Uitspraak 201010096/1/H1

201010096/1/H1.
Datum uitspraak: 13 juli 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. het college van burgemeester en wethouders van Berkelland,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijf], gevestigd te Rietmolen, gemeente Berkelland, [appellant sub 2] en de [erven], allen wonend te Rietmolen (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]),
appellanten,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 22 september 2010 in zaken nrs. 10/1047 en 10/829 in het geding tussen:

[appellant sub 2]

en

het college.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft het college [appellant sub 2] gelast de met het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1987" strijdige bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie] te Rietmolen die niet onder het overgangsrecht vallen uiterlijk op 1 augustus 2010 te beëindigen en beëindigd te houden, en de verharding en vloeistofdichte vloeren buiten het deel van het perceel dat onder het overgangsrecht valt uiterlijk op
1 augustus 2010 te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens.

Bij besluit van 8 april 2010 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen dat besluit gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering daarvan, ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 22 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2010 vernietigd, voor zover het college zich daarbij bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen een afvalbrengpunt en detailhandel in zand en grind en de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 100.000,00, bepaald dat een afvalbrengpunt en detailhandel in zand en grind worden toegevoegd aan de opsomming van uitgezonderde bedrijfsactiviteiten in de lastgeving onder het kopje "Besluit" van het besluit van 8 april 2010, de hoogte van de dwangsom op € 20.000,00 gesteld, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 8 april 2010, voor zover dit is vernietigd, en een nieuwe begunstigingstermijn vastgesteld op één maand na de dag van bekendmaking van de uitspraak door het college overeenkomstig de voor het besluit van 8 april 2010 voorgeschreven wijze. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2010, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 16 december 2010.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2011, waar het college, vertegenwoordigd door M.G.J. Lubberink en A.G.M. Hendriksen, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. H.H. van Steijn, advocaat te Den Bosch, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Niet in geschil is dat de activiteiten van [appellant sub 2] op het perceel in strijd zijn met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Neede, herziening 1987" op het perceel rustende bestemmingen "Agrarisch gebied" en "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde". De last ziet op het beëindigen en beëindigd houden van de activiteiten van [appellant sub 2] op het perceel die niet onder het overgangsrecht vallen, alsmede op het verwijderen en verwijderd houden van een op dit perceel aangebrachte verharding en op dit perceel aangebrachte vloeistofdichte vloeren.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de niet onder het overgangsrecht vallende activiteiten alle activiteiten ten behoeve van de huidige bedrijfsvoering van [appellant sub 2] betreffen die plaatsvinden buiten het op de bijlage bij het besluit van 8 april 2010 met een ononderbroken zwarte lijn aangegeven deel van het perceel, en de bedrijfsactiviteiten betreffen binnen dat deel van het perceel anders dan:

- transportbedrijf;

- grondverzetbedrijf;

- landbouwloonbedrijf;

- sloopbedrijf;

- opslag van puin tot maximaal 400 m² en 1000 m³;

- bovengrondse opslag van propaangas (tank van 1.200 liter);

- ondergrondse opslag van huisbrandolie (tank van 5.000 liter);

- opslag van dieselolie (twee tanks van 5.000 liter);

- opslag van afgewerkte olie (tank van 5.000 liter);

- het gebruik van kantoorruimte (bouwvergunning van 16 oktober 1990);

- het gebruik van de wasstraat, en;

- het gebruik van de opslagschuur.

Het geschil spitst zich toe op de verharding en vloeistofdichte vloeren op het perceel, het grondverzetbedrijf, het landbouwloonbedrijf en het sloopbedrijf op het perceel, het afvalbrengpunt op het perceel, de zandopslag op het zuid-westelijke deel van het perceel ten zuiden van de voormalige sloot, de opslag van puin op het perceel, de aanwezigheid en het gebruik van een puinbreker op het perceel en de detailhandel in puin en bestratingsmateriaal.

2.2. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Neede, herziening 1987" is het verboden onbebouwde grond en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken in strijd met de bestemming.

Ingevolge artikel 31 van de planvoorschriften mag het gebruik van onbebouwde grond en/of opstallen dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond of geregeld placht te worden gemaakt en dat afwijkt van de bestemming en/of de voorschriften worden voortgezet of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik (meer) in overeenstemming is met het plan.

