Uitspraak 201103532/1/R2

201103532/1/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], wonend te Rotterdam,

en

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 9 september 2010, kenmerk PZH-2010-199296958, heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) geweigerd aan Stichting Kunstzin in oprichting, voor het kunstproject "Land in Beeld" in het beschermde natuurmonument 'Oosterse Laagjes'.

Bij besluit van 8 februari 2011, kenmerk PZH-2011-253051772, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2011, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2011, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.L. de Koning en mr. C.C. Los, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Bij brief van 8 april 2010 heeft [appellante] namens Stichting Kunstzin in oprichting een vergunning als bedoeld in artikel 16 en/of 19d van de Nbw 1998 aangevraagd voor het project 'Land in Beeld'. Dit project behelst een landschap te ontwikkelen in het natuurgebied de Oosterse Laagjes waarin natuur en kunst samengaan.

Blijkens de aanvraag wordt beoogd dat met ingang van de zomer van 2010 in het plangebied jaarlijks tijdelijke kunstwerken worden aangebracht in de periode half juli tot en met eind september. Vanaf 16 juli zullen de kunstwerken met behulp van een tractor en platte wagen worden aangevoerd en geplaatst, eind september zullen de kunstwerken dan op dezelfde wijze worden verwijderd. Voorts zullen, om bezoekers te faciliteren, buiten het gebied langs een bestaande weg enkele parkeerplaatsen worden aangelegd en zullen daarbij een toilet en cateringwagen worden geplaatst. Op verzoek en/of uitnodiging zullen overdag één tot twee keer per week groepen van maximaal 12 personen worden rondgeleid langs de kunstwerken, een rondleiding duurt maximaal twee uur.

2.2. Bij besluit van 1 november 1971 zijn de 'Oosterse Laagjes' aangewezen als beschermd natuurmonument.

Bij besluit van 24 maart 2000, no. N/2000/319, is het gebied Haringvliet, waarvan de Oosterse Laagjes deel uitmaken, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; de Vogelrichtlijn).

Het gebied is bij beschikking van 7 december 2004 door de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.

Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had het ontwerp aanwijzingsbesluit Natura 2000-gebied "Haringvliet" ter inzage gelegen, maar was het nog niet als zodanig aangewezen.

2.3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw, voor zover hier van belang, wijst de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG en richtlijn 92/43/EEG.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied.

Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.

Ingevolge artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998, heeft, indien met toepassing van het tweede lid een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk is vervallen, de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, voor het gedeelte van het gebied waarop de aanwijzing als beschermd natuurmonument betrekking had, mede betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten of, ten aanzien van handelingen als bedoeld in het zesde lid, van Onze Minister, in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren en planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.

Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoel in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstoren effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.

Ingevolge artikel 19ia, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is, ingeval de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied mede betrekking heeft op doelstellingen als bedoeld in artikel 10a, derde lid, artikel 16, eerste tot en met zesde lid, van overeenkomstige toepassing op handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het Natura 2000-gebied anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, of voor dieren en planten in dat gebied, of die het gebied ontsieren, met dien verstande dat:

a. in het vierde lid in plaats van «het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10» wordt gelezen: het besluit tot aanwijzing, bedoeld in artikel 10a;

b. in het vijfde lid in plaats van «een beheerplan als bedoeld in artikel 17» wordt gelezen: de beschrijvingen in het desbetreffende beheerplan, bedoeld in artikel 19a, negende lid;

c. de krachtens het zesde lid aangewezen handelingen de krachtens artikel 19d, vierde lid, aangewezen handelingen zijn.

Ingevolge artikel 60a, vierde lid, van de Nbw 1998, gelden de besluiten van Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van richtlijn 79/400/EEG als besluiten als bedoeld in artikel 10a.

Ingevolge het vijfde lid van dit artikel vervalt, voor zover een beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10 geheel of gedeeltelijk deel uitmaakt van een gebied als bedoeld in het vierde lid, in afwijking van artikel 15a, tweede lid, een besluit houdende de aanwijzing van dat beschermde natuurmonument geheel of gedeeltelijk met ingang van 1 oktober 2005. Artikel 15a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.

2.4. In de memorie van toelichting op het voorstel van wet dat geleid heeft tot de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3) is met betrekking tot het regime voor beschermde natuurmonumenten onder meer het volgende aangegeven:

"De regering stelt daarom voor om de verplichting van artikel 16, derde lid, van de Nbw 1998 te laten vervallen. Daarmee zal voor beschermde natuurmonumenten een regime komen te gelden dat overeenkomt met het oude regime dat gold op grond van artikel 12 van de (oude) Natuurbeschermingswet [hierna: Nb-wet], die van toepassing was voordat de Natuurbeschermingswet 1998 in werking trad."

Het regime van artikel 12 van de Nb-wet hield in dat er een afweging moest worden gemaakt tussen de ernst van de aantasting van de natuurwaarden en landschappelijke waarden door de aangevraagde handeling en de belangen die gemoeid zijn met het uitvoeren van de aangevraagde handeling.

