Uitspraak 201700182/1/A3

201700182/1/A3.
Datum uitspraak: 7 februari 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

De Beleving B.V., gevestigd te Hillegom,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2016 in zaak nr. 16/468 in het geding tussen:

De Beleving

en

de burgemeester van Schagen.

Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2015 heeft de burgemeester de aanvraag van De Beleving om een drank- en horecawetvergunning buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 22 december 2015 heeft de burgemeester het door De Beleving daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 november 2016 heeft de rechtbank het door De Beleving daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft De Beleving hoger beroep ingesteld.

De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2017, waar De Beleving, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.H. Moraal, A. van der Veer en C. Boersma, zijn verschenen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2. De Beleving heeft op 14 april 2015 een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) ingediend (hierna: de DHW-vergunning). Over die aanvraag heeft op 8 mei 2015 een gesprek plaatsgevonden tussen De Beleving en de behandelend ambtenaren. Bij die gelegenheid is gesproken over nog ontbrekende stukken om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen. Bij brief van 15 mei 2015 is De Beleving er op gewezen dat er nog geen nadere stukken waren ontvangen. De Beleving is in de gelegenheid gesteld vóór 28 mei 2015 die stukken in te leveren. Daarbij is gewezen op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), en tevens medegedeeld dat als de stukken niet volledig worden ingezonden, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld.

3. Namens De Beleving is op 28 mei 2015 telefonisch contact opgenomen met de burgemeester en die dag, of de dag daarna, heeft de burgemeester stukken van De Beleving ontvangen. Op 9 juni 2015 heeft een nader gesprek plaatsgevonden. Volgens een daarvan opgemaakt intern memo is gesproken over nog ontbrekende stukken die De Beleving uiterlijk 16 juni 2015 zou overleggen. De Beleving heeft geen afschrift van dat memo ontvangen en er is geen schriftelijke bevestiging van de afspraken door de burgemeester verzonden. De Beleving heeft op 17 juni 2015 nadere stukken overgelegd en op 30 juni 2015 een emailbericht aan de burgemeester gezonden. De burgemeester heeft bij het besluit van 6 juli 2015 de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat De Beleving onvoldoende informatie heeft overgelegd om de aanvraag te kunnen beoordelen.

Besluitvorming

4. Bij het besluit van 22 december 2015 heeft de burgemeester zijn besluit van 6 juli 2015, in afwijking van het advies van de commissie bezwaar gemeente Schagen, gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op 9 juni 2015 de voor De Beleving geldende hersteltermijn, nog voor de uiterste beslisdatum, was verlengd tot 16 juni 2015. De burgemeester was derhalve op 6 juli 2015 nog bevoegd de aanvraag buiten behandeling te stellen. Het vierde lid van artikel 4:5 van de Awb staat in dat geval niet in de weg aan toepassing van het eerste lid van dat artikel.

Aangevallen uitspraak

5. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester de hersteltermijn, als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, op 9 juni 2015 heeft verlengd tot 16 juni 2015. De rechtbank vermag niet in te zien dat een mondelinge afspraak zoals die tijdens een gesprek over de aanvraag is gemaakt niet als een verlenging van de hersteltermijn zou hebben te gelden. Dat voor De Beleving onvoldoende kenbaar was wat van haar werd verlangd en wat de gevolgen zouden zijn indien daaraan niet zou worden voldaan, volgt de rechtbank niet. Er was immers al eerder een hersteltermijn verleend. Aannemelijk is dat De Beleving, ook in relatie tot de brief van 15 mei 2015, voldoende duidelijk was dat zij met aanvullende informatie moest komen en wat de consequenties zouden zijn als zij dat niet deed. De Beleving heeft ook op 16 (lees: 17) juni 2015 nog stukken ingeleverd. De burgemeester was derhalve op 6 juli 2015, immers binnen vier weken na het verstrijken van de laatste hersteltermijn, bevoegd de aanvraag buiten behandeling te stellen, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

Bevoegdheid buiten behandeling stellen en détournement de pouvoir

6. De Beleving betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester geen grond had om de aanvraag buiten behandeling te stellen. Zij voert hiertoe aan dat in de DHW en de Regeling aanvraaggegevens en formulieren Drank- en Horecawet 2013 (hierna: de Regeling) is neergelegd welke stukken dienen te worden overgelegd bij een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de DHW. De burgemeester heeft niet betwist dat De Beleving alle door de Regeling voorgeschreven stukken heeft overgelegd. Door nadere gegevens te vragen wordt de Regeling op ontoelaatbare wijze doorkruist en is bovendien sprake van détournement de pouvoir. Daarbij komt dat de opvatting van de burgemeester over welke gegevens in het kader van de aanvraag om een DHW-vergunning dienen te worden overgelegd strijdig is met, althans niet dient tot bescherming van, de belangen die de DHW beoogt te beschermen, aldus De Beleving.

