Uitspraak 201009121/1/R3

201009121/1/R3.
Datum uitspraak: 2 februari 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de raad van de gemeente Halderberge,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 27 juli 2010 heeft het college besloten aan de raad van de gemeente Halderberge een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat de aanduidingen "agrarisch bedrijf (ab)" en "bouwvlak" geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Spijperstraat 13 te Oud Gastel", zoals dat door de raad bij besluit van 17 juni 2010 is vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, per faxbericht bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2010, en de raad bij brief, per faxbericht bij de Raad van State ingekomen op 22 september 2010, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2010, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. D. Pool, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand, de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door J.D.F. Verboom, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het plan voorziet in de splitsing van een bestaand agrarisch bouwvlak waarbij een afzonderlijk bouwvlak is toegekend aan het perceel Spijperstraat 13 te Oud Gastel.

2.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), voor zover hier van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen.

Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de derde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.

Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, voor zover hier van belang, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en de daarbij behorende toelichting, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

2.3. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het plan voorziet in de nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf (met bedrijfswoning) en derhalve in strijd is met het ontwerp van de Verordening Ruimte, 2e fase. Hierbij heeft het college erop gewezen dat ook op basis van het voorheen geldende Streekplan Brabant in Balans 2002 (hierna: streekplan), nieuwe agrarische bouwblokken in beginsel waren uitgesloten. Aan het feit dat de nieuwbouw van een bedrijfswoning wordt beschouwd als verplaatsing van de burgerwoning die [appellante sub 1] heeft verkocht ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Borchwerf II, heeft het college geen overwegende betekenis toegekend, omdat daarmee volgens hem geen groot maatschappelijk belang wordt gediend, zodat afwijking van het provinciaal beleid niet tot de mogelijkheden behoort.

Wat betreft de feiten, omstandigheden en overwegingen die het college beletten het provinciaal belang met inzet van andere bevoegdheden te beschermen, heeft het college erop gewezen dat het ontwerp van de Verordening Ruimte, 2e fase op 1 juni 2010 is vastgesteld. Voor de beoordeling of provinciale belangen in geding zijn, heeft het college zich gebaseerd op het provinciaal beleid en het ontwerp van de Verordening Ruimte. Het college acht zich bevoegd een reactieve aanwijzing te geven ten behoeve van de daarin beschreven thema's, indien het provinciaal belang dat vergt.

2.4. [appellante sub 1] betoogt dat geen sprake is van provinciale belangen die het treffen van een reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

Daartoe betoogt zij ten eerste dat het college heeft miskend dat het plan uitsluitend voorziet in splitsing van het ter plaatse bestaande agrarisch bouwblok, zodat geen sprake is van nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf.

Voorts betoogt zij dat de reactieve aanwijzing ten onrechte is gebaseerd op een ontwerp-verordening. Nu het ontwerp is opgesteld door het college en de inwerkingtreding van de Verordening Ruimte, 2e fase eerst op 1 januari 2011 was voorzien, was ten tijde van het geven van de reactieve aanwijzing nog onzeker of provinciale staten de verordening in overeenstemming met het ontwerp zouden vaststellen. Subsidiair betoogt zij dat op basis van artikel 3.5.4, zesde lid, van de ontwerp-verordening een ontheffing kan worden verleend voor het plan. In dit verband voert zij aan dat het college niet heeft betwist dat is voldaan aan de voorwaarde dat een aantoonbaar ruimtelijk-economisch belang voor de lange termijn aanwezig is, dat het college niet heeft gesteld dat reële mogelijkheden tot hervestiging binnen de gemeente of in omliggende gemeenten bestaan en dat met de verplaatsing van haar burgerwoning een groot openbaar belang is gediend.

Verder betoogt [appellante sub 1] dat het plan niet in strijd is met het provinciaal beleid zoals verwoord in het streekplan. Ten eerste nu hierin de mogelijkheid was geboden voor nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf op een bouwblok waar het bijbehorende agrarische bedrijf is gestaakt, zoals volgens haar in de onderhavige situatie aan de orde is. Voorts voert zij aan dat de bedrijfswoning dient ter compensatie van haar burgerwoning in het buitengebied, die verdwijnt ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Borchwef II, en dat deze een grotere omvang heeft dan de voorziene bedrijfswoning. Het plan leidt derhalve niet tot extra verstening in het buitengebied. Subsidiair betoogt [appellante sub 1] dat het college ten onrechte niet heeft bezien of van het provinciaal beleid kan worden afgeweken. In dit verband voert zij aan dat de bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering.

Ten slotte betoogt [appellante sub 1] dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het provinciaal belang niet met inzet van andere aan het college toekomende bevoegdheden kon worden beschermd. In dit kader voert [appellante sub 1] aan dat het college blijkens het bestreden besluit voornemens is het instrument van de reactieve aanwijzing serieel aan te wenden.