Niet in geschil is dat de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Buitengebied Neede, herziening 1987" 27 mei 1991 is (hierna: de peildatum).

2.3. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de verharding en vloeistofdichte vloeren op het perceel. Zij voert daartoe aan dat de verharding en de vloeistofdichte vloeren zijn gelegen binnen het gebied waarvoor het overgangsrecht geldt. Voorts voert zij aan dat voor de verharding en vloeistofdichte vloeren geen aanlegvergunning is vereist, omdat op het bouwvlak niet de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde", maar de bestemming "Agrarisch gebied" rust.

2.3.1. De last ziet op de buiten het op de bijlage bij het besluit van 8 april 2010 met een ononderbroken zwarte lijn aangegeven deel van het perceel gelegen verharding en vloeistofdichte vloeren. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de verharding en vloeistofdichte vloeren niet buiten dit gebied zijn gelegen, zij overwogen dat de last ook niet op die verharding en vloeren ziet.

[appellant sub 2] heeft niet bestreden dat geen sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf op het perceel, zoals ook blijkt uit het door het college overgelegde agrarisch advies van Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen van 23 december 2010. Voorts heeft zij niet gesteld dat de verharding en de vloeistofdichte vloeren worden gebruikt ten behoeve van haar, ondergeschikte, agrarische activiteiten. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verharding en vloeistofdichte vloeren zijn aangebracht en worden gebruikt ten behoeve van een agrarisch bedrijf en dat deze derhalve in strijd met de agrarische bestemmingen op het perceel geacht moeten worden te zijn aangebracht. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat, anders dan [appellant sub 2] betoogt, uit de plankaart en bijbehorende legenda moet worden afgeleid dat het bouwvlak is gelegen binnen de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde". Daaruit volgt dat, voor zover de verharding en vloeistofdichte vloeren zijn gelegen binnen het bouwvlak, deze niet alleen in strijd met de agrarische bestemming zijn, maar daarvoor, ingevolge de planvoorschriften, ook een aanlegvergunning is vereist. Vast staat dat deze niet is verleend.

Het college was, gelet op het voorgaande, dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen de verharding en vloeistofdichte vloeren, daargelaten of deze buiten, dan wel binnen het bouwvlak zijn gelegen.

Het betoog faalt.

2.4. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het de toegestane activiteiten van het grondverzetbedrijf, het landbouwloonbedrijf en het sloopbedrijf niet nader heeft beperkt in het besluit van 8 april 2010, nu het een dergelijke beperking uit het oogpunt van rechtszekerheid in de lastgeving zelf had moeten opnemen.

2.4.1. Onder punt 4 van het besluit van 8 april 2010 is opgemerkt dat ten tijde van de peildatum op het gebied binnen de zwarte lijn een grondverzetbedrijf, landbouwloonbedrijf en sloopbedrijf waren gevestigd en zijn voortgezet. Voorts is opgemerkt dat de bedrijfsactiviteiten van deze bedrijven niet of nauwelijks in dit gebied worden uitgeoefend, maar elders plaatsvinden. Het college acht het wel aannemelijk dat er machines en materieel benodigd voor de activiteiten van een grondverzetbedrijf, een landbouwloonbedrijf en een sloopbedrijf in het gebied worden geparkeerd en mogelijk onderhouden. Slechts dit valt volgens het college onder het overgangsrecht. Onder het kopje "Conclusie" van het besluit van 8 april 2010 is vervolgens overwogen dat het college van mening is dat er op en na de peildatum van 27 mei 1991 een grondverzetbedrijf, landbouwloonbedrijf en sloopbedrijf op het perceel zijn gevestigd, maar dat dit niet geldt voor de bedrijfsactiviteiten van deze bedrijven en is verwezen naar hetgeen onder punt 4 is opgemerkt. De last is, gelet op het voorgaande, voldoende duidelijk omschreven. De enkele omstandigheid dat het standpunt van het college niet is herhaald onder het kopje "Besluit" biedt onvoldoende grond voor een ander oordeel. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.

Het betoog slaagt.

