Uitspraak 201100211/1/H2

201100211/1/H2.
Datum uitspraak: 2 november 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de in bijlage 1 vermelde corporaties,
2. de in bijlage 2 vermelde corporaties,
3. de in bijlage 3 vermelde corporatie,
4. de in bijlage 4 vermelde corporaties,
5. de in bijlage 5 vermelde corporaties,
6. de in bijlage 6 vermelde corporaties (hierna tezamen: de corporaties),
7. het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: het Fonds), gevestigd te Naarden,
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 26 november 2010 in de in bijlagen 1 tot en met 6 genoemde zaaknummers in de gedingen tussen:

de corporaties,

en

het Fonds.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 20 oktober 2008 heeft het Fonds aan de corporaties een bijdrageheffing bijzondere projectsteun wijkenaanpak (hierna ook: bijdrageheffing) over het jaar 2008 opgelegd.

Bij besluiten van 17 december 2009 heeft het Fonds aan de corporaties een bijdrageheffing over het jaar 2009 opgelegd.

Tegen de besluiten van 20 oktober 2008 hebben 68 corporaties bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 22 december 2009 heeft het Fonds deze bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen de besluiten van 17 december 2009 hebben 77 corporaties bezwaar gemaakt. Omdat deze bezwaren grote gelijkenis vertonen met de beroepen tegen de bijdrageheffing over het jaar 2008, hebben 76 corporaties het Fonds verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het Fonds heeft met de verzoeken ingestemd en de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank.

Bij besluit van 13 april 2010 heeft het Fonds het bezwaar van Woningbouwvereniging Wonen Wijdemeren tegen de bijdrageheffing over het jaar 2009 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door de corporaties tegen de bijdrageheffingsbesluiten over het jaar 2008 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 22 december 2009 vernietigd, de besluiten van 20 oktober 2008 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De rechtbank heeft de door de corporaties tegen de bijdrageheffingsbesluiten over het jaar 2009 ingestelde rechtstreekse beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 17 december 2009 vernietigd. Tot slot heeft de rechtbank het beroep van Woningbouwvereniging Wonen Wijdemeren tegen de bijdrageheffing over het jaar 2009 gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2010 vernietigd, het besluit van 17 december 2009 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het Fonds bij brief bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2011, de in bijlagen 1 tot en met 3 vermelde corporaties, bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2011, de in bijlagen 4 en 5 vermelde corporaties bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 6 januari 2011 en de in bijlage 6 vermelde corporaties bij brief bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2011, beroep ingesteld. De in bijlagen 1 tot en met 5 vermelde corporaties hebben hun beroepen aangevuld bij brieven van 7 februari 2011. De in bijlage 6 vermelde corporaties hebben hun beroep aangevuld bij brief van 4 februari 2011.

Bij brief van 8 februari 2011 heeft de Stichting Maasdelta Groep haar hoger beroep ingetrokken

Het Fonds en de corporaties hebben verweerschriften ingediend.

Het Fonds heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2011, waar het Fonds, vertegenwoordigd door mrs. J. Bootsma en R.J.M. van den Tweel, beiden advocaat te 's-Gravenhage en de corporaties, vertegenwoordigd door mrs. J.R. van Angeren, T. Barkhuysen en M.A. Grapperhaus, allen advocaat te Amsterdam, mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda en mr. A.A. van den Brand, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Nationaal recht en het rechtszekerheidsbeginsel

2.1. Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet kunnen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.

Ingevolge artikel 70c, eerste lid, voor zover hier van belang, huisvesten de toegelaten instellingen bij voorrang personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting.

Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, nemen de toegelaten instellingen bij hun werkzaamheden voorts de daaromtrent bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften in acht.

Ingevolge artikel 71a, eerste lid, aanhef en onder a, verstrekt het Fonds subsidie aan toegelaten instellingen ter bevordering van de sanering van toegelaten instellingen die niet beschikken over de noodzakelijk te achten financiële middelen, of, volgens bij algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften, ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden van toegelaten instellingen.

Ingevolge artikel 71b, eerste lid, stelt het Fonds jaarlijks voor 1 december beleidsregels vast, waarin wordt bepaald op welke wijze het Fonds uitvoering geeft aan artikel 71a en de daarop berustende algemene maatregelen van bestuur. De beleidsregels zijn van toepassing op het eerstvolgende kalenderjaar. Het Fonds doet een afschrift van de beleidsregels aan de minister toekomen.

Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften worden gegeven omtrent de inhoud en de bekendmaking van de in het eerste lid bedoelde beleidsregels.

Ingevolge artikel 71e, eerste lid, worden de middelen van het Fonds gevormd door de bijdragen, bedoeld in het tweede lid, en andere inkomsten.

Ingevolge het tweede lid is elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, over dat kalenderjaar een bijdrage aan het Fonds verschuldigd. Het Fonds bepaalt de hoogte van de bijdrage volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften. Het besluit tot bepaling van de hoogte van de bijdrage behoeft de instemming van de minister.

Ingevolge artikel 71f, eerste lid, stelt het Fonds jaarlijks voor 1 november een begroting vast voor het volgende kalenderjaar.

Ingevolge het tweede lid behoeft de begroting de goedkeuring van de minister.

2.1.1. De in de artikelen 71a, 71b en 71e bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het BCFV).

Ingevolge artikel 7, aanhef en onder d, van het BCFV bevatten de beleidsregels, bedoeld in artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet, voorts de termijn waarbinnen de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, door het Fonds moet zijn bepaald, de termijn waarbinnen de hoogte van die bijdrage door het Fonds aan de toegelaten instellingen moet zijn bekendgemaakt en de termijn vanaf het tijdstip van bekendmaking waarbinnen die bijdrage door de toegelaten instellingen aan het Fonds moet zijn betaald, met dien verstande dat de hoogte van het totaal aan bijdragen op hetzelfde tijdstip moet zijn bepaald als waarop de begroting, bedoeld in artikel 71f, eerste lid, van de Woningwet, is vastgesteld.

Bij besluit van 23 juni 2008 (Stb. 2008, 239) is een gewijzigd BCFV (hierna: het Gewijzigd BCFV) vastgesteld.

Ingevolge artikel III, eerste lid, aanhef en onder a, blijft ten aanzien van het heffingsjaar 2008 artikel 7, onderdeel d, van het BCFV buiten toepassing.

Ingevolge die aanhef en onder b, bepaalt het Fonds ten aanzien van het heffingsjaar 2008 de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, terstond na de inwerkingtreding van dit besluit.

Ingevolge die aanhef en onder c, maakt het Fonds ten aanzien van het heffingsjaar 2008 de hoogte van de bijdrage binnen drie weken na de bepaling daarvan bekend aan de toegelaten instellingen, bedoeld in artikel 70 van de Woningwet.

Ingevolge die aanhef en onder d, betalen, ten aanzien van het heffingsjaar 2008 die toegelaten instellingen die bijdrage binnen drie weken na de bekendmaking daarvan aan het Fonds.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Gewijzigd BCFV verstrekt het Fonds op hun aanvraag aan toegelaten instellingen subsidie ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke door die toegelaten instellingen in het belang van de volkshuisvesting worden uitgevoerd.

Ingevolge het tweede lid verstrekt het Fonds op hun aanvraag aan toegelaten instellingen subsidie ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke in het belang van de volkshuisvesting door die toegelaten instellingen worden uitgevoerd in het kader van de aanpak van de problemen en achterstanden in een wijk of wijken, genoemd in de bijlage bij dit besluit (hierna ook wel: de aandachtwijken).

Ingevolge artikel 3a, eerste lid, verstrekt het Fonds slechts subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid, ten behoeve van de additionele inzet door de aanvragende toegelaten instelling.

Ingevolge het tweede lid verstrekt het Fonds zodanig subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid, dat per wijk het maximale subsidiebedrag, genoemd in de bijlage bij dit besluit, jaarlijks niet wordt overschreden.

Ingevolge artikel 7, aanhef en onder d, bevatten de beleidsregels, bedoeld in artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet, voorts de termijn waarbinnen de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, door het Fonds moet zijn bepaald, de termijn waarbinnen de hoogte van die bijdrage door het Fonds aan de toegelaten instellingen moet zijn bekendgemaakt en de termijn vanaf het tijdstip van bekendmaking waarbinnen die bijdrage door de toegelaten instellingen aan het Fonds moet zijn betaald, met dien verstande dat de hoogte van het totaal aan bijdragen op hetzelfde tijdstip moet zijn bepaald als waarop de begroting, bedoeld in artikel 71f, eerste lid, van de Woningwet, is vastgesteld.

Ingevolge artikel 9 bestaat de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, uit de som van:

a. een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie ter bevordering van de sanering van toegelaten instellingen;

b. een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, en

c. een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2, tweede lid.

Ingevolge artikel 9b, eerste lid, stelt het Fonds ten behoeve van de bepaling van de hoogte van de bedragen, bedoeld in artikel 9, onderdeel b en c, telkens vast:

a. een bedrag per woongelegenheid, en

b. een tarief per € 1.000 van de gezamenlijke WOZ-waarde van de woongelegenheden.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, bepaalt het Fonds de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, zodanig, dat het voor ten minste het kalenderjaar waarover deze verschuldigd is over voldoende financiële middelen beschikt om uitvoering te geven aan artikel 71a, eerste lid, van die wet, met dien verstande dat het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel c, niet meer is dan € 75 miljoen.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Besluit beheer sociale-huursector (hierna: het Bbsh), voor zover hier van belang, is de toegelaten instelling uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting.

Ingevolge artikel 12a, eerste lid, draagt de toegelaten instelling bij aan de leefbaarheid in de buurten en wijken waar haar woongelegenheden gelegen zijn.

Ingevolge artikel 12b, eerste lid draagt de toegelaten instelling bij aan het volgens redelijke wensen tot stand brengen van huisvesting voor ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding behoeven.

Ingevolge artikel 21, eerste lid, voert de toegelaten instelling een zodanig financieel beleid en beheer, dat haar voortbestaan in financieel opzicht is gewaarborgd.

Ingevolge het tweede lid zet de toegelaten instelling middelen die zij niet dient aan te houden om te voldoen aan het eerste lid, in ten behoeve van de volkshuisvesting.

Ingevolge artikel 22 bestemt de toegelaten instelling batige saldi uitsluitend voor werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting.

2.2. Het Fonds betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bijdrageheffingen over het jaar 2008 in strijd met artikel 71b van de Woningwet en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel zijn opgelegd. Het voert daartoe in de eerste plaats aan dat de ratio van artikel 71b van de Woningwet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet is gelegen in het dienen van het belang van rechtszekerheid ten behoeve van de corporaties, maar in de afstemming tussen het Fonds en de minister die verantwoordelijk is voor het Fonds. Deze bepaling staat er niet aan in de weg dat het Fonds de Aanvullende Beleidsregels 2008 op het resterende deel van 2008 heeft toegepast en het Fonds in de loop van 2008 zijn begroting heeft aangepast. Het Fonds voert verder aan dat de corporaties er reeds eind 2007 rekening mee konden en moesten houden dat aan hen in 2008 een heffing in verband met de bijzondere projectsteun zou worden opgelegd. Een deel van de corporaties heeft zich de berichtgeving rond de heffing ter harte genomen en heeft in de begroting voor 2008 een voorziening voor de heffing getroffen. Dat andere corporaties dat niet hebben gedaan, betekent niet dat zij dat niet konden doen, aldus het Fonds.

2.2.1. Blijkens de toelichting op het Besluit van 17 oktober 1988 tot vaststelling van een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 59, vijfde lid, van de Woningwet (Besluit Centrale Fonds voor de Volkshuisvesting) (Stb. 1988, 483; blz. 9) is het Fonds opgericht naar aanleiding van een advies dat door de in 1959 ingestelde staatscommissie van advies voor versterking van zelfstandigheid der woningcorporaties (commissie de Roos) in 1962 is uitgebracht. Dit advies strekte tot afschaffing van de tot dan toe geldende verplichting voor corporaties subsidiegelden aan de rijksoverheid terug te betalen, indien op de desbetreffende woningen batige exploitatiesaldi zouden ontstaan, opdat de corporaties reserves konden vormen ten behoeve van exploitatierisico's en de instandhouding van het woningbezit. Ten tijde van de uitvoering van die aanbevelingen, was het de wens dat de toegelaten instellingen de kans kregen tot reservevorming. De tijd werd nog niet rijp geacht voor de instelling van een centraal fonds dat de commissie de Roos eveneens voor ogen stond en dat uit de reserves van de draagkrachtige toegelaten instellingen de minder draagkrachtige instellingen financieel zou ondersteunen in de exploitatielasten. Toen evenwel bleek dat een forsere reservevorming optrad dan voorzien en dat die ongelijk verdeeld was over de verschillende toegelaten instellingen, werd overgegaan tot de oprichting van een centraal fonds, opdat een deel van de door toegelaten instellingen verkregen en te verkrijgen overschotten in een fonds zou worden gestort, waaruit bijdragen in de exploitatie konden worden verstrekt aan instellingen die een minder sterke financiële structuur vertonen, zodat ook zij met, in de woorden van de commissie de Roos, de middelen van de collectiviteit der toegelaten instellingen, in staat worden gesteld de investeringen te doen die voor het groot onderhoud en de verbetering van het bezit van toegelaten instellingen noodzakelijk zijn. Deze herverdelende taak is in de toelichting op het Besluit van 1988 geduid als de concretisering van de duurzame kerntaak van het Fonds.

