Uitspraak 201107827/1/A3

201107827/1/A3.
Datum uitspraak: 8 augustus 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de stichting Stichting Eemland Wonen, gevestigd te Baarn,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 1 juni 2011 in zaak nr. 10/117 in het geding tussen:

Eemland Wonen

en

het college van gedeputeerde staten van Utrecht.

1. Procesverloop

Bij brief van 24 juni 2009 heeft de raad van de gemeente Baarn het verzoek van Eemland Wonen om de grond onder elf parkeerplaatsen, gelegen op een terrein, plaatselijk bekend als Eemborg Complex, te Baarn, aan de openbaarheid te onttrekken afgewezen.

Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college het door Eemland Wonen daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard, het besluit van de raad van de gemeente Baarn van 24 juni 2009 vernietigd en het verzoek van Eemland Wonen alsnog niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 1 juni 2011, verzonden op 7 juni 2011, heeft de rechtbank het door Eemland Wonen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2009 vernietigd voor zover door het college is beslist dat het door Eemland Wonen ingestelde beroep ontvankelijk is en gegrond en de gemeenteraad het verzoek van Eemland Wonen niet-ontvankelijk had moeten verklaren, het administratief beroep van Eemland Wonen tegen de afwijzing van 24 juni 2009 alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Eemland Wonen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 15 augustus 2011.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Eemland Wonen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2012, waar Eemland Wonen, vertegenwoordigd door mr. S.D. Arnold, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Koopmans-Meijer en R. de Roos, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad van de gemeente Baarn, vertegenwoordigd door P. Janse en A. van Wanroij, als belanghebbende gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheiden (hierna: het EVRM), voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

Ingevolge artikel 7 van de Wegenwet heeft een weg opgehouden openbaar te zijn:

I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;

II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, voor zover thans van belang, kan een weg aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft iedere belanghebbende bij een weg het recht aan de raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van die weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.

Ingevolge het derde lid staat aan de verzoeker beroep op gedeputeerde staten open, indien de raad weigert aan het verzoek te voldoen.

2.2. Eemland Wonen heeft, in samenwerking met de gemeente Baarn, een van de voormalige Sonneveltflats in Baarn verbouwd en gerenoveerd tot het Eemborg Complex. Bij het realiseren van dit complex is beoogd voor een aantal koopappartementen een exclusief gebruiksrecht op een parkeerplaats te regelen. Daartoe is met de individuele bewoners een overeenkomst gesloten, strekkende tot verkoop door Eemland Wonen van de grond onder een der parkeerplaatsen. Vanaf 2003 zijn de appartementen verkocht, inclusief een privéparkeerplaats. In 2005 zijn de elf parkeerplaatsen, afsluitbaar door middel van een parkeerbeugel, opgeleverd. In 2006 is gebleken dat de gemeenteraad in 1972 aan bovengenoemde parkeerplaatsen een openbare bestemming in de zin van de Wegenwet heeft gegeven. Eemland Wonen heeft vervolgens de gemeenteraad verzocht de parkeerplaatsen te onttrekken aan de openbaarheid met als argument dat de desbetreffende parkeerplaatsen in het bezit zijn van bewoners van het Eemborg Complex, die, op grond van hun koopovereenkomst met Eemland Wonen, een exclusief gebruiksrecht op die plaatsen hebben verkregen. Dit verzoek is door de gemeenteraad afgewezen.

2.3. Aan het besluit van 15 december 2009 heeft het college ten grondslag gelegd dat de gemeenteraad het verzoek van Eemland Wonen om elf parkeerplaatsen te onttrekken aan de openbaarheid ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat Eemland Wonen geen rechtstreeks belang heeft bij het verzoek, nu zij geen eigenaresse is en evenmin gebruikster van de parkeerplaatsen. Voorts heeft Eemland Wonen geen collectief belang, maar slechts een van haar contractuele relatie met de individuele bewoners afgeleid belang, aldus het college.