6.1. Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb ziet op de mogelijkheid voor het bestuursorgaan te besluiten een aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits is voldaan aan de verplichting om de aanvrager de gelegenheid te bieden binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.

Op grond van de Regeling geschiedt het aanvragen van een DHW-vergunning door het indienen van een volledig ingevuld formulier of elektronische informatiedrager dat in ieder geval de in dit artikel genoemde elementen bevat, zoals opgenomen in het corresponderende deel van de bijlage bij de regeling. De aanvraag van een DHW-vergunning door een rechtspersoon dient de in Model A van de bijlage genoemde elementen te bevatten, een en ander vergezeld van de benodigde verklaringen. Uit de Regeling kan niet worden afgeleid dat de burgemeester in het kader van een aanvraag om een DHW-vergunning niet om andere gegevens kan verzoeken dan opgenomen in de Regeling. Hierbij is van belang dat ook andere bevoegdheden bij beoordeling van de aanvraag een rol kunnen spelen. Hiertoe wordt verwezen naar artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) op grond waarvan de burgemeester kan weigeren een aangevraagde DHW-vergunning te verlenen, indien ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. De burgemeester heeft te kennen gegeven dat hij het bedrijfsplan en de gegevens over de financiering van de onderneming heeft opgevraagd in het kader van die bepaling van de Wet bibob. Een integriteitsbeoordeling is volgens de burgemeester onderdeel van de aanvraagprocedure voor een DHW-vergunning.

Voor het oordeel dat de burgemeester de Regeling op ontoelaatbare wijze doorkruist of dat sprake is van détournement de pouvoir bestaat geen grond. Uit artikel 3:3 van de Awb volgt dat een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:5 van de Awb volgt dat dit artikel met name in het leven is geroepen ten dienste van de aanvrager indien niet duidelijk is wat van hem wordt verwacht. Nu de burgemeester De Beleving tweemaal in de gelegenheid heeft gesteld de nog ontbrekende stukken over te leggen, valt niet in te zien dat hij hiermee oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. De Beleving is steeds verzocht om informatie over de herkomst van de financiële middelen in het kader van een integriteitsbeoordeling. Dat voor De Beleving niettemin niet duidelijk was welke stukken nog ontbraken, is ter zitting uitgebreid besproken, maar is naar het oordeel van de Afdeling door De Beleving onvoldoende aannemelijk gemaakt. Ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het opvragen van gegevens over de financiële integriteit onredelijk is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de gevraagde gegevens nodig zijn voor de beoordeling door de burgemeester en De Beleving redelijkerwijs kan beschikken over die gegevens.

De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester niet bevoegd was de aanvraag buiten behandeling te stellen.

Het betoog faalt.

Verlenging hersteltermijn en rechtszekerheid

7. De Beleving betoogt voorts dat, mocht er al een grond zijn de aanvraag buiten behandeling te stellen, de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester hiertoe op 6 juli 2015 niet meer bevoegd was. Zij voert hiertoe aan dat de termijn om de aanvraag buiten behandeling te stellen reeds op 26 juni 2015 was verstreken. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de burgemeester de hersteltermijn op 9 juni 2015 heeft verlengd. Voor het aanvaarden van een dergelijke verlenging bestaat geen wettelijke grondslag. De Beleving verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 22 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:482. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat de verlenging van de hersteltermijn, mocht die al aan de orde zijn, voor De Beleving voldoende kenbaar was. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om De Beleving duidelijk te maken dat bij het niet tijdig aanleveren van de gevraagde nieuwe aanvullende gegevens haar aanvraag buiten behandeling zou worden gesteld. Het besluit van 22 december 2015 is bovendien in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus De Beleving.

7.1. De rechtbank heeft allereerst terecht overwogen dat uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB8960, volgt dat artikel 4:5 van de Awb geen belemmering is om een aan betrokkene geboden hersteltermijn te verlengen, alvorens gebruik te maken van de bevoegdheid de aanvraag niet te behandelen. Niet in geschil is dat op 9 juni 2015 is gesproken over ontbrekende stukken en dat naar aanleiding daarvan namens De Beleving nadere stukken zijn ingezonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat door de mondelinge mededeling op 9 juni 2015 de hersteltermijn als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb was verlengd binnen de termijn van vier weken als bedoeld in het vierde lid van dat artikel. Voor zover De Beleving betoogt dat voor haar niet kenbaar was dat de hersteltermijn was verlengd, kan de Afdeling haar daarin niet volgen. Hoewel partijen van mening verschillen over de gemaakte afspraken, baseert de Afdeling zich met de rechtbank op de stukken uit het dossier waaruit kan worden afgeleid dat de vertegenwoordiger van De Beleving aantekeningen heeft gemaakt van het gesprek op 9 juni 2015 en op 17 juni 2015 ook daadwerkelijk nadere stukken heeft ingediend. Dat duidelijk was wat van De Beleving werd verwacht, kan tevens worden afgeleid uit de namens haar naar de behandelend ambtenaar gestuurde e-mail van 30 juni 2015. Gelet op de eerder verleende hersteltermijn en de brief van 15 mei 2015, acht de Afdeling het met de rechtbank niet aannemelijk dat het De Beleving onvoldoende duidelijk was wat de consequenties zouden zijn als zij geen aanvullende gegevens zou overleggen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 22 december 2015 in strijd is met artikel 4:5, vierde lid, van de Awb of het rechtszekerheidsbeginsel.