2.2.2. Bij Wet van 2 december 1999 tot wijziging van de Woningwet (verbetering van het toezicht op woningcorporaties en aanpassing van de bepalingen over het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting aan de Aanwijzingen voor de regelgeving die betrekking hebben op zelfstandige bestuursorganen) (Stb. 1999, 553) zijn onder meer de bepalingen in de Woningwet over het Fonds geheel herzien. Daarvoor bestonden blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1998/99, 26 326, nr. 3, blz. 1 en 16) twee redenen. In de eerste plaats dienden de taken van het Fonds te worden uitgebreid met taken in het kader van het toezicht op toegelaten instellingen. Daarnaast dienden de bepalingen in de Woningwet over het Fonds in overeenstemming te worden gebracht met de aanwijzingen voor de regelgeving die betrekking hebben op zelfstandige bestuursorganen. Blijkens de Memorie van Toelichting (blz. 16) is, om te voorzien in de wettelijke taakomschrijving, bedoeld in aanwijzing 124g, in artikel 71a van de Woningwet de omschrijving van de taak van het Fonds neergelegd. In onderdeel a van het eerste lid van dat artikel is in de eerste plaats de klassieke kerntaak van het fonds neergelegd: het financieel saneren van toegelaten instellingen die niet beschikken over de voor hun werkzaamheden noodzakelijke financiële middelen. Daarnaast is in dat onderdeel de taak opgenomen om subsidie te verstrekken voor specifieke projecten van toegelaten instellingen. Aan deze taak mag echter slechts gestalte worden gegeven overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur daarover gestelde voorschriften. Deze algemene maatregel van bestuur zou er pas komen, indien investeringen door de sector achterwege blijven, of wanneer gebleken is dat sommige toegelaten instellingen noodzakelijke investeringen niet kunnen doen en de sector als geheel niet binnen een redelijke termijn zelf in een oplossing daarvoor voorziet. Het vereiste in artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet, dat in de beleidsregels wordt bepaald op welke manier het Fonds uitvoering geeft aan artikel 71a, impliceert dat die regels alle in dat artikel genoemde taken tot onderwerp moeten hebben, dus zowel de subsidieverstrekking als het toezicht, aldus de Memorie van Toelichting (blz. 17). Blijkens de Memorie van Toelichting (blz. 19) wordt met de eerste zin van het tweede lid van artikel 71e (toen nog 71f) uitvoering gegeven aan aanwijzing 124n, eerste lid, ertoe strekkende dat de wijze van bekostiging van het Fonds in de instellingswet wordt geregeld. De wijze van bekostiging van het Fonds is ongewijzigd gelaten. De bijdragen van de toegelaten instellingen zijn en blijven verreweg de belangrijkste inkomstenbron van het Fonds.

2.2.3. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen stelt de Afdeling vast dat het Fonds door de wetgever is ingesteld als een gemeenschappelijke vereveningsvoorziening ter zake van de middelen van de collectiviteit van de instellingen. Voorts blijkt uit het vorenstaande dat bij de wijziging van de Woningwet in 1999 de ontvlechting en positionering van het Fonds als zelfstandig bestuursorgaan ten opzichte van het Rijk en de aanpassing van de wet aan de aanwijzingen voor de regelgeving inzake zelfstandige bestuursorganen centraal stond.

2.2.4. Bij besluit van 23 juni 2008 (Stb. 2008, 239) is het BCFV gewijzigd. Daarbij is voorzien in de wettelijke grondslag voor het opleggen van de bijdrageheffing ter bekostiging van de te verstrekken subsidies voor de door het kabinet Balkenende IV voorgestane aanpak van de aandachtwijken. Daartoe heeft het Fonds op 19 september 2008 Aanvullende Beleidsregels vastgesteld. In artikel III van het besluit van 23 juni 2008 is artikel 7, aanhef en onder d, van het BCFV buiten toepassing verklaard voor het jaar 2008. Het gewijzigde BCFV is met ingang van 6 oktober 2008 in werking getreden (Stb. 2008, 389).

2.2.4.1. In geschil is, of de Aanvullende Beleidsregels 2008 lopende het jaar 2008 konden worden toegepast. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, verzet artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet zich daar niet tegen. Naast tekst en geschiedenis strekt deze bepaling uitsluitend tot de verplichting van het Fonds beleidsregels vast te stellen inzake het verstrekken van subsidie door het Fonds aan de toegelaten instellingen en het toezicht op die instellingen, als bedoeld in artikel 71a van de Woningwet. Ze verplicht het Fonds niet tot het vaststellen van beleidsregels inzake de door de corporaties op grond van artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet aan het Fonds verschuldigde bijdragen. Wel is in artikel 7, aanhef en onder d, van het BCFV bepaald dat de beleidsregels, bedoeld in artikel 71b, van de Woningwet, tevens beleidsregels inzake de bijdragen, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet bevatten. Nu echter het verband tussen de beleidsregels en de heffing van bijdragen is gelegd bij algemene maatregel van bestuur, verzet geen rechtsregel zich ertegen dat eveneens bij algemene maatregel van bestuur de desbetreffende bepaling uit het BCFV buiten toepassing wordt verklaard. Omdat bij artikel III van het besluit van 23 juni 2008 artikel 7, aanhef en onder d, van het BCFV voor het jaar 2008 buiten toepassing is verklaard, kon voor dat jaar wat betreft het opleggen van de bijdrage de in artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet neergelegde regel dat de beleidsregels van toepassing zijn op het eerstvolgende kalenderjaar niet worden ingeroepen. Voor het oordeel dat, naar de rechtbank heeft overwogen, in strijd is gehandeld met artikel 71b, eerste lid, van de Woningwet bestaat derhalve geen grond.

2.2.5. Vervolgens staat ter beoordeling of het rechtszekerheidsbeginsel zich tegen het opleggen van de bijdrageheffing in 2008 verzet.

2.2.5.1. In het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV is het voornemen neergelegd om de aanzienlijke leefbaarheidsproblemen aan te pakken in wijken waar sprake is van hoge werkloosheid, gebrek aan werkgelegenheid, schooluitval, eenzijdige bevolkingssamenstelling, verouderde huisvesting, verloedering van openbare ruimte, drugsoverlast, criminaliteit en asociaal gedrag. Gelet op de maatschappelijke taak die zij vervullen, is daarbij uitdrukkelijk een rol weggelegd voor de corporaties. De met de corporaties te maken afspraken zullen niet vrijblijvend zijn en mocht onverhoopt met corporaties geen overeenstemming worden bereikt over hun bijdrage aan de betaalbaarheid, dan zal anderszins het omvangrijke maatschappelijke vermogen van de woningcorporaties actief voor dit doel worden ingezet, aldus het akkoord.

Tijdens het debat over de regeringsverklaring op 1 maart 2007 in de Tweede Kamer (Handelingen II 2006/07, nr. 45, blz. 2727) is desgevraagd medegedeeld dat de inzet van het kabinet is dat woningcorporaties een bijdrage leveren van € 750 mln. en dat de woningcorporaties weten dat in de meerjarencijfers al een bijdrage was opgenomen met de betaalbaarheidsheffing.

Bij brief van 22 maart 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30 995, nr. 1) heeft de minister voor Wonen, Wijken en Integratie de Tweede Kamer medegedeeld dat in ongeveer 140 wijken in Nederland sprake is van een cumulatie van de hiervoor omschreven problematiek, maar dat voor 40 van deze 140 wijken geldt dat het beeld nog slechter is. De inzet in het kader van de wijkenaanpak zal geconcentreerd worden op in elk geval deze 40 wijken, aldus de minister. In de brief is uiteengezet hoe deze wijken zijn geselecteerd en in een bijlage zijn de wijken opgesomd.

De in het coalitieakkoord neergelegde ambitie is door de minister uitgewerkt in het op 13 juli 2007 vastgestelde 'Actieplan Krachtwijken, van aandachtswijk naar krachtwijk'. Daarin staat onder meer dat de inzet van de corporaties op gang begint te komen maar meer structureel van karakter zou moeten zijn. Het kabinet heeft aan de woningcorporaties gevraagd naast reguliere investeringen voor deze extra investeringen mee te werken aan de totstandkoming van een publiek investeringsfonds. Uitgangspunt is dat de voeding van dit fonds - toen nog - € 750 mln. per jaar bedraagt, gedurende vier jaar (2008-2011).

In het kader van de wijkenaanpak heeft de minister afspraken gemaakt met Aedes vereniging van woningcorporaties (hierna: Aedes). Die afspraken zijn neergelegd in het Onderhandelaarsakkoord Rijk-Aedes, ondertekend op 17 september 2007. Daarin is afgesproken dat de additionele inzet van de corporaties in de 40 wijken € 250 mln. per jaar zal bedragen gedurende 10 jaar, ingaande in 2008. Begin 2008 zal een investeringsfonds zijn opgericht waarop de corporaties die actief zijn in de 40 wijken een beroep kunnen doen voor investeringen in het kader van de wijkenaanpak en waaraan alle andere corporaties, naar draagkracht, een bijdrage leveren. Als criterium voor draagkracht is de WOZ-waarde van het bezit van de corporatie vermeld. Verder is afgesproken dat de minister via algemeen verbindend verklaring zal verzekeren dat alle corporaties bijdragen aan het investeringsfonds. Corporaties die in de 40 wijken actief zijn, kunnen een trekkingsrecht op het investeringsfonds uitoefenen voor investeringen in vastgoed uit de wijkactieplannen. Door de condities die het investeringsfonds biedt, ontstaat er bij de corporaties in de 40 wijken extra financiële ruimte voor de activiteiten uit het wijkactieplan. Partijen gaan ervan uit dat dit een bedrag is van in totaal € 750 mln. bij het volledig benutten van de trekkingsrechten door de corporaties in de 40 wijken.

Op 26 september 2007 is in de Tweede Kamer gedebatteerd over het Onderhandelaarsakkoord (Kamerstukken II 2007/08, 30 995, nr. 29, blz. 31-33). De minister heeft er bij die gelegenheid ter toelichting op gewezen dat met Aedes is afgesproken dat de corporaties die actief zijn in de 40 wijken, de komende tien jaar met een extra investering van € 250 mln. per jaar, derhalve € 2,5 mld. in totaal, financieel zullen bijdragen aan het uitvoeren van de wijkactieplannen. Deze investeringen komen bovenop de investeringen waarover al afspraken zijn gemaakt tussen corporaties en gemeenten. De minister heeft te kennen gegeven dat de extra middelen vanaf 2008 beschikbaar komen. Tegelijkertijd zijn afspraken gemaakt over de financiering die beschikbaar moet zijn als de corporaties in de 40 wijken de investeringsopgave van € 250 mln. per jaar niet kunnen waarmaken. Afgesproken is dat er daartoe geen publieke heffing komt, maar een privaat investeringsfonds binnen de sector zelf. Daarmee is tegemoetgekomen aan een wens van de corporaties, aldus de minister. Afgesproken is dat alle corporaties uit het land een bijdrage leveren aan het investeringsfonds.

Op 26 oktober 2007 heeft de Aedes-verenigingscommissie Garantie Investeringen een advies uitgebracht, houdende een voorstel voor vormgeving van het investeringsfonds. De minister heeft dit door externe deskundigen laten doorrekenen. Daaruit is naar voren gekomen dat via dit voorstel niet de in het Onderhandelaarsakkoord als uitgangspunt genomen extra financiële ruimte van € 750 mln. beschikbaar zal komen. Mede op basis daarvan heeft de ledenraad van Aedes op 15 november 2007 besloten dat een zodanige modificering van het voorstel dient plaats te vinden dat wel aan dat uitgangspunt wordt voldaan.

