 2020
2. Overige fiscale maatregelen 2020
3. Wet bronbelasting 2021
4. Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord
5. Wet afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven
6. Wet implementatie richtlijn harmonisatie en vereenvoudiging handelsverkeer tussen lidstaten

1. Wetsvoorstel Belastingplan 2020

In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen die met ingang van 1 januari 2020 budgettair effect hebben, zoals maatregelen die raken aan de koopkracht van burgers. Naast deze jaarlijkse koopkrachtmaatregelen ziet het wetsvoorstel onder meer op aanpassingen in de verhuurderheffing, op de toepassing van het verlaagde btw-tarief voor elektronische uitgaven en op het invoeren van een uitsluiting van de aftrek van bestuursrechtelijke dwangsommen.

De Afdeling advisering adviseert om de uitsluiting van de aftrek van bestuursrechtelijke dwangsommen overtuigender te onderbouwen. Als dat niet mogelijk is, kan deze maatregel beter worden geschrapt.

Het gaat hier om een nieuwe inbreuk op het uitgangspunt dat belastingheffing waardevrij is (fiscale neutraliteit). Dat wil zeggen dat het karakter van de te belasten opbrengst of de af te trekken kosten, niet relevant is. Daarom is een meer fundamentele afweging noodzakelijk. Die heeft in het verleden wél plaatsgevonden bij het uitsluiten van de aftrek van bestuurlijke en strafrechtelijke geldboeten. Een soortgelijke afweging ontbreekt echter in de toelichting.

Verder maakt de toelichting niet duidelijk wat de omvang van het probleem is en of de maatregel effectief is. De maatregel lijkt gericht op slechts één bedrijf waar het opleggen van meerdere dwangsommen niet het beoogde effect heeft gehad, namelijk het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van herhaling of voorzetting ervan. Als er maar één geval bekend is, ligt het niet in voor de hand om voor dat geval een uitzondering op het uitgangspunt van fiscale neutraliteit te maken.

Daarnaast is het maar zeer de vraag of het niet meer fiscaal aftrekbaar zijn van dwangsommen tot zodanig hogere kosten zal leiden dat de dwangsom wél effect zal hebben. Zonder antwoord op deze vraag is sprake van het vervuilen en compliceren van het fiscale stelsel om een niet-fiscaal probleem (een te geringe afschrikwekkende werking van een dwangsom) op te lossen. Het opleggen van hogere dwangsommen of andere niet-fiscale maatregelen is dan een betere keuze.

Gelet op deze argumenten is expliciete aandacht voor een evaluatie van de maatregel gerechtvaardigd, net zoals dat bij andere maatregelen in het wetsvoorstel ook het geval is.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.

2. Overige fiscale maatregelen 2020

In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen voor noodzakelijk technisch onderhoud van de fiscale wetgeving. De maatregelen hebben geen of nauwelijks budgettaire gevolgen en het is wenselijk dat zij per 1 januari 2020 in werking treden. Het wetsvoorstel ziet onder meer op een keuzeregeling voor (al dan niet elektronisch) berichtenverkeer met de Belastingdienst en op het openbaar maken van vergrijpboeten die vanwege belasting- en toeslagfraude zijn opgelegd aan beroepsbeoefenaars, zoals  belastingadviseurs, notarissen, accountants en advocaten.

De Afdeling advisering vindt het van groot belang dat belasting- en toeslagfraude wordt bestreden, maar plaatst toch enkele kanttekeningen bij de openbaarmaking van vergrijpboeten.

Zo is niet duidelijk wat nu precies het doel van de maatregel is. De toelichting op het voorstel gaat uit van transparantie als doel: het publiek in staat te stellen zich beter te informeren over de keuze voor een adviseur. De toelichting op het voorstel Belastingplan 2020 maakt echter duidelijk dat de maatregel ook preventie als doel heeft, door te stellen dat openbaarmaking een krachtig signaal geeft aan fiscale adviseurs die meewerken aan belastingontduiking. Het is noodzakelijk dat volstrekt helder en eenduidig wordt aangegeven wat het doel van de maatregel is. Zonder helder en eenduidig omschreven doel is immers niet te meten of het doel wordt bereikt.