2.5. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het afvalbrengpunt, omdat aannemelijk is dat er al ten tijde van de peildatum een afvalbrengpunt op het perceel aanwezig was. Het college voert daartoe aan dat met de vermelding van [appellant sub 2] op de zogenoemde Witte lijst van afvalstoffenbedrijven van de Stichting Miloba (hierna: de Witte lijst) uit april 1991, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, niet aannemelijk is gemaakt dat op het perceel daadwerkelijk sprake was van inzameling van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en veegvuil en wat de relevante omvang was.

2.5.1. [appellant sub 2] staat op de Witte lijst uit april 1991 vermeld als gevestigd op het perceel en als bedrijf voor het inzamelen en transporteren van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en veegvuil. Voorts is in het aanvraagformulier van 12 juni 1991 voor plaatsing op de Witte lijst van 1992 bij verschillende vragen met betrekking tot bestaande activiteiten aangegeven dat afval wordt ingezameld en kan uit dit aanvraagformulier worden afgeleid, onder meer uit hetgeen is ingevuld met betrekking tot de afvalstoffenadministratie, dat het bij het inzamelen niet slechts gaat om het ophalen van afval bij anderen, maar ook om het op het perceel in ontvangst nemen van afval dat door derden naar het perceel wordt gebracht. Niet is gebleken dat de in het aanvraagformulier opgegeven bestaande activiteiten zijn weersproken door het bevoegde orgaan met betrekking tot de plaatsing op de Witte lijst.

Het is, gelet op het voorgaande, voldoende aannemelijk dat op de peildatum op het perceel een afvalbrengpunt aanwezig was. Dat een vertegenwoordiger van [appellant sub 2] op de hoorzitting heeft verklaard dat het afvalbrengpunt eind jaren '90 zou zijn gerealiseerd en op de website van [appellant sub 2] is vermeld dat pas eind jaren '90 een afvalbrengpunt is ingericht voor particulieren en bedrijven uit de regio, zoals het college aanvoert, biedt geen grond voor een ander oordeel, nu dit in het licht dient te worden gezien van de omstandigheid dat, zoals de voorzieningenrechter ook heeft overwogen, het afvalbrengpunt ten tijde van de peildatum nog niet de aard had van de in 1999 van de voormalige gemeente Neede overgenomen milieustraat en dat het afvalbrengpunt ten tijde van de peildatum nog niet officieel door de gemeente was erkend.

De voorzieningenrechter heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het afvalbrengpunt, omdat aannemelijk is dat er al ten tijde van de peildatum een afvalbrengpunt op het perceel aanwezig was.

Het betoog faalt.

2.6. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de zandopslag op het zuid-westelijke deel van het perceel ten zuiden van de voormalige sloot, de opslag van puin met een omvang groter dan 400 m² en 1000 m³, de aanwezigheid en het gebruik van de puinbreker op het perceel en de detailhandel in puin en bestratingsmateriaal ook onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan vallen.

2.6.1. De zandopslag op het zuid-westelijke deel van het perceel is gelegen buiten het met de zwarte lijn omgeven gebied waarop volgens het college het overgangsrecht van toepassing is. Uit de door [appellant sub 2] ter onderbouwing van zijn betoog overgelegde foto's kan niet worden afgeleid dat de zandopslag op dit deel van het perceel op de peildatum aanwezig was en daarna ononderbroken is voortgezet, nu deze foto's ongedateerd zijn en ook overigens niet duidelijk is wanneer deze foto's zijn genomen. Nu niet is gebleken van een ononderbroken aanwezigheid van de zandopslag sedert de peildatum, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de zandopslag op het zuid-westelijke deel van het perceel niet onder het overgangsrecht valt en niet is gebleken dat, zoals [appellant sub 2] betoogt, het college de begrenzing van het gebied waarop het overgangsrecht van toepassing is niet juist zou hebben vastgesteld.

De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opslag van puin op de peildatum groter was dan 400 m² en 1000 m³ en dat de opslag van puin groter dan 400 m² en 1000 m³ op het perceel onder het overgangsrecht zou vallen. Voor zover al aannemelijk kan worden geacht dat op de peildatum de opslag van puin groter was dan 400 m² en 1000 m³, hetgeen [appellant sub 2] niet met, door haar wel in het vooruitzicht gestelde, stukken heeft onderbouwd, zij overwogen dat daarmee nog niet vast staat dat de opslag nadien ononderbroken in deze omvang heeft plaatsgevonden.