Op het Aedes-ledencongres van 23 november 2007 hebben de corporaties tegen het Onderhandelaarsakkoord gestemd wegens de invoering van de integrale vennootschapsbelasting voor woningcorporaties. Op het congres is een motie-De Jong aangenomen, inhoudende dat wordt ingestemd met het ter beschikking stellen van € 750 mln. over een periode van 10 jaar ter ondersteuning van de corporaties in de 40 wijken die additioneel € 2,5 mld. moeten investeren.

Op 27 en 28 november 2007 is het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van de begroting Wonen, Wijken en Integratie (XVIII) voor het jaar 2008 (31200-XVIII) in de Tweede Kamer behandeld. Daarbij is, mede gelet op het eerder niet afdoende voorstel van Aedes, twijfel geuit over de haalbaarheid van een investeringsfonds langs private weg. In dat kader heeft het lid Depla c.s. op 28 november 2007 een motie voorgesteld, inhoudende dat als Aedes niet voor 1 februari 2008 met een initiatief komt dat wel voldoet aan de afspraken, de regering zelf met voorstellen komt om de beoogde financiële ruimte van € 750 mln. te scheppen (Kamerstukken II 2007/08, 31 200-XVIII, nr. 27). Bij brief van 6 december 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 31 200-XVIII, nr. 40, blz. 7) heeft de minister in reactie op de motie te kennen gegeven dat hij er van uitgaat dat Aedes tijdig komt met een adequate invulling van het investeringsfonds, die voldoet aan de afspraken in het Onderhandelaarsakkoord. Mocht echter duidelijk worden dat daaraan geen adequate invulling wordt gegeven, dan zal de minister gepaste vervolgstappen nemen. De motie is op 11 december 2007 aangenomen (Handelingen II 2007/08, nr. 34, blz. 2626).

Bij brief van 14 december 2007 heeft de minister goedkeuring verleend aan de begroting van het Fonds voor het jaar 2008. Daarbij heeft de minister de kanttekening geplaatst dat, mocht Aedes niet in staat zijn om voor 1 februari 2008 uitwerking te geven aan het Onderhandelaarsakkoord, met name op het punt van de verevening, het onder meer denkbaar is dat verevening tot stand wordt gebracht met gebruikmaking van het bestaande instrument van heffing.

Bij brief van 19 december 2007 heeft het Fonds de beleidsregels 2008 aan de corporaties gezonden. In die brief is er op gewezen dat er in 2008 geen heffing is voor saneringssteun en dat in de begroting van het Fonds voor 2008 evenmin is voorzien in een bijdrageheffing voor projectsteun, maar dat de minister een slag om de arm wenst te houden in verband met de gewenste verevening binnen de sector. Teneinde de lopende onderhandelingen met de sector niet te belasten, is niet vooruit gelopen op een eventuele projectsteunheffing in 2008. Als daartoe toch wordt besloten, zal dit plaatsvinden op basis van herziening van de begroting van het Fonds en goedkeuring daarvan door de minister. Na 1 februari 2008 is hier meer duidelijkheid over, aldus het Fonds.

Op 25 januari 2008 is een nieuw voorstel van Aedes betreffende de inrichting van het investeringsfonds ter toetsing voorgelegd aan de externe deskundigen. Ook die uitwerking verzekerde geen extra financiële ruimte van € 750 mln. Vervolgens heeft de ledenraad van Aedes op 7 februari 2007 besloten tot een derde uitwerking. Ook deze uitwerking leverde bij doorrekening te weinig op.

Bij brief van 13 februari 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 30 995, nr. 41) heeft de minister de Tweede Kamer meegedeeld dat hij geconstateerd heeft dat het Aedes - na drie pogingen - niet is gelukt adequaat gestalte te geven aan het investeringsfonds. Hij heeft daarom aangekondigd zelf maatregelen te zullen treffen om extra financiële ruimte voor de corporaties in de 40 wijken te waarborgen. De minister heeft uiteengezet dat er daartoe in principe twee wegen openstaan: een Heffingswet of de systematiek van de projectsteun van het Fonds. In ieder geval voor 2008 heeft de minster het voornemen om gebruik te maken van de projectsteun van het Fonds. Dat betekent dat er in 2008 een heffing plaatsvindt bij de corporaties ten behoeve van een bijdrage aan de corporaties in de 40 wijken voor de activiteiten uit het wijkenactieplan tot een maximum van € 75 mln., aldus de minister.

2.2.5.2. Gelet op het vorenstaande was reeds sinds februari 2007 bekend dat het kabinet voornemens was de problemen in een aantal wijken waarin sprake was van aanzienlijke leefbaarheidsproblemen aan te pakken en dat daarvoor het maatschappelijke vermogen van de woningcorporaties actief zou worden ingezet. In september 2007 werd duidelijk dat de corporaties, actief in de 40 aandachtwijken een additionele inzet van € 250 mln. per jaar, gedurende 10 jaar, moesten leveren en dat van de andere corporaties een, naar draagkracht op te brengen, bijdrage van in totaal € 750 mln. over een periode van 10 jaar werd verwacht. Hoewel het er aanvankelijk naar uit zag dat dit bedrag door middel van een door de corporaties op te richten investeringsfonds zou worden opgebracht, kwamen in november 2007 onmiskenbare signalen dat, als de corporaties daarin niet zouden slagen, de minister zelf met een regeling zou komen om de beoogde financiële ruimte van € 750 mln. te scheppen. Deze signalen zijn onder meer gegeven in de tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van de begroting Wonen, Wijken en Integratie in de Tweede Kamer op 27 en 28 november 2007 ingediende motie-Depla, de reactie daarop van de minister en de naar aanleiding van die motie door de minister aan de Tweede Kamer gezonden brief van 6 december 2007. Dat de minister eerst bij brief van 13 februari 2008 heeft besloten in elk geval voor het jaar 2008 een bijdrageheffing op te laten leggen door middel van de in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet neergelegde systematiek van projectsteun, doet er, gelet op het vorenstaande, niet aan af dat reeds eind 2007 voor de corporaties duidelijk was, althans had moeten zijn, dat in 2008 bij uitblijven van een privaat fonds dat zou voorzien in de vereiste financiële ruimte, via een van de twee door de minister aangegeven wegen een publiekrechtelijke heffing zou worden opgelegd ten bedrage van in totaal € 75 mln. Daaraan doet evenmin af dat in de Beleidsregels 2008, zoals die door het Fonds in het najaar van 2007 zijn vastgesteld, is vermeld dat in 2008 geen heffing saneringssteun en evenmin een bijdrageheffing reguliere projectsteun zal plaatsvinden in 2008, reeds gelet op het in dat verband door het Fonds in de brief van 19 december 2007 gemaakte voorbehoud.

2.2.6. Dat eind 2007 nog niet precies bekend was hoe hoog de door elke individuele corporatie te leveren bijdrage was en op welk moment deze zou worden opgelegd, maakt niet dat de heffing daarvan in strijd was met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat reeds in 2007 bekend was dat de corporaties die niet in de aandachtwijken actief zijn samen € 75 mln. per jaar, gedurende tien jaar, moesten opbrengen ter bekostiging van de te verstrekken subsidies voor de wijkenaanpak. Voorts is van belang dat, naar het Fonds ter zitting heeft toegelicht, bij de berekening van verschuldigde bijdrageheffing in grote lijnen is aangesloten bij de gebruikelijke systematiek voor de berekening van door hem op grond van artikel 71e, tweede lid van de Woningwet opgelegde heffingen ten behoeve van reguliere projectsteun. De hoogte van de heffing wordt daarbij bepaald door enerzijds een bedrag per woongelegenheid en anderzijds de gezamenlijke WOZ-waarde van de woongelegenheden. Die systematiek was bij de corporaties bekend en zij konden dan ook een inschatting maken van de door hen verschuldigde bijdrage. De WOZ-waarde is als maatstaf in het Onderhandelaarsakkoord van 17 september 2007 ook uitdrukkelijk vermeld. Dat, naar de corporaties hebben aangevoerd, voor het laatst in 2002 een heffing ten behoeve van reguliere projectsteun aan de corporaties is opgelegd doet aan de bekendheid met de berekeningssystematiek niet af. Evenmin doet daaraan af, dat anders dan gebruikelijk, de corporaties die in de aandachtwijken actief zijn, geen bijdrageheffing verschuldigd waren, aangezien reeds in het voorjaar van 2007 bekend was om welke wijken en corporaties het ging en de corporaties daar bij hun berekening van de verschuldigde bijdrage rekening mee konden houden. Tot slot is van belang dat bij de berekening van de bijdrage ten behoeve van de bijzondere projectsteun, evenals bij de berekening van de bijdrage ten behoeve van de reguliere projectsteun, wordt uitgegaan van de gegevens van de corporaties in het jaar, voorafgaand aan het jaar waarover de bijdrage verschuldigd is. Deze gegevens zijn eerst halverwege laatstbedoeld jaar bekend en het is dan ook gebruikelijk dat het Fonds eerst in oktober de heffing voor het betreffende jaar oplegt. Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de Afdeling dat, hoewel niet voorafgaand aan 2008 exact bekend was welke bijdrage elke afzonderlijke corporatie wanneer in 2008 verschuldigd was, eind 2007 voorzienbaar was dat in 2008 een bijdrage conform de bij de corporaties bekende systematiek zou worden opgelegd, zodat het rechtszekerheidsbeginsel zich niet tegen het bij besluiten van 20 oktober 2008 opleggen van de bijdrageheffingen voor dat jaar verzet.

2.2.7. Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat de oplegging van de bijdrageheffing voor het jaar 2008 in strijd is met de Woningwet dan wel het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van het Fonds slaagt derhalve.

Artikel 1, Eerste Protocol EVRM

2.3. Ingevolge artikel 1, van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

2.4. De corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte geoordeeld heeft dat het Fonds zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de bijdrageheffing, zoals deze inhoudelijk vorm is gegeven in het Gewijzigde BCFV en nader is uitgewerkt in de Aanvullende Beleidsregels, geen strijd oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol. Zij voeren daartoe allereerst aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het niet gaat om een heffing als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol, maar om ontneming van eigendom als bedoeld in de eerste alinea, zodat tegenover de bijdrageheffing ten onrechte geen compensatie staat. In de tweede plaats voeren zij aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de bijdrageheffing over de jaren 2008 en 2009 niet bij wet was voorzien. Verder dient de bijdrageheffing, die strekt tot financiering van de wijkenaanpak, volgens hen niet het algemeen belang en is geen sprake van een evenwichtige verhouding tussen het belang dat met de bijdrageheffing is gediend en de belangen van de corporaties.

2.4.1. Allereerst is de vraag aan de orde, of de opgelegde bijdrageheffing te beschouwen is als een heffing in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol. Het is vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) (o.a. het arrest van 23 september 1982 inzake Sporrong en Lönnroth t. Zweden, nrs. 7151/75 en 7152/75, § 61; www.echr.coe.int) dat het recht op eigendom, als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol, omvat: het beginsel van ongestoord genot van eigendom, het vereiste dat eigendomsontneming aan bepaalde voorwaarden moet voldoen en de aan staten gelaten ruimte om het gebruik van eigendom te reguleren in het algemeen belang. De tweede en de derde regel behelzen ruim geformuleerde uitzonderingen op het recht van ongestoord genot van eigendom. De ruimte voor staten om het gebruik van eigendom te reguleren in het algemeen belang en heffingen op te leggen moet ruim worden uitgelegd. Dat geldt blijkens de Straatsburgse jurisprudentie ook voor het begrip heffingen (Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, Onderneming X t. Nederland, beslissing van 12 oktober 1978, nr. 7669/76, D&R 15 (1979), blz. 1343). Uit het arrest van het EHRM van 16 november 2010 inzake Perdigão t. Portugal (nr. 24768/06; www.echr.coe.int), kan, anders dan de corporaties betogen, niet worden afgeleid dat buiten het terrein van belastingen en sociale zekerheid opgelegde heffingen niet kwalificeren als heffingen in de zin van de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol. In § 61 van dat arrest is weliswaar overwogen dat het betalen van griffierecht een fiscaal karakter heeft en derhalve moet worden beschouwd als een heffing als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol, doch deze overweging moet worden begrepen in de context van het Portugese recht. Daaruit volgt niet dat uitsluitend maatregelen met een fiscaal karakter als heffing kunnen worden aangemerkt. Evenmin volgt uit dat arrest dat slechts een aanslag in verband met concrete door de overheid geleverde diensten of tegenprestatie een heffing is. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de bijdrageheffing dient te worden beschouwd als een inmenging in het recht op bescherming van eigendom in de vorm van een heffing in de zin van de tweede alinea van het Eerste Protocol.