2.5. De raad betoogt eveneens dat geen sprake is van provinciale belangen die het treffen van een reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

Daartoe betoogt hij dat het plan in overeenstemming is met het provinciaal beleid, voor zover het niet voorziet in nieuwvestiging of uitbreiding van een bouwblok, maar uitsluitend in splitsing van een bestaand bouwblok. Subsidair is volgens de raad ten onrechte niet gemotiveerd waarom de verplaatsing van de burgerwoning in het kader van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Borchwef II geen bijzondere omstandigheid betreft op grond waarvan op dit punt kan worden afgeweken van het provinciaal beleid. In dit verband stelt de raad dat het plan per saldo leidt tot afname van (ongewenste) verstening in het buitengebied, nu een burgerwoning in het buitengebied verdwijnt, deze woning wordt verplaatst naar een bestaand bouwvlak en de bedrijfswoning een kleinere inhoud heeft dan de te slopen burgerwoning. Daarnaast voert de raad aan dat de burgerwoning ruimte maakt voor een aan te leggen retentievijver.

Verder voert de raad aan dat het provinciebestuur in zijn reactie in het vooroverleg, anders dan in het bestreden besluit, een nieuw bouwvlak op zichzelf aanvaardbaar heeft geacht, mits niet meer dan zeer geringe uitbreidingsmogelijkheden zouden worden geboden. Nu het college in zijn zienswijze over het ontwerp heeft verwezen naar de reactie in het vooroverleg, heeft de raad geen aanleiding gezien het plan gewijzigd vast te stellen. Volgens de raad is het plan in overeenstemming met de eerder gepresenteerde visie van het college en wijkt de motivering van de reactieve aanwijzing hier ten onrechte van af.

2.6. In de reactie in het vooroverleg op het voorontwerp van het bestemmingsplan is vanwege het provinciebestuur naar voren gebracht dat in het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "2e partiële herziening buitengebied Halderberge-West" van 3 juli 2007 goedkeuring is onthouden aan de splitsing van het agrarisch bouwvlak, omdat nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf op grond van het streekplan niet is toegestaan. Gelet op de bouwvergunning voor de bedrijfsloods op het perceel is op ambtelijk niveau aangegeven dat een splitsing aanvaardbaar is onder de voorwaarden dat eventuele toekomstige uitbreidingsmogelijkheden zijn uitgesloten, behoudens zeer geringe, en dat geen bedrijfswoning is toegestaan of mogelijk gemaakt mag worden, ook niet bijvoorbeeld na vrijstelling.

In zijn zienswijze over het ontwerp heeft het college naar voren gebracht dat het ontwerp dezelfde mogelijkheden biedt als het voorontwerp en dat het een onderbouwing mist van de wijze waarop de raad is omgegaan met de reactie in het vooroverleg van de zijde van het provinciebestuur.

2.7. In artikel 3.5.4, eerste lid, van het ontwerp van de Verordening Ruimte, 2e fase, zoals vastgesteld op 1 juni 2010, was opgenomen dat een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied, voor zover hier van belang, bepaalt dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan en dat hervestiging van en omschakeling naar een grondgebonden agrarisch bedrijf binnen een bestaand bouwblok zijn toegestaan.

Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, kan het college ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf op grond van de in het zevende lid bedoelde stukken.

Ingevolge het zevende lid bevatten de stukken, behorende bij de aanvraag om ontheffing als bedoeld in het zesde lid, een verantwoording van de noodzaak tot nieuwvestiging, waaruit blijkt dat:

a. er aantoonbare ruimtelijk-economische belangen voor de lange termijn aanwezig zijn;

b. er sprake is van een groot openbaar belang;

c. er reële mogelijkheden tot hervestiging binnen de gemeente en in omliggende gemeenten ontbreken.

2.8. Met de projectie van een afzonderlijk bouwvlak voor het perceel Spijperstraat 13 voorziet het plan in een nieuw bouwblok voor een agrarisch bedrijf ter plaatse en daarmee - in planologisch-juridische zin - in de nieuwvestiging van een (grondgebonden) agrarisch bedrijf, omdat het een tweede agrarisch bedrijf mogelijk maakt waar op grond van het vigerende plan één agrarisch bedrijf is toegestaan. Dat dit mogelijk wordt door splitsing van een bestaand bouwblok is in dit kader niet relevant, noch of daarmee is voorzien in een toename van de maximaal toegelaten bedrijfsbebouwing ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Reeds omdat het bouwblok is gesplitst en derhalve op het resterende deel ook nog een agrarisch bedrijf is toegelaten, doet zich niet het geval voor van hervestiging op een bestaand bouwblok waar het bijbehorende agrarische bedrijf zou zijn gestaakt. Het college heeft zich derhalve met juistheid op het standpunt gesteld dat het plan voorziet in de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf, in strijd met het geldende provinciale beleid zoals neergelegd in de destijds nog in voorbereiding zijnde Verordening Ruimte, 2e fase.

