Uitspraak 201109799/1/A1

201109799/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juli 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Wassenaar,

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 juli 2011 in zaak nr. 11/2887 in het geding tussen:

[wederpartij] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg.

1. Procesverloop

Bij besluit van 10 februari 2011, voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, heeft het college aan [appellant] ontheffing en reguliere bouwvergunning verleend voor het wijzigen van een bedrijfsruimte tot kinderopvang op het perceel [locatie] te Voorburg.

Bij uitspraak van 27 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van
10 februari 2011 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 september 2011, hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] en anderen en het college hebben een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college alsnog geweigerd aan [appellant] ontheffing en reguliere bouwvergunning te verlenen voor het wijzigen van een bedrijfsruimte tot kinderopvang op het perceel.

[wederpartij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.

Bij onderscheiden brieven van 12 april 2012 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het besluit van 20 maart 2012.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. I.R. Köhne, advocaat te Voorburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Wijten, R. Frijlink en mr. P.J. Heijnen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens verscheen daar [wederpartij], in persoon en bijgestaan door [gemachtigden].

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bovenveen" rust op het perceel waarop het bouwplan is voorzien de bestemming "Bedrijven met bijbehorend terrein, Ba4.0". Het bouwplan is hiermee in strijd. Ten einde het bouwplan mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 3.23, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), in samenhang bezien met artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), ontheffing verleend.

2.2. Ter zitting heeft [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de beleidsregels "Ontheffingenbeleid voor gevallen die zijn genoemd in artikel 4.1.1. van het Bro", zoals vastgesteld door het college bij besluit van 7 april 2009 (hierna: de beleidsregels), bij de beoordeling heeft betrokken. Daartoe voert hij aan dat de beleidsregels door het college op onjuiste wijze zijn gepubliceerd omdat artikel 4.1.1. van het Bro niet in de publicatie is vermeld. Bovendien zijn de beleidsregels opgesteld in het kader van de Wro niet meer van toepassing nu op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking is getreden, aldus [appellant].

2.2.1. Ingevolge artikel 4:83, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt bij de bekendmaking van het besluit, inhoudende een beleidsregel, zo mogelijk het wettelijk voorschrift vermeld waaruit de bevoegdheid waarop het besluit, inhoudende een beleidsregel, betrekking heeft voortvloeit.

2.2.2. Op 14 mei 2009 zijn de beleidsregels gepubliceerd in de Voorburgse Courant en de Leidschendammer. In deze publicatie staat vermeld dat het college beleidsregels heeft vastgesteld over de wijze waarop het artikel 3.23 van de Wro toepast. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de beleidsregels op onjuiste wijze heeft gepubliceerd. Nu niet de Wabo maar de Wro op het geschil van toepassing is, heeft het college reeds daarom terecht de binnen dat wettelijk kader opgestelde beleidsregels bij de beoordeling betrokken.

Het betoog faalt.

2.3. Volgens artikel 9, onder b, van de beleidsregels, wordt slechts bij hoge uitzondering ontheffing verleend voor het wijzigen van het gebruik van een gebouw, geen woning of woonhuis zijnde. De dringende noodzaak dient te zijn aangetoond en de overwegingen om ontheffing te verlenen zorgvuldig te zijn onderbouwd.

2.4. De rechtbank heeft aan de vernietiging van het besluit van 10 februari 2011 ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat het college heeft gehandeld overeenkomstig de beleidsregels, nu het ontheffing heeft verleend zonder dat het de dringende noodzaak daartoe heeft aangetoond.

2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 10 februari 2011 in strijd is met de beleidsregels. Daartoe voert hij aan dat de dringende noodzaak genoegzaam volgt uit de van het besluit deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing en de aanvraag.

2.5.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit het besluit en de daarvan deel uitmakende stukken niet volgt dat er een dringende noodzaak bestaat om ten behoeve van het bouwplan ontheffing te verlenen van de op het perceel rustende bestemming, zodat het college in strijd met zijn beleidsregels heeft gehandeld. Weliswaar is in de ruimtelijke onderbouwing en de aanvraag aangegeven dat in de gemeente behoefte is aan kinderopvang, maar daaruit volgt, anders dan [appellant] betoogt, niet zonder meer dat een dringende noodzaak aan de orde is.

2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om het door haar geconstateerde gebrek te herstellen, als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.

2.6.1. Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

2.6.2. Het betoog faalt. De ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen is discretionair van aard, zodat de rechtbank, anders dan [appellant] stelt, niet zonder meer gehouden was hiervan gebruik te maken. Nu [appellant] niet nadrukkelijk om toepassing van dit artikel heeft verzocht, was de rechtbank niet gehouden haar oordeel op dit punt te motiveren.

2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het besluit van 10 februari 2011 in stand heeft gelaten.