2.4.2. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 van het Eerste Protocol in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid veronderstelt dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. In artikel 1 Eerste Protocol ligt eveneens besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 Eerste Protocol mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist een evenwichtige verhouding tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.

2.4.3. Volgens de jurisprudentie van het EHRM houdt het vereiste dat de maatregel bij wet moet zijn voorzien in dat de rechtsregel waar de maatregel op is gebaseerd voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn (arresten van 25 juni 1996 inzake Amuur t. Frankrijk, nr. 19776/92, § 50 en 9 november 1999 inzake Špaček t. Tsjechië, nr. 26449/95, § 54; www.echr.coe.int). Artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet vormt in zijn algemeenheid de wettelijke basis op grond waarvan de corporaties bijdragen verschuldigd zijn aan het Fonds. In artikel 9, aanhef en onder c, van het Gewijzigde BCFV is bepaald dat de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet onder meer bestaat uit een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie voor de wijkenaanpak. Uit artikel 9b van het Gewijzigde BCFV blijkt vervolgens duidelijk hoe de hoogte van dat bedrag wordt bepaald. Het Gewijzigde BCFV is op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt en op 6 oktober 2008, vóór de oplegging van de bijdrageheffingen over het jaren 2008 en 2009, in werking getreden. Dat betekent dat de verplichting tot het betalen van de bijdrageheffing toegankelijk, precies en voorzienbaar was. Onder 2.2.5 tot en met 2.2.6 is reeds beoordeeld of het opleggen van de bijdrageheffing in 2008 voor de corporaties voorzienbaar was.

2.4.4. Vervolgens komt aan de orde de vraag, of met het opleggen van de bijdrageheffing een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de nationale autoriteiten bij de beoordeling daarvan ruime beoordelingsvrijheid toekomt. In het coalitieakkoord is de ambitie neergelegd om problemen die zich vooral voordoen in wijken in grote steden aan te pakken. Het gaat om wijken met onder andere een eenzijdige bevolkingssamenstelling, verouderde huisvesting, verloedering van openbare ruimte en drugsoverlast. In de Nota van Toelichting bij het Gewijzigde BCFV (Stb. 2008, 239, blz. 8) is nader uiteengezet dat het kabinet het tij wil keren in die wijken, waarin sprake is van aanzienlijke leefbaarheidsproblemen. In een brief van 31 juni 2010 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2009/10, 30 995, nr. 81, blz. 1-2) heeft de minister nogmaals gewezen op het belang van het aanpakken van de problemen in de aandachtwijken. Gelet op deze duiding van het belang waartoe de heffing wordt opgelegd ziet de Afdeling, evenmin als de rechtbank, grond voor het oordeel dat het Fonds zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bijdrageheffing ter financiering van de wijkenaanpak het algemeen belang dient.

2.4.5. Met betrekking tot de vraag, of er een evenwichtige verhouding bestaat tussen het met de oplegging van de bijdrageheffing nagestreefd algemeen belang en de bescherming van de individuele belangen van de corporaties heeft de rechtbank terecht voorop gesteld dat aan de wijkenaanpak, als uitgewerkt in het Gewijzigde BCFV en de Aanvullende beleidsregels 2008, beleidskeuzes ten grondslag liggen. Het Gewijzigde BCFV is een algemeen verbindend voorschrift. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juni 2005, in zaak nr. 200410466/1; overweging 2.3.1) staat - gelijk ook de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van 16 mei 1986 (NJ 1987, 251) - geen rechtsregel eraan in de weg dat de rechter kan oordelen dat een dergelijk niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig is op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het Gewijzigde BCFV bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 van de Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Hiervan uitgaande, gegeven ook de onder meer ten aanzien van de keuze van de middelen ter behartiging van het algemeen belang door het EHRM erkende ruime beoordelingsvrijheid van de nationale autoriteiten, vormt het enkele feit dat er minder belastende alternatieven voorhanden zijn om de problemen in de aandachtwijken aan te pakken, op zichzelf geen grond voor het oordeel dat er geen evenwichtige verhouding is tussen het doel en de middelen om dat doel te bereiken.

2.4.5.1. In de Nota van Toelichting bij het Gewijzigde BCFV is uiteengezet dat in circa 140 wijken in Nederland sprake is van cumulatie van fysieke en sociaal-economische achterstanden en problemen (blz. 8). Voor in elk geval 40 van deze 140 wijken geldt dat het beeld nog slechter is. Om tot een goede selectie van wijken te komen is blijkens de toelichting gebruik gemaakt van een onderzoeksbasis, die gedurende de voorafgaande vijf jaar is opgebouwd, onder andere om tot een goede onderbouwing te komen van de selectie en rangorde van de achterstandswijken in het kader van de stedelijke vernieuwing. Bij brief van 25 februari 2009 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2008/09, 30 995, nr. 66, blz. 2) heeft de minister nader toegelicht hoe die selectie en rangorde tot stand is gekomen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de 40 aandachtwijken willekeurig zijn gekozen en dat reeds daarom geen sprake is van een evenwichtige verhouding tussen de belangen van de corporaties en het algemeen belang dat is gediend met de wijkenaanpak. Dat ten tijde van het invoeren van de bijdrageheffing niet duidelijk was wat het concrete verbeterprogramma voor de aandachtwijken was en welke maatregelen zouden moeten worden genomen, vormt evenmin grond voor dat oordeel. Daartoe is van belang dat de bijzondere projectsteun blijkens de Aanvullende beleidsregels 2008 gericht is op het stimuleren van activiteiten in het kader van de wijkenaanpak (blz. 6) en de steun geen omvang, groter dan het onrendabele deel alsmede de kosten van de additionele inzet van de corporaties, zoals opgenomen in de uitvoeringsovereenkomst, zal hebben (blz. 12).

2.4.5.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de corporaties niet kunnen worden gevolgd in hun betoog dat geen sprake is van een evenwichtige verhouding tussen het algemeen belang en dat van de corporaties, reeds omdat niet wordt onderzocht of de corporaties die in de aandachtwijken actief zijn, gezien hun vermogenspositie, financiële ondersteuning nodig hebben. Daartoe is van belang dat de bijzondere projectsteun is bedoeld om activiteiten in het kader van de wijkenaanpak te stimuleren, die naast de reguliere volkshuisvestingsactiviteiten van de corporaties dienen te worden uitgevoerd. De bijzondere projectsteun wordt uitsluitend verstrekt ter financiering van de niet rendabele top van de met die activiteiten gemoeide investeringen die andere corporaties niet hoeven te financieren. Gelet daarop, alsmede in aanmerking genomen dat het Fonds er op toeziet dat de bijzondere projectsteun uitsluitend ter financiering van de onrendabele top van de investeringen zal worden aangewend, bestaat geen grond voor het oordeel dat de bijdrageheffingen bijdragen aan de winst van de corporaties die in de aandachtwijken actief zijn.

2.4.5.3. Voorts is bij de beoordeling van de evenwichtige verhouding tussen het algemeen belang en dat van de corporaties, naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen, van belang of met de bijdrageheffing een inzet van de corporaties wordt gevraagd die ligt binnen hun publieke en maatschappelijke taakstelling. Voor het oordeel dat, naar de corporaties betogen, daarmee activiteiten worden bekostigd die niet tot het wettelijke takenpakket van de corporaties behoren, bestaat geen grond.

Artikel 70 van de Woningwet ziet op de toelating van corporaties als instellingen werkzaam in het belang van de volkshuisvesting. Gelet op het eerste lid, kunnen alleen corporaties die uitsluitend werkzaam zijn op het gebied van de volkshuisvesting en uitsluitend daarvoor uitkeringen doen, worden toegelaten. Ingevolge artikel 70c, tweede lid, nemen de corporaties bij hun werkzaamheden de daaromtrent bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften in acht. In Hoofdstuk III van het Bbsh zijn deze werkzaamheden nader uitgewekt. Op grond van het bepaalde in de artikelen 11, eerste lid, 12a, eerste lid en 12b, eerste lid, van het Bbsh zijn de toegelaten instellingen uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting en dragen zij bij aan de leefbaarheid in de buurten en wijken waar hun woongelegenheden gelegen zijn en aan het volgens redelijke wensen tot stand brengen van huisvesting voor ouderen, gehandicapten en personen die begeleiding behoeven. In de artikelen 11, tweede lid, 12a, tweede lid, en 12b, tweede lid, is limitatief opgesomd welke werkzaamheden de corporaties in dat kader verrichten. Deze komen in hoofdzaak neer op het verwerven, in standhouden, verbeteren en beheren van woongelegenheden en, in het kader van de verbetering van de leefbaarheid, het verwerven, in standhouden, verbeteren en beheren van andere gebouwen dan woongelegenheden en het verrichten van andere werkzaamheden die ten goede komen aan het woongenot in een buurt of wijk. Uit de artikelen 21, tweede lid, en 22 van het Bbsh volgt dat de corporaties gehouden zijn hun batige saldi uitsluitend te bestemmen voor werkzaamheden op het gebied van volkshuisvesting.

Voor de beoordeling of het betalen van de bijdrageheffing binnen voormelde taakomschrijving past, is van belang vast te stellen waartoe de bijzondere projectsteun, die met de bijdrageheffing wordt gefinancierd, wordt aangewend. Blijkens het coalitieakkoord wil het kabinet het tij keren in wijken waarin sprake is van hoge werkloosheid, gebrek aan werkgelegenheid, schooluitval, eenzijdige bevolkingssamenstelling, verouderde huisvesting, verloedering van de openbare ruimte, drugsoverlast, criminaliteit en asociaal gedrag. Anders dan de corporaties betogen is het evenwel niet zo dat al deze problemen uitsluitend door de in die wijken actieve corporaties met behulp van de aan hen toegekende bijzondere projectsteun moeten worden aangepakt. Blijkens het coalitieakkoord gaat het om een langdurige, intensieve, samenhangende en brede aanpak die nodig is om alle problemen aan te pakken. Daarbij is niet alleen een rol voor de corporaties weggelegd, maar óók voor gemeenten en Rijk. De door de in die wijken actieve corporaties te verrichten activiteiten liggen op het terrein van huisvesting en vormen slechts een deel van de middelen om de problemen aan te pakken. De in dat kader te verrichten activiteiten dienen plaats te vinden binnen het in het Bbsh neergelegde takenpakket. Voor het oordeel dat zulks niet het geval is, bestaat geen grond. Daartoe is allereerst van belang dat ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Gewijzigde BCFV, voor zover hier van belang, het Fonds aan toegelaten instellingen subsidie verstrekt ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke in het belang van de volkshuisvesting door die toegelaten instellingen worden uitgevoerd in het kader van de aanpak van problemen en achterstanden in een wijk of wijken. Van belang is verder dat in de Nota van Toelichting bij het Gewijzigd BCFV (blz. 11) staat dat voor de besteding van de bijzondere projectsteun de bestedingsdoelen, zoals die op grond van het Bbsh zijn vastgelegd, van toepassing zijn. De bijzondere projectsteun komt derhalve ten goede aan de in de artikelen 11, tweede lid, 12a, tweede lid, en 12b, tweede lid, van het Bbsh bedoelde werkzaamheden en het voldoen van de bijdrageheffing ter financiering van die steun valt dan ook binnen de publieke en maatschappelijke taakstelling van de betalende corporaties. Dat de bijdrageheffingen niet ten goede komen aan de volkshuisvesting in de statutaire werkgebieden waarin die corporaties actief zijn, doet daar op zichzelf niet aan af.

Dat, naar de corporaties betogen, gebleken zou zijn dat er met de bijzondere projectsteun feitelijk activiteiten zijn gefinancierd die niet binnen het hiervoor omschreven takenpakket vallen, is hier niet relevant. Bij de beoordeling of er een evenwichtige verhouding bestaat tussen het algemeen belang en de belangen van de corporaties gaat het om de maatregel, zoals die is voorzien. Daarbij is mede van belang dat de corporaties hun vermogen in het verleden mede hebben vergaard met behulp van overheidsmaatregelen als vrijstelling van vennootschapsbelasting, de mogelijkheid om onder gunstige condities kapitaal aan te trekken en overheidsgaranties en subsidies.