2.4. De rechtbank heeft overwogen dat het college het administratief beroep van Eemland Wonen ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat Eemland Wonen geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij het door haar gedane verzoek. Omdat zij geen belanghebbende is bij dit verzoek is volgens de rechtbank geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb gedaan. De afwijzing van het verzoek van Eemland Wonen is derhalve geen besluit, aldus de rechtbank.

2.5. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of Eemland Wonen een rechtstreeks belang heeft bij het al dan niet openbaar zijn van de elf parkeerplaatsen en derhalve ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wegenwet, gerechtigd was de raad te verzoeken de parkeerplaatsen aan de openbaarheid te onttrekken.

2.6. Eemland Wonen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 11 van de Wegenwet kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat het begrip belanghebbende in artikel 11 van de Wegenwet ruimer moet worden uitgelegd dan het begrip belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

2.6.1. Dit betoog faalt. Blijkens de memorie van toelichting bij de aanpassingswet eerste tranche (Kamerstukken II 1990/91, 22 061, nr. 3, p. 10/11) strekt de Awb tot het harmoniseren van de bestuursrechtelijke wetgeving, onder meer door het uniformeren van een aantal centrale bestuursrechtelijke begrippen. Daartoe is aan die begrippen in hoofdstuk 1 van de Awb een zodanige omschrijving gegeven dat die ook bruikbaar is in andere bestuursrechtelijke wetten. Bij de omschrijving is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de reeds gangbare betekenis. In de aanpassingwetgeving is vervolgens tot uitgangspunt genomen dat een in de Awb omschreven begrip in de overige bestuursrechtelijke wetgeving dezelfde betekenis heeft, tenzij uit de tekst van de wet of uit het samenstel van de desbetreffende bepalingen het tegendeel duidelijk blijkt. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, had de wetgever bij de totstandkoming van de Awb voor ogen dat slechts in uitzonderlijke gevallen zou worden afgeweken van de begripsomschrijvingen in de Awb.

De Wegenwet behoort tot de wetten die zijn gewijzigd bij de aanpassingswet eerste tranche van de Awb. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld is het begrip belanghebbende in artikel 11 van de Wegenwet bij die gelegenheid ongewijzigd gebleven. Uit de wetsgeschiedenis moet daarom worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd dat bij de toepassing van de Wegenwet zou worden aangesloten bij de begripsomschrijvingen in de Awb. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat aan het begrip belanghebbende in artikel 11 van de Wegenwet dezelfde betekenis moet worden toegekend als in artikel 1:2 van de Awb. De verwijzing van Eemland Wonen naar de uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van 28 december 1992 in zaak nr. G03.90.0260 leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze uitspraak dateert van voor de inwerkingtreding van de Awb.

2.7. Eemland Wonen betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Nu de kopers van de parkeerplaatsen zich kunnen vinden in het besluit van de raad omdat zij van Eemland Wonen de koopprijs wensen terug te vorderen, zegt Eemland Wonen een belang te hebben dat is tegengesteld aan dat van haar kopers, dat dient te worden gekwalificeerd als een rechtstreeks belang. Zij heeft als enige belang bij het verzoek tot onttrekking van de parkeerplaatsen aan de openbare weg, hetgeen volgens haar per definitie belanghebbendheid met zich brengt. Uitgangspunt dient volgens Eemland Wonen te zijn dat elk besluit door tenminste één belanghebbende kan worden voorgelegd aan een onafhankelijke rechter. Door dit niet te onderkennen heeft de rechtbank in strijd gehandeld met artikel 6 van het EVRM. Verder voert Eemland Wonen aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij als eigenaar van 62 appartementen in het complex als belanghebbende moet worden aangemerkt.