Daarnaast is zonder duidelijk omschreven doel niet goed te beoordelen wat de mogelijke alternatieven zijn. Zo wordt in de toelichting aansluiting bij het tuchtrecht afgewezen omdat er geen transparantie is: tuchtrechtuitspraken van fiscale beroepsorganisaties worden namelijk in geanonimiseerde vorm gepubliceerd zodat het publiek daarmee onvoldoende wordt geïnformeerd. Deze redenering miskent echter de zuiverende werking van de tuchtrechtspraak, die juist op preventie is gericht. Alleen al het gegeven dat adviseurs vallen onder beroepsorganisaties die (tuchtrechtelijke) richtlijnen hanteren die er op neerkomen dat zij niet meewerken aan belasting- en toeslagfraude, zou voor goedwillende belastingplichtigen voldoende moeten zijn zich door dat soort beroepsbeoefenaars te laten adviseren. Bij het zoeken naar een adviseur zou een belastingplichtige daar ook expliciet naar kunnen vragen.

Ook is het reëel om te veronderstellen dat er vele jaren overheen kunnen gaan voordat de – terecht zorgvuldige – procedure voor openbaarmaking is afgerond. Gedurende die periode is van een krachtig signaal geen sprake, kan de fraude gewoon doorgaan en wordt het doel – preventie en transparantie – niet bereikt.

Tot slot is er tot eind 2017 niet of nauwelijks gebruikgemaakt van de wettelijke mogelijkheid om aan een beroepsbeoefenaar een vergrijpboete op te leggen. Dit roept de vraag op of en zo ja hoe vaak dat sindsdien wél het geval is geweest en of dat in de toekomst meer dan in het verleden het geval zal zijn. Zonder het opleggen van vergrijpboeten kan er immers ook geen sprake zijn van openbaarmaking ervan en is van transparantie of preventie geen sprake. De maatregel zou daarmee haar doel voorbijschieten.

Gelet op deze kanttekeningen is de Afdeling advisering van oordeel dat expliciete aandacht voor een evaluatie van de maatregel gerechtvaardigd is.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.

3. Wet bronbelasting 2021

Dit wetsvoorstel introduceert een heffing aan de bron (bronbelasting). De belasting zal van toepassing zijn bij een rente- of royaltybetaling door een in Nederland gevestigd lichaam aan een gelieerd lichaam dat is gevestigd in een laag belastend land. Ook zal de belasting van toepassing zijn in misbruiksituaties.

Deze bronbelasting moet voorkomen dat Nederland wordt gebruikt als toegangspoort (doorstroomland) naar laag belastende landen. Ook is het oogmerk om het risico te verkleinen dat belasting wordt ontweken door het verschuiven van de Nederlandse belastinggrondslag naar laag belastende landen.

Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.

Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.

4. Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord

Het wetsvoorstel bevat zowel de uitwerking van een groot deel van de fiscale maatregelen uit het Klimaatakkoord als de budgettaire dekking ervan, via een verhoging van het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen van 6% naar 7%. Ook bevat het wetsvoorstel de uitwerking van een fiscale maatregel uit het zogenoemde Urgenda-pakket, namelijk het in de afvalstoffenbelasting betrekken van buitenlands afval dat in Nederland wordt verbrand.

Analyse effect fiscale maatregelen
Het voorstel draait aan veel fiscale knoppen zonder dat de toelichting een indicatie geeft over de bijdrage van deze fiscale maatregelen aan de beoogde reductie van broeikasgasemissies volgens het Klimaatakkoord (een reductie van 49% in 2030 ten opzichte van 1990) en het Urgenda-pakket (een reductie in 2020 van 25% ten opzichte van 1990). Een analyse van het Planbureau voor de Leefomgeving zou daarover meer duidelijkheid kunnen geven. Deze analyse is wel voorzien maar komt ofwel aan de late kant (fiscale maatregelen Klimaatakkoord) ofwel (vermoedelijk) te laat (fiscale Urgenda-maatregel).