2.4.5.4. Voor de beoordeling of er een evenwichtige verhouding is, is tevens van belang, het solidariteitsbeginsel dat het woningcorporatiebestel kenmerkt en dat tot uitdrukking komt in de artikelen 71a, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 71e, eerste lid, van de Woningwet. Dit solidariteitsbeginsel is uitgewerkt in artikel 21, tweede lid, van het Bbsh, bepalende dat de corporaties de middelen die zij niet nodig hebben om hun voortbestaan in financieel opzicht te waarborgen inzetten ten behoeve van de volkshuisvesting. In de toelichting bij die bepaling (Stb. 1996, 536, blz. 38) is vermeld dat met het opnemen hiervan is beoogd te bewerkstellingen dat de corporaties naar vermogen bijdragen aan een zo groot mogelijk rendement van de collectiviteit van de sociale-huursector als geheel.

2.4.5.5. Het vorenstaande in aanmerking nemende, heeft het Fonds zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er een evenwichtige verhouding bestaat tussen het met de oplegging van de bijdrageheffing nagestreefd algemeen belang en de bescherming van de individuele belangen van de corporaties.

2.4.6. De rechtbank heeft derhalve terecht en op goede gronden overwogen dat de bijdrageheffing, zoals deze inhoudelijk vorm is gegeven in het Gewijzigde BCFV en nader is uitgewerkt in de Aanvullende Beleidsregels geen strijd oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol. Het betoog van de corporaties faalt derhalve. Evenwel moet nog worden beoordeeld of de bijdrageheffingen zoals deze over de jaren 2008 en 2009 zijn opgelegd, voldoen aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol gestelde vereisten.

2.4.7. Het betoog van de corporaties dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zij door de opgelegde bijdrageheffingen worden getroffen door een individuele en buitensporige last en derhalve de bijdrageheffingen over 2008 en 2009 in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol, faalt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, hoewel niet onaannemelijk is dat de corporaties in hun vermogen worden geraakt door de opgelegde bijdrageheffingen, zij niet aan de hand van verifieerbare cijfers aannemelijk hebben gemaakt dat zij daarin onevenredig of buitensporig worden geraakt en dat zij over 2008 en 2009 daadwerkelijk voorgenomen activiteiten hebben moeten uitstellen of afgelasten wegens gebrek aan vermogen.

2.4.8. Het Fonds betoogt, gelet op hetgeen onder 2.2.5 tot en met 2.2.6 is overwogen, terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluiten van 20 oktober 2008, waarbij de bijdrageheffingen over het jaar 2008 zijn opgelegd, in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol zijn, omdat die onvoldoende voorzienbaar zouden zijn geweest.

Staatssteunregels

2.5. Ingevolge artikel 106, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) nemen of handhaven de lidstaten met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109.

Ingevolge het tweede lid vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.

Ingevolge het derde lid waakt de Commissie voor de toepassing van dit artikel en richt, voor zover nodig, passende richtlijnen of besluiten tot de lidstaten.

Ingevolge artikel 107, eerste lid, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Ingevolge artikel 108, eerste lid, onderwerpt de Commissie tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist.

Ingevolge het derde lid wordt de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregel niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB 1999 L 83) (hierna: de Procedureverordening), voor zover hier van belang, wordt elk voornemen om nieuwe steun te verlenen tijdig door de betrokken lidstaat bij de Commissie aangemeld.

Ingevolge artikel 3 mag op grond van artikel 2, eerste lid, aan te melden steun niet uitgevoerd worden, alvorens de Commissie een beschikking tot goedkeuring van die steun heeft gegeven of wordt geacht die te hebben gegeven.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, stelt de Commissie, indien zij na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, dat bij beschikking vast.

Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, geeft de Commissie, indien zij na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 92, eerste lid, van het Verdrag (thans: artikel 107, eerste lid, van het VWEU) valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt ("beschikking om geen bezwaar te maken").

Ingevolge het vierde lid, geeft de Commissie, indien zij na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel 93, tweede lid, van het Verdrag (thans: artikel 108, tweede lid, van het VWEU) in te leiden ("beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure").

Ingevolge artikel 6, eerste lid, voor zover hier van belang, behelst de beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt, onverminderd artikel 8, de formele onderzoeksprocedure beëindigd bij een beschikking als bepaald in het tweede tot en met het vijfde lid.

Ingevolge het vierde lid, kan de Commissie aan de positieve beschikking voorwaarden verbinden die haar in staat stellen de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, alsmede verplichtingen opleggen die het toezicht op de naleving van de beschikking mogelijk maken ("voorwaardelijke beschikking").

Ingevolge artikel 17, eerste lid, ontvangt de Commissie van de betrokken lidstaat alle nodige informatie om in samenspraak met deze lidstaat krachtens artikel 93, eerste lid, van het Verdrag (thans: artikel 108, eerste lid, van het VWEU) de bestaande steunregeling te kunnen onderzoeken.

Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, stelt de Commissie, indien zij van mening is dat een steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, de betrokken lidstaat van haar eerste oordeel in kennis en geeft zij de betrokken lidstaat de gelegenheid om binnen een termijn van één maand zijn opmerkingen in te dienen.

Ingevolge artikel 18, voor zover hier van belang, geeft de Commissie, indien zij, in het licht van de door een lidstaat overeenkomstig artikel 17 verstrekte informatie, tot de gevolgtrekking komt dat de bestaande steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, een aanbeveling waarbij de betrokken lidstaat dienstige maatregelen worden voorgesteld.

Ingevolge artikel 19, eerste lid, legt de Commissie, indien de betrokken lidstaat de voorgelegde maatregelen aanvaardt en de Commissie daarvan in kennis stelt, dit vast en deelt zij dit aan de lidstaat mede. Door zijn aanvaarding verbindt de lidstaat zich ertoe de dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen.

2.6. De rechtbank heeft bij de beoordeling of de besluiten waarbij de bijdrageheffingen zijn opgelegd in strijd zijn met de staatssteunregels voorop gesteld dat de bijdrageheffing onlosmakelijk samenhangt met de bijzondere projectsteun, zodat, indien de bijzondere projectsteun als onrechtmatige staatssteun moet worden aangemerkt, dat ook voor de bijdrageheffing geldt.

2.6.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) (zie onder meer de arresten van 13 januari 2005, C-174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, punten 25 en 26; 27 oktober 2005, gevoegde zaken C-266/04 tot en met C-270/04 en C-321/04 t/m C-325/04, Nazairdis, punten 39 en 40, en tot slot 17 juli 2008, C-206/06, Essent Netwerk Noord, punten 89, 90 en 93; www.curia.europa.eu) vallen heffingen niet binnen de werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende staatssteun, tenzij zij de wijze van financiering van een steunmaatregel vormen, zodat zij integrerend deel uitmaken van deze maatregel. Daarvan is sprake als er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steunmaatregel, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd. Indien een dergelijk verband bestaat, heeft de opbrengst van de heffing rechtstreeks invloed op de omvang van de steun en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt.

2.6.2. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval een dwingend bestemmingsverband aanwezig. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Gewijzigde BCFV het Fonds subsidie verstrekt aan corporaties ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke in het belang van de volkshuisvesting door die corporaties worden uitgevoerd in het kader van de wijkenaanpak en voorts dat ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, de door de corporaties aan het Fonds verschuldigde bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, onder meer bestaat uit een bedrag ten behoeve van het verstrekken van die subsidies. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van het Gewijzigde BCFV het bedrag van de bijzondere bijdrageheffing, bedoeld in artikel 9, aanhef en onder c, niet meer dan € 75 mln. bedraagt en dit bedrag overeenkomt met het totale maximale subsidiebedrag dat ingevolge artikel 3a, tweede lid van het Gewijzigde BCFV, gelezen in samenhang met de bijlage bij het Gewijzigde BCFV jaarlijks als bijzondere projectsteun ten behoeve van de wijkenaanpak wordt uitgekeerd. Hieruit volgt dat de opbrengst van de bijzondere bijdrageheffing uitsluitend en volledig bestemd is voor de financiering van de bijzondere projectsteun ten behoeve van de wijkenaanpak. De bijzondere bijdrageheffing maakt dan ook een integrerend onderdeel uit van de in het Gewijzigde BCFV vervatte steunmaatregelen en valt derhalve binnen de werkingssfeer van de Europeesrechtelijke bepalingen betreffende staatssteun. Ook partijen hebben ter zitting te kennen gegeven hier allen van uit te gaan.

2.7. Het Fonds betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de conclusie van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) in de beschikking van 15 december 2009 (C(2009)9963 final), dat de bijzondere projectsteun verenigbaar is met de regels van de gemeenschappelijke markt, betrekking heeft op bijzondere projectsteun zoals deze door de Nederlandse autoriteiten aan de Commissie is voorgelegd en met haar is besproken, dat wil zeggen met inbegrip van de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wijzigingen van het volkshuisvestingsbestel. Volgens het Fonds heeft de rechtbank aldus miskend dat de Commissie de bijzondere projectsteun in het licht van de toegezegde gefaseerde wijzigingen in het volkshuisvestingsbestel op basis van artikel 106, tweede lid, van het VWEU heeft goedgekeurd en deze steun derhalve van het begin af aan, dat wil zeggen zonder dat nog aan de toegezegde wijzigingen uitvoering is gegeven, is vrijgesteld van de aanmeldings- en opschortingsplicht. Het Fonds wijst er in dat verband op dat uit de beschikking van de Commissie blijkt dat de Nederlandse autoriteiten slechts hebben medegedeeld dat de bijzondere projectsteun onder dezelfde voorwaarden als de bestaande steun beschikbaar zal worden gesteld en dat de Nederlandse autoriteiten niet hebben toegezegd dat de bijzondere projectsteun wordt toegekend nadat de voorwaarden met betrekking tot de bestaande steun zijn nageleefd. Verder voert het Fonds aan dat de dienstige maatregelen die met betrekking tot de bestaande steun zullen worden genomen niet in het dictum van de beschikking als afzonderlijke voorwaarden met betrekking tot de bijzondere projectsteun zijn opgenomen. Tot slot strookt volgens het Fonds het feit dat aan de bijzondere projectsteun voorwaarden zouden zijn verbonden niet met het gegeven dat de Commissie heeft afgezien van het op grond van artikel 4, vierde lid, van de Procedureverordening openen van een formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 6 van die Verordening. Het Fonds voert in dat verband aan dat, gelet op artikel 7, vierde lid, van de Procedureverordening alleen na het volgen van een formele onderzoeksprocedure voorwaarden aan een positieve beschikking kunnen worden verbonden. Nu een dergelijke procedure niet is gevolgd, kan volgens het Fonds het oordeel dat de bijzondere projectsteun is goedgekeurd met inbegrip van de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wijzigingen, geen stand houden.

2.7.1. In 2002 hebben de Nederlandse autoriteiten het Nederlandse stelsel van financiering van woningcorporaties gemeld bij de Commissie. Omdat de Commissie van oordeel was dat het om bestaande steun ging, die niet op grond van artikel 108, derde lid, van het VWEU hoeft te worden aangemeld, is de melding weer ingetrokken. Bij brief van 14 juli 2005 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 17, tweede lid, van de Procedureverordening twijfel geuit over de verenigbaarheid van het Nederlandse corporatiestelsel met de regels inzake staatssteun. Naar het voorlopige oordeel van de Commissie moest Nederland de definitie van openbare dienst van woningcorporaties wijzigen, zodat sociale huisvesting bestemd zou zijn voor een duidelijk afgebakende doelgroep van achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen. Verder zouden volgens de Commissie eventuele commerciële activiteiten van woningcorporaties onder marktvoorwaarden moeten plaatsvinden en zouden die geen staatssteun moeten ontvangen. Tot slot zou het aanbod van sociale huisvesting moeten worden aangepast aan de vraag van achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen. Vervolgens zijn de Nederlandse autoriteiten en de Commissie met elkaar in overleg getreden over mogelijke aanpassingen om het stelsel in overeenstemming te brengen met de staatssteunregels.