2.7.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat Eemland Wonen niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld treedt Eemland Wonen niet op namens de eigenaren van de parkeerplaatsen. Het belang van Eemland Wonen bij het al dan niet openbaar zijn van de parkeerplaatsen vloeit voort uit haar privaatrechtelijke verplichtingen jegens de eigenaren van de parkeerplaatsen, die, nu de parkeerplaatsen een openbare bestemming hebben gekregen in 1972, door de aankoop geen exclusief gebruiksrecht hebben verkregen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek tot onttrekking van de parkeerplaatsen aan het openbaar verkeer, blijkens hetgeen door Eemland Wonen in de loop van de procedure is aangevoerd, uitsluitend is ingegeven door de verplichtingen van Eemland Wonen uit de vorengenoemde koopovereenkomsten. Derhalve heeft Eemland Wonen slechts een uit haar contractuele relatie met de kopers van de parkeerplaatsen afgeleid belang en is zij geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Dat Eemland Wonen na het instellen van het hoger beroep is gebleken dat zij eigenaresse is van een van de parkeerplaatsen en dat zij, zoals ze ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, inmiddels eigenaresse is geworden van meerdere parkeerplaatsen en in de toekomst van alle parkeerplaatsen eigenaresse zal worden, maakt dit niet anders. Voor de beoordeling of Eemland Wonen belanghebbende is bij het al dan niet openbaar zijn van de parkeerplaatsen is bepalend de eigendomssituatie ten tijde van het besluit van de raad. Dat Eemland Wonen bij nadere beschouwing eigenaresse van een parkeerplaats blijkt te zijn, maakt niet dat zij belanghebbende is bij het geheel van de elf parkeerplaatsen waarop haar verzoek betrekking had. Ook de omstandigheid dat de eigenaren van de parkeerplaatsen geen bezwaar hebben tegen de openbaarheid van de parkeerplaatsen, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dit er niet aan in de weg staat dat zij een rechtstreeks belang hebben bij die openbaarheid en het ongedaan maken daarvan. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat hier dezelfde situatie aan de orde is als in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr. 200608226/1. Eemland Wonen heeft dit standpunt ook niet nader gemotiveerd.

Anders dan Eemland Wonen betoogt, leidt ook de omstandigheid dat zij eigenaar is van 62 appartementen in het complex niet tot het oordeel dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb moet worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft Eemland Wonen met dit betoog niet het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, van de Awb ingeroepen en aldus beroep gedaan op algemene of collectieve belangen die zij krachtens haar statutaire doelstelling behartigt. Met haar beroep op haar eigendomsrecht van omliggende appartementen heeft Eemland Wonen het eigen belang van de stichting als eigenaresse, bedoeld in het eerste lid van artikel 1:2 van de Awb ingeroepen, onder verwijzing naar het zicht vanuit haar appartementen op de parkeerplaatsen. Ook zo beschouwd faalt het betoog, reeds omdat van het al dan niet openbaar zijn van de parkeerplaatsen geen ruimtelijke uitstraling uitgaat. Die uitstraling hangt af van de functie als parkeerplaats, en staat los van de vraag of die functie wordt vervuld ten behoeve van iedere bewoner of slechts ten behoeve van bepaalde bewoners.

Anders dan Eemland Wonen betoogt bestaat geen grond voor het oordeel dat haar de toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 van het EVRM wordt onthouden. Daartoe wordt, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 23 februari 2011 en 27 januari 2010 in de zaak nrs. 201006212/1/H2 en 200903949/1/H2, overwogen dat het recht op toegang tot de rechter mag worden beperkt en dat dit niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. In dit geval is aan deze vereisten voldaan. De beperking tot belanghebbenden tast in essentie niet het recht op toegang tot de rechter aan.

Het betoog faalt.

2.7.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat ook overigens niet is gebleken dat Eemland Wonen rechtstreeks belang heeft bij haar verzoek.

2.7.3. Nu, zoals in overweging 2.7.1. en 2.7.2. van deze uitspraak is overwogen, Eemland Wonen geen belanghebbende is bij het door haar gedane verzoek, is de afwijzing daarvan geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het administratief beroep daarom niet-ontvankelijk had moeten verklaren.

2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.

w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012

280-721.