Het betoog faalt.

Evenredigheid en belangenafweging

8. De Beleving betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 22 december 2015 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en bovendien een afdoende belangenafweging ontbeert. Zij voert hiertoe aan dat uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de DHW volgt dat het doel van die wet enerzijds de beperking van overmatig drankgebruik door jongeren is, en anderzijds het verminderen van de administratieve lasten voor de horecaondernemer. Uit voormeld besluit volgt geenszins dat het belang van het verminderen van de administratieve lasten door de burgemeester is meegewogen. Hij heeft die lasten juist vergroot door steeds om nieuwe stukken te vragen. Daarnaast mogen de negatieve gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het niet in behandeling nemen van haar aanvraag heeft geleid tot nadelige financiële gevolgen en het feit dat zij de horecaonderneming niet in de gemeente Schagen heeft kunnen vestigen, aldus De Beleving.

8.1. De Afdeling stelt voorop dat de burgemeester bij het besluit van 22 december 2015 artikel 4:5 van de Awb heeft toegepast hetgeen een discretionaire bevoegdheid is. Het is aan de burgemeester om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter zal zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend moeten opstellen en dienen te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.

Zoals de burgemeester heeft toegelicht is een onderzoek naar de financiële integriteit van de aanvrager een onderdeel van de aanvraagprocedure voor een DHW-vergunning. Het niet compleet of onjuist aanleveren van stukken kan leiden tot een buiten behandeling stelling of weigering van de aanvraag. Nu de burgemeester De Beleving voldoende in de gelegenheid heeft gesteld de benodigde gegevens over te leggen, zoals onder 6.1 overwogen, en het De Beleving bovendien vrij stond een nieuwe aanvraag in te dienen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het buiten behandeling stellen van de aanvraag dusdanig onevenredige gevolgen voor De Beleving heeft in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat de burgemeester reeds daarom van het buiten behandeling stellen had moeten afzien. Dat hierbij de belangen die de DHW beoogt te beschermen niet zijn meegewogen, leidt niet tot een ander oordeel, nu de burgemeester aan de beoordeling op grond van de DHW niet is toegekomen.

Het betoog faalt.

Motivering

9. De Beleving betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 22 december 2015 in strijd is met artikel 7:13, zevende lid, gelezen in samenhang met artikel 3:46 van de Awb. Zij voert hiertoe aan dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat de burgemeester niet heeft toegelicht waarom hij contrair het advies van de commissie heeft besloten.

9.1. De burgemeester heeft op pagina 1 en 2 van het besluit van 22 december 2015 uitgebreid gemotiveerd waarom hij het advies van de commissie om het bezwaar van De Beleving gegrond te verklaren niet overneemt. De burgemeester heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de commissie de termijnen van artikel 4:5, eerste en vierde lid, van de Awb door elkaar heeft gehaald en dat het niet de vraag is of door een mededeling van een ambtenaar de vier weken-termijn is opgeschort of verlengd, maar of door de mededeling de hersteltermijn is verlengd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het advies van de commissie niet heeft gevolgd.

Het betoog faalt.

Slotsom

10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.

w.g. Sevenster w.g. Veenboer
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018

730.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:2

1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de aanvrager;

b. de dagtekening;

c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Artikel 4:5

1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

2. Indien de aanvraag of een van de daarbij behorende gegevens of bescheiden in een vreemde taal is gesteld en een vertaling daarvan voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking noodzakelijk is, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag met een vertaling aan te vullen.

3. Indien de aanvraag of een van de daarbij behorende gegevens of bescheiden omvangrijk of ingewikkeld is en een samenvatting voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking noodzakelijk is, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag met een samenvatting aan te vullen.

4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Drank- en Horecawet

Artikel 3
1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
[...].

Regeling aanvraaggegevens en formulieren Drank- en Horecawet 2013

Artikel 2
1. Een aanvraag tot het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 3, of een ontheffing als bedoeld in artikel 35 van de wet, geschiedt door het indienen van een volledig ingevuld formulier of elektronische informatiedrager dat in ieder geval de in dit artikel genoemde elementen bevat, zoals opgenomen in het corresponderende deel van de bijlage bij deze regeling.

2. De aanvraag van een vergunning tot het uitoefenen van het horecabedrijf of het slijtersbedrijf door natuurlijke personen of rechtspersonen, met uitzondering van een paracommerciële rechtspersoon als genoemd in artikel 1 van de wet, dient de in Model A van de bijlage genoemde elementen te bevatten, een en ander vergezeld van de benodigde verklaringen.
[…].