2.7.2. Bij brief van 3 december 2009 hebben de Nederlandse autoriteiten toegezegd het functioneren van de corporaties en de gunstige maatregelen voor deze corporaties te zullen wijzigen. Zij hebben in dat verband een groot aantal maatregelen voorgesteld. Deze komen er blijkens randnummers 41 tot en met 43 van de beschikking van de Commissie van 15 december 2009 (de randnummers waar in deze uitspraak naar wordt verwezen betreffen de randnummers in de Engelstalige versie van de beschikking; waar de nummering in de Nederlandstalige versie van 14 januari 2010 afwijkt van die in de Engelstalige versie, is de nummering in de Nederlandstalige versie tussen haken achter die in de Engelstalige versie aangegeven) op neer dat activiteiten op het terrein van sociale huisvesting, aanleg van infrastructuur en bouw van maatschappelijk vastgoed alleen nog voor steun in aanmerking komen onder de voorwaarden dat - kort gezegd - de inkomensgrens om in aanmerking te komen voor sociale huisvesting wordt gesteld op € 33.000, de maximum huur voor een woning wordt gesteld op € 647,53, 90 % van het woningbestand wordt bestemd voor de doelgroep en overcompensatie door de corporaties wordt terugbetaald. Andere activiteiten komen niet voor steun in aanmerking. In dat verband moeten de corporaties een gescheiden boekhouding gaan voeren. De Nederlandse autoriteiten hebben voor een aantal voorgenomen wijzigingen een ontwerpregeling aan de Commissie voorgelegd.

2.7.3. Omdat ook de bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak een maatregel zou kunnen zijn die niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, hebben de Nederlandse autoriteiten deze maatregel bij e-mail van 18 november 2009 ingebracht bij de Commissie. Daarbij is erop gewezen dat het Fonds in 2008 al een bijdrage heeft geheven, maar dat deze nog niet is uitgekeerd. In een bijlage bij die e-mail is aangegeven dat de bijzondere projectsteun uitsluitend mag worden verstrekt voor het bouwen, verbeteren en onderhouden van huurwoningen met een huur van ten hoogste € 647,53, met deze woningen nauw verbonden voorbereidingswerkzaamheden en infrastructuur, activiteiten die strikt noodzakelijk zijn in verband met hiervoor genoemde werkzaamheden en het bouwen, aanbrengen van voorzieningen en verhuren van maatschappelijk vastgoed. Van de huurwoningen die met bijzondere projectsteun zijn gebouwd, verworven, worden verbeterd of onderhouden, wordt 90% toegewezen aan de doelgroep, zijnde huishoudens met een inkomen van ten hoogste € 33.000, aldus de bijlage.

2.7.4. Bij beschikking van 15 december 2009 heeft de Commissie de bestaande steun, inclusief de voorgenomen wijzigingen, alsmede de bijzondere projectsteun, getoetst aan de Beschikking nr. 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (thans artikel 106, tweede lid, van het VWEU) op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (PB 2005 L 312) (hierna: de DAEB-beschikking). Steun die voldoet aan de daarin opgenomen criteria moet, gelet op het bepaalde in artikel 1, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd en is vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, bedoeld in artikel 108, derde lid, van het VWEU.

2.7.5. Ten aanzien van de bestaande steun heeft de Commissie in randnummer 105 (106) geoordeeld dat de steun voor de bouw en de verhuur van woningen aan particulieren met inbegrip van de aanleg en het onderhoud van bijkomende infrastructuur en de bouw en de verhuur van maatschappelijk vastgoed verenigbaar is op grond van artikel 106, tweede lid, van het VWEU, mits hierbij wordt voldaan aan de door de Nederlandse autoriteiten bij brief van 3 december 2009 voorgestelde voorwaarden, opgesomd in de randnummers 41 tot en met 43 van de beschikking. De Commissie heeft in randnummer 108 (109) besloten de door de Nederlandse autoriteiten gedane toezeggingen overeenkomstig artikel 19 van de Procedureverordening vast te leggen en Nederland verbonden de dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen.

2.7.6. Ten aanzien van de bijzondere projectsteun heeft de Commissie in randnummers 106 en 107 (107 en 108) geoordeeld dat deze steun, als omschreven in de randnummers 78 tot en met 84, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en dat de steun voor de bouw en verhuur van woningen aan particulieren met inbegrip van de aanleg en het onderhoud van bijkomende infrastructuur en de bouw en de verhuur van maatschappelijk vastgoed verenigbaar is op grond van artikel 106, tweede lid, van het VWEU. In de randnummers 78 tot en met 84 is de bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak omschreven. Daaruit volgt onder meer dat de nieuwe steunmaatregel ten goede komt aan de corporaties die actief zijn in de geselecteerde wijken (randnummer 79) en dat de met de steun uit te voeren activiteiten projecten inzake de bouw en verhuur van woningen met een maximale maandhuur van € 647,53 aan personen met een jaarinkomen van ten hoogste € 33.000 en projecten inzake de bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed betreffen (randnummer 81). De nieuwe maatregel verschilt van de bestaande vormen van steun in die zin dat zij uitsluitend gericht is op geselecteerde wijken en op een andere wijze wordt gefinancierd (randnummer 83). De Nederlandse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat de steun onder dezelfde voorwaarden als de bestaande steunmaatregelen - genoemd in randnummer 41 - beschikbaar zal worden gesteld (randnummer 84). In randnummer 109 (110) heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de nieuw aangemelde maatregel.

2.7.7. Uit het hiervoor overwogene volgt ten eerste dat de bijzondere projectsteun, net als de bestaande steun, wordt besteed aan de bouw en verhuur van woningen aan particulieren, de aanleg en het onderhoud van infrastructuur die verband houdt met sociale huisvesting en de bouw en de verhuur van maatschappelijk vastgoed. Het enige inhoudelijke verschil tussen beide vormen van steun is dat de bijzondere projectsteun alleen in de aandachtwijken mag worden besteed. In de tweede plaats volgt uit het hiervoor overwogene dat de bijzondere projectsteun wordt verleend met inachtneming van de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wijzigingen van het volkshuisvestingsbestel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen de nieuw aangemelde maatregel niet anders kan worden begrepen dan dat dit besluit betrekking heeft op de bijzondere projectsteun met inbegrip van de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wijzigingen van het volkshuisvestingsbestel. Voor het oordeel dat deze lezing van het besluit op gespannen voet staat met het feit dat geen formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 6 van de Procedureverordening is gevolgd, aangezien, gelet op artikel 7, vierde lid, van de Procedureverordening, alleen in het kader van die procedure voorwaarden kunnen verbonden aan een positieve beschikking, bestaat geen grond. Het daartoe strekkende betoog van het Fonds gaat eraan voorbij dat de Nederlandse autoriteiten bij het aanmelden van de bijzondere projectsteun hebben medegedeeld dat deze steun zal worden verleend met inachtneming van de door hen in het kader van de bestaande steun toegezegde wijzigingen van het volkshuisvestingsbestel en dat de aldus omschreven steun de bijzondere projectsteun is zoals deze door de Commissie is beoordeeld en verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is bevonden. Van een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Procedureverordening die aan de beschikking van de Commissie is verbonden, is geen sprake. Gelet op het vorenstaande faalt het betoog van het Fonds.

2.8. Het Fonds betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het feit dat de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wettelijke regelingen nog niet tot stand zijn gekomen en aldus de bestaande steun nog niet in overeenstemming is met de voorwaarden, genoemd in randnummers 41 tot en met 43 van de beschikking van de Commissie van 15 december 2009 meebrengt dat ook ten aanzien van de bijzondere projectsteun (nog) niet is voldaan aan de in de beschikking genoemde voorwaarden om de bijzondere projectsteun verenigbaar te doen zijn met de gemeenschappelijke markt. Het Fonds voert aan dat de bijzondere projectsteun in materiële zin voldoet aan hetgeen is voorgelegd aan en werd goedgekeurd door de Commissie en derhalve geacht moet worden met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te zijn.

2.8.1. Bij brief van 3 december 2009, waarbij de Nederlandse autoriteiten hebben toegezegd het functioneren van de corporaties en de gunstige maatregelen voor deze corporaties te zullen wijzigen, hebben zij, blijkens randnummer 41 van de beschikking van de Commissie, voorts toegezegd dat de nieuwe regels bij een nieuw ministerieel besluit per 1 januari 2010 worden ingevoerd en dat op 1 januari 2011 een nieuwe Woningwet van kracht zal worden. Ook is toegezegd dat de voorwaarden die worden gesteld met betrekking tot de bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed moeten worden omgezet in een ministerieel besluit dat aan de Commissie wordt toegezonden. Bij de e-mail van 18 november 2009, waarbij de bijzondere projectsteun aan de Commissie is gemeld, hebben de Nederlandse autoriteiten verder een ontwerp voor een Regeling besteding subsidies wijkenaanpak toegelaten instellingen volkshuisvesting overgelegd.

De belangrijkste door de Nederlandse autoriteiten voorgestelde wijzigingen zijn uitgewerkt in de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting die eerst op 1 januari 2011 in werking is getreden (Stcrt. 2010, nr. 17515). De Regeling besteding subsidies wijkenaanpak toegelaten instellingen volkshuisvesting is niet in werking getreden. De wijziging van de Woningwet is voorzien voor 1 januari 2012. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank met juistheid geconstateerd dat ten tijde van de in beroep bestreden besluitvorming over de jaren 2008 en 2009, en ook ten tijde van de sluiting van het onderzoek ter zitting, de door de Nederlandse autoriteiten aan de Commissie toegezegde wijzigingen in het stelsel van Nederlandse volkshuisvesting niet waren doorgevoerd in wettelijke regelingen. Nu de Nederlandse autoriteiten bij het aanmelden van de bijzondere projectsteun hebben medegedeeld dat deze onder dezelfde voorwaarden als de bestaande steun beschikbaar zal worden gesteld, betekent het vorenstaande dat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, het feit dat de bijzondere projectsteun voor het overige ten materiële voldoet aan hetgeen is voorgelegd aan de Commissie en door haar is goedgekeurd in de beschikking van 15 december 2009, onvoldoende is om de bijzondere projectsteun verenigbaar te doen zijn met de gemeenschappelijke markt. Het betoog faalt derhalve.

2.9. Het Fonds betoogt dat de rechtbank zich vervolgens ten onrechte niet bevoegd heeft geacht te oordelen over de vraag of de bijzondere projectsteun over de jaren 2008 en 2009 voldoet aan de criteria van de DAEB-beschikking. Het voert in dit verband aan dat ten aanzien van categorieën steunmaatregelen waarvoor de Commissie expliciet heeft vastgesteld dat deze vanwege hun verenigbaarheid met de interne markt van de aanmeldingsplicht vrijgesteld zijn, de nationale autoriteiten, waaronder de nationale rechter, zelfstandig kunnen en moeten beoordelen of een steunmaatregel voldoet aan de door de Commissie gestelde voorwaarden. De rechtbank was daarom gehouden te onderzoeken of de bijzondere projectsteun voldoet aan de criteria van de op artikel 106 van het VWEU gebaseerde DAEB-beschikking. Het Fonds betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bijzondere projectsteun - ten minste ten materiële - voldoet aan de criteria van de DAEB-beschikking. Het Fonds voert daartoe aan dat de bijzondere projectsteun is toegekend overeenkomstig de concept-Regeling besteding subsidies wijkenaanpak instellingen volkshuisvesting, zoals voorgelegd aan en goedgekeurd door de Commissie en dat door het samenstel van voorschriften, neergelegd in de Aanvullende Beleidsregels 2008 en de Beleidsregels 2009 en de aan de subsidieverlening verbonden voorschriften, verzekerd is dat de bijzondere projectsteun wordt toegekend en aangewend in overeenstemming met de criteria van de DAEB-beschikking.

2.9.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (onder andere de arresten van 11 juli 1996, C-39/94, SFEI, punt 41; eur-lex.europa.eu, en 5 oktober 2006, C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich, punt 37; www.curia.europa.eu) hebben in het kader van het toezicht op naleving door de lidstaten van de krachtens de artikelen 107 en 108 van het VWEU op hen rustende verplichtingen, de nationale rechterlijke instanties en de Commissie aanvullende en onderscheiden taken te vervullen. Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de gemeenschapsrechters (lees: het Gerecht en het Hof van Justitie) staat, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 108, derde lid, van het VWEU opgelegde verplichting om de steunmaatregel vooraf bij de Commissie aan te melden (onder andere het arrest van 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-261/01 en C-262/01, Van Calster en Cleeren, punt 75; www.curia.europa.eu en het arrest Transalpine Ölleitung in Österreich, punt 38). In het licht van die taakverdeling zijn nationale rechterlijke instanties, net als de Commissie, bevoegd om het begrip staatssteun uit te leggen en te beoordelen of een maatregel staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU (onder andere het arrest van 22 maart 1977, 78/76, Steinike & Weinlig, punt 14; eur-lex.europa.eu en het arrest Transalpine Ölleitung in Österreich, punt 39). Als is komen vast te staan dat een maatregel staatssteun behelst, moet, in het kader van de beoordeling of sprake is van schending van de bij artikel 108, derde lid, van het VWEU opgelegde verplichting om de desbetreffende steunmaatregel vooraf bij de Commissie aan te melden, worden nagegaan of die maatregel de financiering van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, tweede lid, van het VWEU betreft, die van de aanmeldingsplicht is vrijgesteld. Uit de jurisprudentie van het Gerecht en het Hof van Justitie volgt dat het de bevoegdheid van de nationale rechter is om dit na te gaan (onder meer de arresten van 27 april 1994, C-393/92, Energiebedrijf IJsselmij, punt 50; 18 november 1992, T-16/91, Rendo NV, punt 99 en 19 oktober 1995, C-19/93 P, Rendo NV, punt 18; eur-lex.europa.eu).