De voorzieningenrechter heeft evenzeer terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant sub 2], hoewel zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij al in 1987 beschikking had over een mobiele puinbreker, ook aannemelijk heeft gemaakt dat het breken van puin op het perceel onder het overgangsrecht valt. Daargelaten het antwoord op de vraag of [appellant sub 2] aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de peildatum met de puinbreker puin werd gebroken op het perceel, heeft zij in elk geval onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze activiteit nadien ononderbroken is voortgezet. Uit een bezoekrapport van 9 februari 1998 blijkt dat [appellant sub 2], nadat haar per brief van 17 november 1997 door gedeputeerde staten was opgedragen met onmiddellijke ingang de puinbreekactiviteiten te stoppen, bij een controlebezoek op 16 december 1997 de puinbreker had verwijderd. Voorts blijkt uit een brief van 20 juni 2000 van gedeputeerde staten aan [appellant sub 2] dat bij een controle op 30 maart 2000 werd geconstateerd dat geen puinbreekactiviteiten plaatsvonden. Er zijn geen stukken overgelegd met betrekking tot de periode tussen 16 december 1997 en 30 maart 2000 waaruit kan worden afgeleid dat geen sprake is geweest van een duurzame staking van die activiteiten. De door [appellant sub 2] overgelegde verklaringen van (ex-) personeelsleden en een stagiair met betrekking tot door hen uitgevoerde werkzaamheden, waaronder het breken van puin sinds 1987 en nadien, en de verklaring van een drietal buren over de activiteiten van [appellant sub 2] op het perceel, waaronder het breken van puin sinds 1987 en nadien, zijn voorts onvoldoende objectief om enkel op grond daarvan tot de conclusie te komen dat het puinbreken op het perceel onder het overgangsrecht valt.

De voorzieningenrechter heeft, onder verwijzing naar de detailhandelsvestigingsvergunning van 23 februari 1973 in samenhang bezien met de inschrijving eigen vervoer van 12 februari 1986 en het briefpapier van [appellant sub 2] in 1994, overwogen dat, hoewel aannemelijk is gemaakt dat ten tijde van de peildatum op het perceel detailhandel in zand en grind plaatsvond en deze activiteit nadien ononderbroken is voortgezet, niet aannemelijk is gemaakt dat detailhandel in puin en bestratingsmateriaal op het perceel ten tijde van de peildatum plaatsvond. In de inschrijving eigen vervoer worden evenwel ook klinkers genoemd. Voorts staat vast dat ten tijde van de peildatum en nadien ook ingezameld puin op het perceel aanwezig was en blijkt uit een onderzoeksrapport naar aanleiding van een klachtmelding van 14 augustus 1991 dat het waterschap bij [appellant sub 2] puin heeft opgehaald om het talud van de Schipbeek te verstevigen. Het is ook, zoals [appellant sub 2] betoogt, onaannemelijk dat zij wel zand en grind zou verkopen, maar haar detailhandelsvergunning niet zou gebruiken voor de op het perceel eveneens aanwezige klinkers en puin. Uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 2] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de peildatum op het perceel ook detailhandel in puin en bestratingsmaterialen plaatsvond en deze activiteit nadien ononderbroken is voortgezet. Het college was, gelet hierop, niet bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het betoog slaagt in zoverre.

2.7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

2.8. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat met betrekking tot de verharding en de vloeistofdichte vloeren op het perceel sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien. Daartoe voert zij aan dat zij de verharding en vloeistofdichte vloeren zou kunnen gebruiken voor haar agrarische activiteiten.

2.8.1. Dit betoog faalt. De voorzieningenrechter heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat, nu de verharding en vloeren in strijd zijn met de agrarische bestemmingen en niet aannemelijk is dat deze gebruikt zullen worden ten behoeve van een agrarisch bedrijf en het niet voornemens is deze te legaliseren, met betrekking tot de verharding en vloeistofdichte vloeren, daargelaten of deze zich binnen dan wel buiten het bouwvlak bevinden, geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De enkele stelling van [appellant sub 2] dat de verharding en vloeistofdichte vloeren voor agrarische activiteiten gebruikt kunnen worden is daarvoor onvoldoende.