Niet alleen dit jaar, maar ook in de toekomst, is voor een goede parlementaire afweging noodzakelijk dat tijdig bekend is wat de effecten van voorgenomen maatregelen zijn. Samen met de verwachte budgettaire kosten kan daarmee ook worden beoordeeld welke kosten gemoeid zijn met die reductie en is het ook mogelijk om een goede afweging te maken over eventuele goedkopere en/of beter werkende alternatieve maatregelen. Die maatregelen kunnen ook niet-fiscaal van aard zijn, zoals een verbod.

Daarom adviseert de Afdeling advisering om de voorgenomen maatregelen alsnog tijdig te laten analyseren en daar ook in toekomstige jaren zorg voor te dragen.

Overdrachtsbelasting
Het valt de Afdeling advisering op dat de toelichting op het voorstel slechts stelt dat als dekkingsmaatregel het tarief van de overdrachtsbelasting voor niet-woningen wordt verhoogd van 6% naar 7%. Een afweging van de voor- en nadelen van deze keuze en van eventuele alternatieven ontbreekt.

Daarmee komt de vraag op waarom juist voor deze maatregel is gekozen en niet voor maatregelen die – naast een budgettaire opbrengst – tegelijkertijd ook een positief milieueffect bewerkstelligen. Dat zou immers beter passen in een wetsvoorstel waarin een reductie van broeikasgasemissies vooropstaat.

Bovendien vergroot de maatregel het fiscale belang van discussies over de vraag wanneer sprake is van een niet-woning (tarief gaat van 6% naar 7%) of van een woning (tarief blijft 2%). Dit blijkt ook uit de Uitvoeringstoets van de Belastingdienst. Hoewel het onderscheid niet-woning/woning simpel lijkt, zal het aantal discussies met het voorstel “merkbaar gaan toenemen” en tot een structurele toename van de personele capaciteit van 3,5 fte leiden bij de Belastingdienst. Waar een verkleining of opheffing van het tariefverschil zeker vanuit een oogpunt van vereenvoudiging eerder in de rede ligt, wordt nu voor het tegenovergestelde gekozen.

De Afdeling advisering adviseert dan ook om deze dekkingsmaatregel beter te motiveren.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.

5. Wet afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven

Dit wetsvoorstel schaft de fiscale aftrek voor scholingsuitgaven af. Ervoor in de plaats komt de subsidieregeling STAP-budget (Stimulans van de Arbeidsmarktpositie) voor natuurlijke personen met een band met de Nederlandse arbeidsmarkt.

De afschaffing van de aftrek leidt tot een vergroting van de effectiviteit en de doelmatigheid van de inzet van budgettaire middelen. Door de laagdrempeligheid van deze subsidieregeling is daarnaast sprake van een beter bereik van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. De maatregel leidt ook tot een betekenisvolle reductie van administratieve lasten voor burgers en een vereenvoudiging in de uitvoering voor de Belastingdienst.

Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.

Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.

6. Wet implementatie richtlijn harmonisatie en vereenvoudiging handelsverkeer tussen lidstaten

Dit wetsvoorstel implementeert een EU-richtlijn die bepaalde regels voor de btw-heffing in het handelsverkeer tussen EU-lidstaten harmoniseert en vereenvoudigt. Het wetsvoorstel brengt verbeteringen aan in de btw-regelgeving die geldt als een ondernemer een voorraad goederen op afroep van een hem bekende afnemer aanhoudt in een andere lidstaat. Ook voorziet het wetsvoorstel in een regeling waarmee in geval van een keten van transacties wordt bepaald welke van de leveringen in die keten geldt als de levering van de ene naar de andere lidstaat.

Het advies over dit wetsvoorstel is een zogenoemd conform advies. Dit betekent dat de Afdeling advisering geen inhoudelijke opmerkingen heeft.

Lees hier de tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.