Op grond van artikel 106, derde lid, van het VWEU kan de Commissie de inhoud en de omvang van de afwijking van artikel 106, tweede lid, van het VWEU nader bepalen en, voor zover nodig, regels vaststellen die het mogelijk maken daadwerkelijk erop toe te zien dat aan de criteria van artikel 106, tweede lid, is voldaan. Ter uitwerking van het rechtstreeks werkende artikel 106, tweede lid, van het VWEU heeft de Commissie krachtens artikel 106, derde lid, van het VWEU de DAEB-beschikking vastgesteld die een bepaalde categorie steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart en vrijstelt van de meldingsplicht van artikel 108, derde lid, van het VWEU. In deze beschikking is, zo blijkt uit overweging 20 van de preambule, in ruime mate de inhoud en omvang van de afwijking ingevolge artikel 106, tweede lid, van het VWEU gespecificeerd zoals die door het Hof van Justitie, het Gerecht en de Commissie in het verleden consistent is toegepast. Uit de Mededeling van de Commissie over de handhaving van staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties (PB 2009 C 85) volgt dat wanneer nationale rechtszaken op het gebied van staatssteun betrekking hebben op de toepasselijkheid van een groepsvrijstellingsverordening of een bestaande of goedgekeurde steunregeling, de nationale rechterlijke instantie zich ertoe moet beperken na te gaan of aan alle in de verordening of regeling genoemde voorwaarden is voldaan (randnummer 16). De Afdeling is van oordeel dat, hoewel de DAEB-beschikking geen groepsvrijstellingsverordening is, het een unierechtelijke maatregel betreft die wel als zodanig moet worden beschouwd. Gelet daarop, alsmede op de eerder geschetste taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en de Commissie is, naar het oordeel van de Afdeling, de nationale rechter, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook bevoegd te toetsen of een maatregel voldoet aan de criteria van de DAEB-beschikking. De Afdeling ziet dan ook aanleiding thans te beoordelen of de bijzondere projectsteun over de jaren 2008 en 2009, zoals die door het Fonds is verleend, aan de criteria uit de DAEB-beschikking voldoet. Daarbij kan worden aangesloten bij de beoordeling die de Commissie heeft uitgevoerd in de beschikking van 15 december 2009, voor zover daarbij aan de DAEB-beschikking is getoetst, en de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

2.9.2. Gelet op hetgeen hiervoor in 2.9.1 is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding de Commissie te benaderen met het verzoek haar oordeel te geven over de vraag of de bijzondere projectsteun over de jaren 2008 en 2009 voldoet aan de criteria van de DAEB-beschikking.

2.9.3. In paragraaf IV 2.2 van de beschikking van 15 december 2009 heeft de Commissie de bijzondere projectsteun getoetst aan artikel 106, tweede lid, van het VWEU en onderzocht of het met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun voor de financiering van een dienst van algemeen economisch belang betreft. In dat kader heeft de Commissie beoordeeld of de bijzondere projectsteun voldoet aan de criteria, neergelegd in de DAEB-beschikking.

2.9.3.1. Uit overweging 7 van de preambule van de DAEB-beschikking volgt dat in de eerste plaats sprake moet zijn van een dienst van algemeen economisch belang. De Commissie heeft geoordeeld dat dit het geval is (randnummer 98). Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de Nederlandse autoriteiten de doelgroep voor sociale huisvesting hebben gedefinieerd door middel van een inkomensplafond van € 33.000 per jaar (randnummer 57). Verder is in aanmerking genomen dat in het belang van de sociale mix en de sociale cohesie de Nederlandse autoriteiten voorzien dat niet meer dan 10% van het woningbestand van elke corporatie kan worden verhuurd aan hogere inkomensgroepen, terwijl de resterende 90% van het woningbestand van elke corporatie uitsluitend is voorbehouden aan de omschreven doelgroep. De Commissie beschouwt sociale vermenging en sociale cohesie als valide doelstellingen van openbaar beleid (public policy). Eventuele tijdelijke uitzonderingen op de 90%-regel bevatten volgens de Commissie voldoende garanties om ervoor te zorgen dat de toewijzing van woningen op de doelgroep gericht blijft: in geval van tijdelijke aanpassingsmaatregelen mag de drempel van 80% niet worden overschreden, een dergelijke aanpassing wordt gecompenseerd door een dienovereenkomstige verhoging bij andere corporaties en de uitzondering is altijd beperkt in tijd (randnummer 58). Controle op toepassing van de 90%-norm is onderdeel van een onafhankelijke audit (randnummer 41, onder e). Tot slot heeft de Commissie in aanmerking genomen dat de Nederlandse autoriteiten hebben toegezegd dat de steun niet zal worden aangewend voor commerciële activiteiten (randnummer 59).

2.9.3.2. In de tweede plaats is ingevolge artikel 4 van de DAEB-beschikking voor verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt vereist dat de betrokken onderneming met de verantwoordelijkheid voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast door middel van één of meer besluiten. De Commissie heeft geoordeeld dat de corporaties naar behoren met de openbare dienst zijn belast (randnummer 99). In dat verband heeft de Commissie van belang geacht dat de corporaties uit hoofde van hun bijzondere taak op het gebied van de openbare dienst verplicht zijn om, in het licht van hun bijzondere openbaredienstverplichting, te functioneren binnen het kader van de Woningwet en meer gedetailleerde ministeriële besluiten, met name de Regeling besteding subsidies wijkenaanpak toegelaten instellingen volkshuisvesting die, naar de Nederlandse autoriteiten hebben toegezegd, per 1 januari 2010 zou worden ingevoerd.

Ten aanzien van de bijzondere projectsteun valt te constateren dat weliswaar de door de Nederlandse autoriteiten toegezegde wijzigingen in de regelgeving nog niet zijn doorgevoerd, maar in de beleidsregels en de subsidiebesluiten staat precies omschreven en uitgewerkt waarvoor de bijzondere projectsteun wordt aangewend. In de subsidiebesluiten is aan de corporaties die in de jaren 2008 en 2009 bijzondere projectsteun ontvangen onder meer de verplichting opgelegd dat de eindafrekening tevens bestaat uit een verslag waarin wordt verantwoord of c.q. dat - voor zover relevant - de besteding van de subsidie voldoet aan de in de beschikking van de Commissie van 15 december 2009 gestelde kaders inzake woningtoewijzing, doelgroepafbakening en aard van maatschappelijk vastgoed. Daarmee wordt naar het oordeel van de Afdeling voldoende gewaarborgd dat de bijzondere projectsteun ten goede komt aan projecten inzake de bouw en verhuur van woningen waarbij een inkomensgrens geldt van € 33.000 per jaar, de maximale huur per maand € 647,53 bedraagt, en, in beginsel, 90% van het woningbestand van elke corporatie die bijzondere projectsteun ontvangt wordt verhuurd aan de aldus omschreven doelgroep.

2.9.3.3. Het laatste criterium waaraan ingevolge artikel 5 van de DAEB-beschikking moet zijn voldaan is het voorkomen van overcompensatie. De Afdeling neemt in dat verband allereerst in aanmerking dat ingevolge artikel 3a, eerste lid, van het Gewijzigde BCFV het Fonds slechts subsidie verstrekt als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het BCFV, ten behoeve van de additionele inzet door de aanvragende corporaties. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat in de Aanvullende Beleidsregels 2008 en de Beleidsregels 2009 is bepaald dat het Fonds uitsluitend bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het BCFV verleent indien voor de additionele inzet, waarvoor de steun wordt gevraagd, niet tevens geldelijke steun als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het BCFV is toegekend. Met betrekking tot de omvang van de bijzondere projectsteun is voorts bepaald dat deze geen grotere omvang zal hebben dan die van het onrendabele deel alsmede de kosten van de additionele inzet van de corporatie, zoals opgenomen in de uitvoeringsovereenkomst. Aldus wordt, naar het oordeel van de Afdeling, voldoende verzekerd dat de compensatie niet hoger is dan nodig om de kosten van de uitvoering van de wijkenaanpak gedeeltelijk te dekken.

2.9.4. Gelet op het vorenstaande luidt de slotsom dat de bijzondere projectsteun voor 2008 en 2009 voldoet aan de criteria, opgenomen in de DAEB-beschikking. De bijzondere projectsteun is derhalve verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Dit geldt, gelet op het in 2.6 tot en met 2.6.2 overwogene, evenzeer voor de bijdrageheffingen over 2008 en 2009 en er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat deze in strijd met de Europese staatssteunregels zijn opgelegd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van het Fonds slaagt.

2.10. Hetgeen het Fonds voor het overige heeft aangevoerd behoeft, gelet op het vorenstaande, geen bespreking meer.

2.11. De corporaties betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, indien de bijzondere projectsteun een maatregel is die aan de voorwaarden van de DAEB-beschikking voldoet, deze van het begin af aan is vrijgesteld van de in artikel 108, derde lid, van de VWEU neergelegde verplichting om aan te melden bij de Commissie en in dat geval geen sprake is van schending van de opschortingsplicht. De corporaties voeren aan dat de Commissie heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan het vierde criterium van het arrest van het Hof van Justitie van 24 juli 2003, C-280/00, Altmark (www.curia.europa.eu), zodat de bijzondere projectsteun staatssteun inhoudt die moest worden gemeld. Dat is gebeurd op 18 november 2009. De Commissie heeft eerst bij beschikking van 15 december 2009 over de bijzondere projectsteun geoordeeld. Volgens de corporaties betekent dit, dat niet alleen het uitkeren van de steun tot na die datum had moeten worden opgeschort, maar ook het opleggen van de heffingen ter financiering van die steun. Nu dat voor de jaren 2008 en 2009 niet is gebeurd, had de rechtbank de heffingsbesluiten over die jaren reeds daarom moeten vernietigen, aldus de corporaties. Dat de uitkering van de steun wel is opgeschort maakt dat volgens hen niet anders, nu de heffingen daarmee een geheel vormen.

2.11.1. Het betoog faalt. Uit het in 2.9.3 tot en met 2.9.4 overwogene volgt dat de bijzondere projectsteun over de jaren 2008 en 2009 voldoet aan de criteria uit de DAEB-beschikking. Steun die aan de in die beschikking genoemde voorwaarden voldoet, moet ingevolge artikel 1 als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, derde lid, van het VWEU vrijgesteld. Dat betekent dat het opleggen van de bijdrageheffing evenmin in afwachting van de beschikking van de Commissie hoefde te worden opgeschort. Daaraan doet op geen enkele wijze af dat, naar de Commissie heeft geoordeeld, de bijzondere projectsteun niet voldoet aan één van de criteria van het Altmark-arrest.

Conclusie hoger beroep

2.12. Het hoger beroep van het Fonds is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De hoger beroepen van de corporaties zijn ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden van de corporaties bespreken, voor zover die hiervoor niet reeds zijn besproken.

Gelijkheidsbeginsel

2.13. Ingevolge artikel 14 van het EVRM moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM (hierna: het Twaalfde Protocol) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Ingevolge het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.

2.14. De corporaties hebben in beroep betoogd dat de bijdrageheffingen in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, neergelegd in artikel 14 van het EVRM en het Twaalfde Protocol, zijn opgelegd, nu een ongeoorloofd onderscheid wordt gemaakt tussen corporaties en particuliere verhuurders, tussen corporaties die wel en die niet in de 40 aandachtwijken actief zijn en tussen corporaties die een bezit onder de 10% en 15% in één van de 40 wijken hebben en corporaties die meer bezit in één van die wijken hebben.