2.7.1. Ingevolge artikel 8:72, derde lid, van de Awb kan de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven.

2.7.2. In een geval als het onderhavige, waarin een besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering is vernietigd, kan er uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, alsnog de vereiste motivering heeft gegeven en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2008 in zaak nr. 200802431/1).

2.7.3. Het college heeft hangende beroep een raadsbrief van 4 mei 2010 overgelegd. Volgens deze brief, waarin wordt verwezen naar het in opdracht van het college door B&A Consulting uitgevoerde onderzoek naar wachtlijsten in de kinderopvang in 2010 (hierna: het wachtlijstenonderzoek), stonden er in dat jaar in de gemeente 260 kinderen op de wachtlijst voor kinderdagverblijven en 141 voor buitenschoolse opvang. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de door het college overgelegde raadsbrief niet dat een hoge uitzondering aan de orde is, noch dat de overwegingen om ontheffing te verlenen daarmee zorgvuldig zijn onderbouwd. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het in stand laten van de rechtsgevolgen.

Het betoog faalt.

2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.9. Het college heeft, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, bij besluit van 20 maart 2012 opnieuw op de aanvraag van [appellant] beslist. Het heeft daarbij alsnog geweigerd aan [appellant] reguliere bouwvergunning en ontheffing te verlenen ten behoeve van het bouwplan.

Dit besluit wordt, anders dan [appellant] betoogt, ingevolge artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 6:24 van de Awb geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.

2.10. [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren ontheffing te verlenen. Daartoe voert hij onder verwijzing naar het wachtlijstenonderzoek aan dat er, anders dan het college stelt, sprake is van een groot tekort aan kinderopvang, zodat de dringende noodzaak voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw als bedoeld in de beleidsregels is aangetoond. De door het college in het besluit van 20 maart 2012 genoemde landelijke trend waarbij de vraag naar kinderdagopvang sterk tot zeer sterk daalt doet zich volgens [appellant] in de gemeente nog niet voor. Voorts voert hij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de parkeerdruk in de omgeving van het perceel door realisering van het bouwplan zal toenemen terwijl de omgeving deze toename niet kan verwerken. Het college heeft ten onrechte bij zijn beoordeling betrokken dat door realisering van het bouwplan het benutten van het binnenterrein op het perceel voor parkeren niet meer mogelijk is, aldus [appellant]. Volgens hem is het gebruik van het binnenterrein ten behoeve van parkeren gelet op de thans op het perceel rustende bestemming niet toegestaan, zodat door realisering van een buitenspeelplaats op het binnenterrein de parkeercapaciteit niet verandert. Bovendien heeft het college bij zijn beoordeling ten onrechte niet meegenomen dat er twee parkeerplaatsen op eigen terrein zullen worden gerealiseerd. Voorts voert [appellant] aan dat het college ten onrechte de brandveiligheid en de bodemverontreiniging bij zijn beoordeling heeft betrokken. Daartoe stelt hij dat dit geen ruimtelijk relevante aspecten zijn. Tot slot voert [appellant] aan dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontheffing wegens geluidhinder moet worden geweigerd.

2.10.1. Het verlenen van ontheffing krachtens artikel 3.23 van de Wro is een discretionaire bevoegdheid van het college waarbij de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om ontheffing te weigeren heeft kunnen komen.

2.10.2. Het college heeft zich, onder verwijzing naar bevolkingsprognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek, prognoses voor kinderopvang in de gemeente en het rapport "Kinderopvang in Nederland 2011: vraag en aanbod in evenwicht", opgesteld door Buitenhek Management en Consult in juli 2011, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nu de behoefte aan kinderopvang in de gemeente zal afnemen, een dringende noodzaak als bedoeld in de beleidsregels niet aan de orde is. Dat ten tijde van het besluit van 10 februari 2011 nog een grote behoefte aan kinderopvang in de gemeente bestond, zoals [appellant] stelt, leidt niet tot een ander oordeel, nu het college bij zijn beoordeling dient uit te gaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 20 maart 2012. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat deze afname zich in de gemeente Voorburg niet voordoet.

Reeds hierom heeft het college, gelet op de door hem gehanteerde beleidsregels, de gevraagde ontheffing in redelijkheid kunnen weigeren. Hetgeen [appellant] overigens in dit kader heeft aangevoerd behoeft derhalve geen bespreking.

Het betoog faalt.

2.11. Niet gebleken is dat door het college aan [appellant] de concrete toezegging is gedaan dat aan hem ontheffing en bouwvergunning zou worden verleend ten behoeve van het bouwplan. Dat het college in eerste instantie bij besluit van 10 februari 2010 wel ontheffing en bouwvergunning heeft verleend, is geen toezegging in evenbedoelde zin. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve.

2.12. Het beroep is ongegrond.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 20 maart 2012, kenmerk nr. 20090571/A-328600/707750, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.

w.g. Bijloos w.g. Fransen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012

407-713.