Voor zover ten opzichte van het vorige plan een extra bedrijfswoning is toegelaten, leidt het plan, anders dan [appellante sub 1] en de raad betogen, tot extra verstening in het buitengebied, dat eveneens in strijd is met het provinciaal beleid. Dat de bedrijfswoning dient ter vervanging van een te slopen burgerwoning in het buitengebied en kleiner in omvang mag zijn, zodat per saldo geen extra verstening van het buitengebied zou plaatsvinden, is niet planologisch gewaarborgd. De sloop van de burgerwoning is immers niet verbonden aan de bouw van de bedrijfswoning, daargelaten of deze gezien hun verschillende functies voor de beoogde saldering in aanmerking komen.

2.9. Nu niet was uitgesloten dat, zolang de Verordening Ruimte, 2e fase nog niet in werking was getreden, in afwijking van deze verordening en het provinciale beleid een nieuw agrarisch bedrijf kon worden gevestigd, heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis inzake de totstandkoming van de Wro wat betreft het begrip 'provinciale belangen', zoals uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010, nr. 200910210/1/R1.

Dat de verordening nog moest worden vastgesteld door provinciale staten en de inwerkingtreding eerst op 1 januari 2011 was voorzien, behoefde het college geen aanleiding te geven af te zien van het geven van de aanwijzing. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik in het buitengebied en, in samenhang daarmee, de beleidslijn dat nieuwe agrarische bouwblokken in beginsel zijn uitgesloten, onderdeel uitmaken van een bestendig provinciaal beleid.

Voorts heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het provinciaal belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing of het vaststellen van een inpassingsplan liggen immers in de rede voor ontwikkelingen die het provinciebestuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening juist wenselijk of noodzakelijk acht, anders dan in het voorliggende geval, terwijl het stellen van algemene regels bij provinciale verordening reeds in vergaande mate was voorbereid.

Ten slotte kan uit de opmerking in het bestreden besluit dat het college, indien het provinciaal belang dat vergt, zich bevoegd acht een reactieve aanwijzing te geven ten behoeve van de thema's in de Verordening Ruimte, niet worden afgeleid dat het college de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in strijd met de bedoeling van de wetgever serieel aanwendt. [appellante sub 1] en de raad hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in geding zijnde aanwijzing een aanwijzing uit een reeks van soortgelijke aanwijzingen betreft.

2.10. Het betoog van [appellante sub 1] en de raad dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor ontheffing van de verordening dan wel dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan van het provinciaal beleid had moeten worden afgeweken, begrijpt de Afdeling aldus dat het college daarom voor dit geval had kunnen en moeten afzien van het geven van een reactieve aanwijzing. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.

Afgezien dat niet is onderbouwd dat met het plan een aantoonbaar ruimtelijk-economisch belang voor de lange termijn wordt gediend en dat reële mogelijkheden tot hervestiging binnen de gemeente en in omliggende gemeenten ontbreken, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het plan geen groot openbaar belang is gediend.

Wat betreft de bedrijfswoning heeft het college ter zitting toegelicht dat de retentievijver ten behoeve waarvan de burgerwoning wordt geamoveerd, niet noodzakelijkerwijs op de desbetreffende locatie behoeft te worden gerealiseerd en dat herbouw van de woning ook op andere locaties dan het plangebied mogelijk is. [appellante sub 1] en de raad hebben dit niet weersproken. Reeds daarom faalt het betoog met betrekking tot de ontheffingsmogelijkheid. Voorts heeft [appellante sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, gelet op het andersluidende advies terzake van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen van 29 mei 2009. Het college heeft dan ook in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien om van het geven van een reactieve aanwijzing af te zien.

2.11. Voorts faalt het betoog van de raad dat de grondslag van de reactieve aanwijzing afwijkt van de zienswijze over het ontwerpplan en het college daarom geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing. Blijkens de reactie in het vooroverleg waarnaar het college in zijn zienswijze heeft verwezen, kon het college uitsluitend instemmen met een bouwvlak voor de reeds aanwezige loods, nu daarvoor een in rechte onaantastbare bouwvergunning is verleend. Voorts kon het college slechts met zeer geringe uitbreidingsmogelijkheden van dit bouwvlak instemmen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het beperkte uitbreidingsmogelijkheiden redelijk acht voor de noodzakelijke voorzieningen rondom de loods, zoals een toegangs- en onderhoudspad. In deze zienswijze ligt derhalve niet besloten dat het college de nieuwvestiging van een agrarisch bouwblok en daarmee een nieuw agrarisch bedrijf ter plaatse aanvaardbaar achtte. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de strekking van de zienswijze onvoldoende duidelijk was. Met het betoog ter zitting dat de reactieve aanwijzing kon worden beperkt tot de bedrijfswoning, veronderstelt de raad dan ook ten onrechte dat het college geen bezwaren heeft tegen het nieuwe agrarische bouwblok voor het perceel.

2.12. In hetgeen [appellante sub 1] en de raad hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

De beroepen zijn ongegrond.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.M. van der Heijden, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Van der Heijden
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011

516.