2.5. Het college heeft aan de weigering van de vergunning ten grondslag gelegd dat de activiteit zodanige inbreuk maakt op de doelstellingen van het aanwijzingsbesluit dat, bij afweging van deze belangen tegen het belang van aanvraagster bij uitvoering van de activiteit, de vergunning dient te worden geweigerd.

Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat in het beheerplan is vermeld dat het gebied niet toegankelijk is voor recreatieve doeleinden vanwege de natuurwaarden van het gebied, dat het zich kenmerkt door wei- en hooiland en dat de beelden gebiedsvreemde elementen zijn die niet passen binnen het bestaande cultuurpatroon. Ook maken de beelden volgens het college inbreuk op het open, vrijwel ongeschonden, weidse landschap. Verder stelt het college dat de voor avifauna noodzakelijke rust en openheid van het gebied wordt aangetast, omdat de beelden alsmede de cateringwagen en het toilet gewild en ongewild bezoekers aantrekken. Ook het aan- en afvoeren van de beelden met een tractor en platte wagen zal hiertoe kunnen leiden.

Nu bij de beoordeling op grond van artikel 19ia in samenhang gelezen met artikel 16 is geconcludeerd dat de wezenlijke waarden van het beschermd natuurmonument in de weg staat aan vergunningverlening, heeft het college geen beoordeling op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 meer uitgevoerd.

2.6. [appellante] betoogt met betrekking tot het beheerplan, waarnaar het college in het besluit verwijst, dat dit niet of niet langer geldig is, omdat dit op grond van de Nb-wet is vastgesteld, terwijl deze ten tijde van de vaststelling niet meer in werking was. [appellante] betoogt voorts dat het beheerplan zich niet tegen de activiteiten die zij in het gebied wil ontplooien, verzet.

Verder betoogt [appellante] dat de activiteiten vanwege het project ten onrechte als niet strokend met het bestaand cultuurpatroon, zijnde het agrarisch gebruik, worden opgevat. Voorts betoogt [appellante] dat het college niet heeft onderbouwd waarom de tentoonstelling het gebied zal ontsieren. Zij voert hiertoe aan dat het college ten onrechte stelt dat de beelden niet passen binnen het landschap en de beelden een opvallende plaats innemen in het landschap. Verder voert [appellante] aan dat het bezoek vanwege de tentoonstelling blijkens de in opdracht van haar uitgevoerde habitattoets "Zuid-Beijerland Land in Beeld" geen significante invloed op de natuurwaarde of verstoring van de avifauna met zich zal brengen. Het college heeft volgens haar ten onrechte gesteld dat de beelden, met de cateringwagen en het chemisch toilet, ongewilde recreatie aantrekken.

2.7. Voor zover het beheerplan niet meer geldig zou zijn is de Afdeling van oordeel dat deze omstandigheid er niet aan in de weg staat dat het college dit als beleidskader bij zijn beoordeling op grond van artikel 16 in samenhang met artikel 19ia van de Nbw 1998 mocht betrekken. Het college heeft zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat volgens het beheerplan recreatie jaarrond zoveel mogelijk beperkt dient te blijven. Voorts acht de Afdeling het standpunt van het college dat de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd vallen onder recreatie in de zin van het beheerplan, niet onjuist.

2.7.1. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de activiteiten die [appellante] in het gebied wil ontplooien, niet passend zijn binnen het bestaand agrarisch gebruik. Daarbij betrekt de Afdeling dat het gebied thans - blijkens het aanwijzingsbesluit - in gebruik is als wei- en hooiland dat extensief beheerd wordt. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plaatsen van de kunstwerken een aantasting is van het gebied. Daarbij heeft het de omvang van de beelden, die maximaal 2 meter hoog zijn, mogen betrekken alsmede de omstandigheid dat het om een open gebied gaat met een vrijwel ongeschonden weids landschap. Verder is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten zullen leiden tot een zekere verstoring van de rust in het gebied. Hierbij is van belang dat de activiteiten twee keer per week zullen leiden tot bezoek van groepen van 12 personen en dat de 2 meter hoge beelden door het gebied vervoerd dienen te worden.

Deze omstandigheden in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat gelet op artikel 19ia in samenhang gelezen met artikel 16 van de Nbw 1998 het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de weigering van de verleende vergunning heeft kunnen komen.

2.7.2. Met betrekking tot het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte artikel 19d van de Nbw 1998 niet in zijn toetsing heeft betrokken, oordeelt de Afdeling dat nu blijkens het vorenstaande het college op grond van artikel 19ia gelezen in samenhang met artikel 16 van de Nbw 1998 in redelijkheid tot een weigering van de vergunning heeft kunnen komen, [appellante] geen belang heeft bij de vraag of het college terecht een beoordeling op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 achterwege heeft gelaten.

2.8. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het recht. Het beroep is ongegrond.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011

271-704.