2.9. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. De voorzieningenrechter heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat het gerechtvaardigd vertrouwen op 16 september 2003 door de mededeling dat handhavend zou worden opgetreden zou zijn weggenomen, nu tot in 2008 niet handhavend is opgetreden.

2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Het enkele achterwege blijven van handhaving terwijl het bestuursorgaan van de overtreding op de hoogte is, brengt niet met zich dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt en niet meer kan worden gehandhaafd.

De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat, voor zover met de brief van het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Neede van 25 februari 1998, waarin het aangeeft in principe bereid te zijn in het nieuwe bestemmingsplan de voor het perceel geldende bestemming meer in overeenstemming te brengen met de activiteiten van [appellant sub 2], de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer van 21 maart 2000 en de afwijzing van een handhavingsverzoek van het bedrijf Morsink van 29 oktober 2002, bij [appellant sub 2] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat voorlopig niet handhavend zou worden opgetreden, dat vertrouwen in ieder geval vanaf het besluit op bezwaar van 16 september 2003 met betrekking tot de weigering handhavend op te treden niet langer gerechtvaardigd was, nu in dit besluit uitdrukkelijk is vermeld dat een handhavingstraject zal worden opgestart. De voorzieningenrechter heeft voorts in de omstandigheden na
16 september 2003 terecht onvoldoende grond gezien voor het oordeel dat [appellant sub 2] er ten tijde van de onderhavige besluiten op mocht vertrouwen dat het college niet meer zou overgaan tot handhavend optreden. [appellant sub 2] wijst in dit kader op de omstandigheid dat de gemeente burgers naar haar verwijst door haar op de gemeentelijke afvalkalender te plaatsen en op te nemen in de gemeentegids en op de omstandigheid dat de gemeente zaken met haar doet in die zin dat de gemeente bijvoorbeeld al jarenlang stort op het perceel en afvalstoffen koopt voor de aanleg van kerkenpaden, fiets- en wandelpaden. [appellant sub 2] kan aan deze omstandigheden evenwel geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat door het college niet handhavend zal worden opgetreden, nu hieraan geen aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen gedaan door een daartoe bevoegd persoon kunnen worden ontleend. Aan de enkele omstandigheid dat in 2003 een handhavingstraject is aangekondigd en vervolgens bij besluit van 16 juli 2008 voor het eerst een last onder dwangsom is opgelegd kan evenmin gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend. Dat de vloeistofdichte vloeren zijn aangebracht, omdat dit als voorwaarde aan de aan [appellant sub 2] op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning was verbonden, zoals [appellant sub 2] betoogt, brengt voorts niet met zich dat zij er op mocht vertrouwen dat door het college niet handhavend zou worden opgetreden tegen deze vloeren wegens strijd met het bestemmingsplan.

Het betoog faalt.

2.10. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat door het college een te korte begunstigingstermijn van slechts één jaar is vastgesteld en dat de voorzieningenrechter bij de aangevallen uitspraak met betrekking tot het door haar vernietigde deel van de uitspraak van 8 april 2010 eveneens een te korte begunstigingstermijn van slechts één maand heeft vastgesteld.

2.10.1. In hetgeen [appellant sub 2] aanvoert, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is om de vereiste maatregelen te treffen teneinde verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Dat, zoals [appellant sub 2] aanvoert, bijvoorbeeld eerst puin moet worden verwijderd voordat de verharding kan worden verwijderd biedt daarvoor geen grond. Niet valt in te zien dat de omvang van de door [appellant sub 2] te nemen maatregelen, te weten het beëindigen van de activiteiten en het verwijderen van de verharding en vloeistofdichte vloeren, zodanig is dat bijna dertien maanden daarvoor onvoldoende tijd is.

Het betoog faalt.

2.11. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college geen aanleiding heeft behoeven zien voor het aan haar toekennen van nadeelcompensatie. Daartoe voert zij aan dat zij, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, haar beroep op nadeelcompensatie wel heeft gespecificeerd.