2.14.1. Anders dan de corporaties, die, om toegelaten te worden tot het bestel, zich ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet ertoe hebben verbonden uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam te zijn, zijn particuliere verhuurders vrij in het bepalen van hun doelen en zijn zij niet gebonden aan de in de wet gestelde doelen. Hoewel zij ervoor kunnen kiezen om in het belang van de volkshuisvesting werkzaam te zijn, zijn zij daartoe niet verplicht. Verder zijn particuliere verhuurders, anders dan de corporaties, voor wat betreft hun werkzaamheden niet gebonden aan de bepalingen in de Woningwet en het Bbsh. Gelet op het vorenstaande is het niet in strijd met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol om, voor wat betreft het opleggen van bijdrageheffingen ter financiering van de bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak, waarmee het belang van de volkshuisvesting wordt gediend, onderscheid te maken tussen particuliere verhuurders en corporaties. Daartoe is voorts van belang dat in de aandachtwijken actieve particuliere verhuurders niet rechtstreeks profiteren van de opgelegde bijdrageheffingen, aangezien zij geen aanspraak kunnen maken op bijzondere projectsteun. Dat zij indirect wel kunnen profiteren van de bijzondere projectsteun, doordat deze steun ten goede komt aan wijken waarin ook zij actief zijn, doet daaraan niet af.

2.14.2. Artikel 12, derde lid, aanhef en onder b, van het Gewijzigde BCFV bepaalt dat corporaties voor vrijstelling van de heffing voor bijzondere projectsteun in aanmerking komen, indien zij ten minste 10% van hun bezit in één of meer van de aandachtwijken hebben of zij in één of meer van die wijken ten minste 15% van de woongelegenheden in eigendom hebben. De Afdeling acht dit onderscheid gerechtvaardigd. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat uit de toelichting op deze bepaling (Stb. 2008, 239, blz. 18) volgt dat van de in die bepaling bedoelde corporaties, gelet op het relatief grote aandeel van hun woningbezit in die wijken, dan wel het relatief grote deel van het woningbestand in die wijken in hun bezit, al een forse additionele inzet in de aandachtwijken wordt verwacht. Als deze corporaties naast de additionele inzet een bijdrageheffing zouden moeten betalen zouden zij, zo volgt verder uit de toelichting, netto-betaler worden. Dat zal afbreuk doen aan de prikkel om in de aandachtwijken te investeren en derhalve niet bijdragen aan de beoogde aanpak van de problemen in de aandachtwijken. Dit rechtvaardigt dat is afgezien van een heffing van corporaties die al voldoende bijdragen aan de wijkenaanpak door middel van de additionele inzet. Voorts is van belang dat, naar het Fonds heeft betoogd, de bijzondere aard, complexiteit en omvang van de problematiek in de 40 aandachtwijken maakt dat het niet gerechtvaardigd is die problematiek uitsluitend tot de verantwoordelijkheid van de corporaties, actief in die wijken, te rekenen, maar betekent dat van alle corporaties verlangd mag worden dat zij een bijdrage leveren aan het aanpakken daarvan. Dat, naar de corporaties betogen, vooral de grote corporaties woningaantallen in de aandachtwijken hebben die boven voormelde drempels liggen en derhalve profiteren van de vrijstelling van de heffing, is niet onderbouwd en doet voorts aan het vorenstaande niet af.

2.14.3. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de bijdrageheffingen over 2008 en 2009 in strijd met het gelijkheidsbeginsel, als neergelegd in artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol, zijn opgelegd. Het betoog faalt.

Specifieke werkterreinen

2.15. De corporaties, werkzaam op het terrein van studenten-, senioren- en gehandicaptenhuisvesting hebben in beroep tevergeefs betoogd dat aan hen ten onrechte bijdrageheffingen zijn opgelegd over 2008 en 2009, omdat zij daardoor, gelet op de investeringen die zij in verband met de specifieke terreinen waarop zij werkzaam zijn reeds moeten doen, onevenredig worden getroffen. Dit betoog gaat eraan voorbij dat, zoals onder 2.4.5 reeds is overwogen, aan de heffingssystematiek beleidskeuzes ten grondslag liggen. Hoewel niet onaannemelijk is dat door de gekozen heffingssystematiek de ene corporatie financieel zwaarder wordt getroffen dan de andere, vormt dat op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat voor corporaties met een specifiek werkterrein een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de verplichting om een bijdrageheffing te betalen. Dat is hier te minder het geval, nu, naar het Fonds in beroep uiteengezet heeft, de hier bedoelde corporaties niet hebben verzocht om kwijtschelding van de heffing, zodat niet aannemelijk is dat zij onevenredig of buitensporig worden geraakt door de opgelegde bijdrageheffingen.

Conclusie beroep

2.16. De beroepen van de corporaties tegen de besluiten van 17 december 2009, 22 december 2009 en 13 april 2010 zijn ongegrond.

Proceskosten

2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep van Centraal Fonds Volkshuisvesting gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 26 november 2010 in de zaken met de in de bijlagen 1 tot en met 6 genoemde nummers;

III. verklaart de door de corporaties bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.

w.g. Van Altena w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011

502.

Bijlage 1 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011

Stichting Wonen Zuidwest Friesland, gevestigd te Balk 10/535 en 10/1099
Stichting Accolade, gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland 10/3048 en 10/1100
Stichting Actium, gevestigd te Assen 10/525 en 10/1102
Stichting v/h De Bouwvereniging, gevestigd te Harlingen 10/3049 en 10/1104
Stichting Lyaemer Wonen, gevestigd te Lemmer, gemeente Lemsterland 10/3050 en 10/1105
Stichting Thús Wonen, gevestigd te Dokkum 10/3094, 10/3051,
10/1108 en 10/1514
Stichting Wonen Noordwest Friesland, gevestigd te Het Bildt, gemeente Sint Annaparochie 10/3053 en 10/1109
Stichting Woningbouw Achtkarspelen, gevestigd te Buitenpost, gemeente Achtkarspelen 10/3054 en 10/1117
Woningstichting Weststellingwerf, gevestigd te Weststellingwerf 10/3055 en 10/1118
Woningstichting De Wieren, gevestigd te Sneek 10/3056 en 10/1119
Stichting delta Wonen, gevestigd te Zwolle 10/2956 en 10/1098
Christelijke Woningstichting Patrimonium, gevestigd te Groningen 10/467 en 10/1123
Stichting Woonstade Hoogkerk Noorddijk, gevestigd te Groningen 10/2950 en 10/1124
Stichting Woonservice Drenthe, gevestigd te Midden-Drenthe 10/2947 en 10/1125
Woningstichting Wierden en Borgen, gevestigd te Bedum 10/1127
Stichting "Woningbouw Slochteren", gevestigd te Slochteren 10/2951 en 10/1128
Woningstichting Openbaar Belang, gevestigd te Zwolle 10/474 en 10/1094
Christelijke Woningstichting Talma, gevestigd te Hoogezand-Sappemeer 10/2952 en 10/1129
Woningstichting De Volmacht, gevestigd te Gieten 10/2948 en 10/1130
Stichting Domesta, gevestigd te Emmen 10/2949 en 10/1131
Wonen Wijdemeren, gevestigd te Wijdemeren 10/1809
Woningbouwvereniging Woongoed Flakkee, gevestigd te Middelharnis 10/2554 en 10/2568
Stichting Mooiland, gevestigd te Wageningen 10/528 en 10/1043
Vereniging Volksbelang, gevestigd te Geertruidenberg 10/553 en 10/1386
Stichting De Leeuw van Putten, gevestigd te Spijkenisse 10/2547 en 10/2561
Stichting 3B-Wonen, gevestigd te Berkel en Rodenrijs 10/2953 en 10/2564
Woningbouwvereniging Hoek van Holland, gevestigd te Hoek van Holland 10/2954 en 10/2566
Woningstichting Samenwerking Vlaardingen, gevestigd te Vlaardingen 10/2955 en 10/2562
Stichting Eemland Wonen, gevestigd te Baarn 10/314 en 10/1007
Gemachtigde: mr. J.R. van Angeren

Bijlage 2 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011 

Stichting Habion, gevestigd te Utrecht 10/331 en 10/1015
Stichting Woonzorg Nederland, gevestigd te Amsterdam 10/770 en 10/1014
Gemachtigde: mr. D. van Tilborg

Bijlage 3 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011

Stichting Arcade mensen en wonen, gevestigd te Westland 10/1230
Gemachtigde: mr. D. van Tilborg

Bijlage 4 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011

Naam Rechtbank nummers
Stichting Westhoek Wonen, gevestigd te Mijdrecht, gemeente De Ronde Venen 10/393 en 10/1012
Patrimonium Woningstichting, gevestigd te Veenendaal 10/1045 en 10/1010
Stichting Woningbeheer De Vooruitgang, gevestigd te Volendam 10/645 en 10/1046
Woningstichting Wherestad, gevestigd te Purmerend 10/2922 en 10/1047
Stichting Wormerwonen, gevestigd te Wormer 10/2923 en 10/1048
Algemene Woningbouwvereniging Monnickendam, gevestigd te Monnickendam 10/2924 en 10/1049
Omnia Wonen, gevestigd te Harderwijk 10/472 en 10/1042
Intermaris Hoeksteen, gevestigd te Hoorn 10/531 en 10/1052
Stichting Wooncompagnie, gevestigd te Hoorn 10/2917 en 10/1054
De Woonschakel Westfriesland, gevestigd te Medemblik 10/2919 en 10/1055
Woningstichting Het Grootslag, gevestigd te Wervershoof 10/2920 en 10/1057
Stichting Maasdelta Groep, gevestigd te Spijkenisse 10/2557 en 10/2571
Woningstichting Kennemer Wonen, gevestigd te Alkmaar 10/2918
Woningstichting Den Helder, gevestigd te Den Helder 10/1069
Stichting Woondiensten Enkhuizen, gevestigd te Enkhuizen 10/1071
Stichting Allee Wonen, gevestigd te Roosendaal 10/1434
Gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus

Bijlage 5 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011


Stichting DUWO, gevestigd te Delft 10/484 en 10/1020
Stichting Idealis, gevestigd te Wageningen 10/530 en 10/1022
Stichting SSHN, gevestigd te Nijmegen 10/2925 en 10/1023
Stichting SSH, gevestigd te Utrecht 10/1044 en 10/1019
Gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus

Bijlage 6 bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 november 2011

Woonstichting "Land van Rode", gevestigd te Kerkrade 10/697 en 10/1663
Woningstichting Maasvallei Maastricht, gevestigd te Maastricht 10/2898 en 10/1664
Woningstichting Vaals, gevestigd te Vaals 10/2899 en 10/1666
Stichting Woonmaatschappij ZO Wonen, gevestigd te Sittard-Geleen 10/2901 en 10/1667
Woningstichting Meerssen, gevestigd te Meerssen 10/2902 en 10/1669
Stichting Woningbeheer Born-Grevenbicht, gevestigd te Sittard-Geleen 10/2903 en 10/1670
Woningstichting Wittem, gevestigd te Mechelen, gemeente Gulpen-Wittem 10/2904 en 10/1671
Woningstichting Simpelveld, gevestigd te Simpelveld 10/2905 en 10/1673
Woningstichting Voerendaal, gevestigd te Voerendaal 10/2906 en 10/1677
Woningstichting Gulpen, gevestigd te Gulpen-Wittem 10/2907 en 10/1678
Stichting Woonwenz, gevestigd te Venlo 10/546, 10/1765,
10/1771 en 10/2915
Stichting Woonservice Urbanus, gevestigd te Belfeld, gemeente Venlo 10/2908 en 10/1766
Woningstichting St. Joseph, gevestigd te Weert 10/2909 en 10/1767
Woningstichting Kessel, gevestigd te Kessel 10/2910 en 10/1768
Stichting Wonen Zuid, gevestigd te Roermond 10/2912 en 10/1774
Stichting Antares Woonservice, gevestigd te Tegelen, gemeente Venlo 10/2913 en 10/1777
Woningvereniging Nederweert, gevestigd te Nederweert 10/2914 en 10/1770
Stichting Wonen Limburg, gevestigd te Roermond 10/2916 en 10/1772
Woningstichting Roermond, gevestigd te Roermond 10/2911 en 10/1773
Woningstichting Urmond, gevestigd te Stein 10/1679
Woningvereniging Ubach over Worms, gevestigd te Landgraaf 10/1680
Woningstichting Hestia, gevestigd te Landgraaf 10/1681
Woningstichting Maaskant Wonen, gevestigd te Stein 10/1682
Gemachtigde: mr. A.A. van den Brand