2.11.1. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het beroep op nadeelcompensatie, behoudens het vermelden van de overname van de milieustraat van de voormalige gemeente Neede, niet nader is gespecificeerd. Voorts heeft de voorzieningenrechter overwogen dat ten tijde van de overname van de milieustraat onzeker was of de gebruikssituatie kon worden gelegaliseerd en dat het college om die reden in de aan de overname van de milieustraat voorafgaande omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien voor het toekennen van nadeelcompensatie. [appellant sub 2] heeft niet gemotiveerd waarom deze overweging met betrekking tot de overname van de milieustraat niet juist is en wijst slechts op de aanleg van de vloeistofdichte vloeren naar aanleiding van het bij haar opgewekte vertrouwen. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.9.1. volgt dat [appellant sub 2] met betrekking tot de vloeistofdichte vloeren geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Daarbij komt dat het enkele verwijzen naar de kosten van de vloeistofdichte vloeren en de overname van de milieustraat zonder uiteen te zetten wat die kosten zijn een onvoldoende onderbouwing is van de gestelde schade, waarbij tevens geldt dat bij de berekening van de door [appellant sub 2] geleden schade die kosten dienen worden afgezet tegen de inkomsten die [appellant sub 2] heeft kunnen genereren door de aanleg van die vloeren en de overname van de milieustraat.

Uit het voorgaande volgt dat de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college nadeelcompensatie had dienen toe te kennen.

Het betoog faalt.

2.12. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte de opgelegde dwangsom heeft teruggebracht naar een bedrag van € 20.000,00 ineens. Het college stelt zich op het standpunt dat uit zijn beleid zoals neergelegd in de nota "Handhaafbeleid 2009" volgt dat het bedrag van € 20.000,00 een referentiebedrag is waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken en dat het voldoende heeft gemotiveerd waarom daarvan is afgeweken.

2.12.1. Blijkens de door het college op 21 april 2009 vastgestelde nota "Handhaafbeleid 2009" hanteert het college bij het vaststellen van de hoogte van een dwangsom referentiebedragen. In voornoemde nota is hierover opgemerkt dat om te voorkomen dat er willekeur ontstaat, gebruik wordt gemaakt van referentietabellen en dat deze een richtlijn geven voor het in te zetten juridische instrument en een bandbreedte geven waarbinnen dwangsommen worden bepaald. Uit de bij de nota als bijlage gevoegde referentietabel volgt dat aan een bedrijf dat handelt in strijd met het bestemmingsplan een dwangsom van maximaal € 20.000,00 kan worden opgelegd. In de nota "Handhaafbeleid 2009" is geen mogelijkheid beschreven om af te wijken van het maximale bedrag bij de eerste aanschrijving. Het college heeft als motivering voor het afwijken van het referentiebedrag slechts aangegeven dat de omvang van de bedrijfsactiviteiten op het perceel en de voorgeschiedenis een bedrag van € 100.000,00 rechtvaardigen. De voorzieningenrechter heeft dit, gelet op hetgeen in de nota "Handhaafbeleid 2009" is bepaald met betrekking tot de referentiebedragen, terecht een onvoldoende motivering geacht.

Het betoog faalt.

2.13. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is overwogen dat het college de toegestane activiteiten van het grondverzetbedrijf, het landbouwloonbedrijf en het sloopbedrijf niet nader heeft beperkt in het besluit van 8 april 2010 en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen detailhandel in puin en bestratingsmateriaal op het perceel. Het besluit van 8 april 2010 komt voor verdergaande vernietiging in aanmerking dan waartoe de rechtbank al besloot. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 14 augustus 2009 zal worden herroepen, voor zover de daarin opgelegde last ziet op detailhandel in puin en bestratingsmateriaal. Zij zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit treedt. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de hoger beroepen gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 22 september 2010 in de zaken nrs. 10/1047 en 10/829, voor zover daarbij is overwogen dat het college de toegestane activiteiten van het grondverzetbedrijf, het landbouwloonbedrijf en het sloopbedrijf niet nader heeft beperkt in het besluit van 8 april 2010 en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen detailhandel in puin en bestratingsmateriaal;

III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 8 april 2010, kenmerk 4606, voor zover de last ziet op detailhandel in puin en bestratingsmateriaal;

IV. herroept het besluit van 14 augustus 2009, kenmerk 12360, voor zover de last ziet op detailhandel in puin en bestratingsmateriaal;

V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 april 2010;

VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouder van Berkelland tot vergoeding van [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Berkelland aan [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van

mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.

w.g. Slump w.g. Oudenaller
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011

357-580.