Uitspraak 201002672/1/H3

201002672/1/H3.
Datum uitspraak: 19 januari 2011

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 februari 2010 in zaak nr. 09/4916 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Leiden.

1. Procesverloop

Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie inzake handhavend optreden tegen de Vrijplaats Koppenhinksteeg en de afhandeling van een plan van aanpak van de Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos voor legalisering van die vrijplaats, deels afgewezen.

Bij besluit van 14 november 2008 heeft het college het besluit van 12 augustus 2008 gewijzigd, in zoverre dat het alsnog een deel van de verzochte informatie openbaar heeft gemaakt.

Bij besluit van 17 juni 2009 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt.

Bij brief van 8 oktober 2009 heeft het college alsnog een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt.

Bij uitspraak van 10 februari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2010, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, werkzaam bij de gemeente Leiden, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.

Ingevolge het tweede lid kan dit recht, daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Ingevolge het artikel 1, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;

b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

(…)

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

(…).

Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie

bevatten door:

a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,

b. kennisneming van de inhoud toe te staan,

c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of

d. inlichtingen daaruit te verschaffen.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

2.2. Aan zijn weigering informatie openbaar te maken heeft het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Voorts heeft het college ten aanzien van een deel van de gevraagde informatie gesteld niet over documenten te beschikken die daarop betrekking hebben.

2.3. [appellant] betoogt dat er meer stukken zijn dan waarvan het college is uitgegaan. [appellant] voert aan dat de bewijslast voor de afwezigheid van meer stukken bij het college berust, nu gedurende de procedure nieuwe stukken zijn opgedoken en het college terzake onware mededelingen heeft gedaan. De weigering van het college om e-mailberichten openbaar te maken omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, acht [appellant] onjuist. Hij bestrijdt dat deze e-mailberichten volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. Voorts klaagt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de weigering van het college de weggelakte passages in de offerte van [belanghebbende] van 7 april 2008 openbaar te maken. Het college heeft openbaarmaking van deze passages ten onrechte achterwege gelaten. [appellant] stelt verder dat de proceskostenvergoeding door het college te laag is, nu geen rekening is gehouden met een tweede hoorzitting die in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep volgens hem ten onrechte ongegrond verklaard, omdat ook hangende de beroepsprocedure nog nieuwe stukken openbaar zijn gemaakt.

2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Nu in dit geval geen aanleiding bestaat tot twijfel aan de juistheid van de uitkomst van het door het college uitgevoerde onderzoek, heeft de rechtbank, anders dan [appellant] stelt, terecht overwogen dat het aan [appellant] is om aannemelijk te maken dat het college over meer documenten beschikt dan welke in de beoordeling zijn betrokken. Het betoog faalt.

2.3.2. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de inhoud van de niet verstrekte e-mailberichten overweegt de Afdeling als volgt. De e-mailberichten, gewisseld tussen gemeenteambtenaren en medewerkers van de Milieudienst West-Holland, de Brandweer Leiden en de Woningstichting Ons Doel, betreffen reacties op het conceptbedrijfsplan van de Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos.

Zoals de Afdeling eerder, onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1, heeft overwogen, kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). De reacties op het conceptbedrijfsplan maken volgens het college deel uit van intern beraad, te weten de beleidsmatige beoordeling of de Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos voldoet aan hetgeen in de legaliseringsnotitie van het college van 18 april 2007 is neergelegd. De Afdeling is, anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, van oordeel dat de e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het hier een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft. De e-mailberichten, waaronder die gewisseld met de Woningstichting Ons Doel, zijn naar het oordeel van de Afdeling opgesteld ten behoeve van intern beraad. Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon.

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de e-mailberichten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover deze e-mailberichten feiten bevatten, zijn deze zodanig met de in de e-mailberichten verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft,

gelet op de aard en de inhoud van de e-mailberichten, het college in redelijkheid mogen afzien van openbaarmaking.

Het betoog faalt in zoverre.

2.3.3. Voorts faalt het door [appellant] betoogde, dat hij op grond van artikel 10 van het EVRM recht heeft op verstrekking dan wel openbaarmaking van de e-mailberichten. Met de bepalingen in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen in dit geval bij wet voorzien. Voorts is voldaan aan het vereiste dat de inbreuk op dat recht noodzakelijk is in het belang van het beschermen van de rechten van anderen. De e-mailberichten zijn naar hun aard bestemd voor intern verkeer. Nu artikel 10 van het EVRM niet vereist dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt en dat artikel staten die partij zijn bij het verdrag de mogelijkheid biedt bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten - bijvoorbeeld ter bescherming van het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten - en de Wob in artikel 11 voorziet in een dergelijke beperking, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met die bepaling niet de door [appellant] gevraagde e-mailberichten volledig heeft verstrekt dan wel openbaar heeft gemaakt.

2.3.4. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 7 van de Wob. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat verstrekking van de e-mailberichten in redelijkheid niet van het college kan worden gevergd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de e-mailberichten inhoudelijk volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. De opsomming van de e-mailberichten in het besluit van 14 november 2008 met daarbij vermeld de datum en afzender, alsmede de mededeling dat al de e-mailberichten reacties op het conceptbedrijfsplan inhouden, is in dit geval toereikend. De Afdeling is van oordeel dat, anders dan [appellant] stelt, hierbij niet ook de aanhef en groet verwoord in de afzonderlijke e-mailberichten van belang zijn.

2.3.5. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de inhoud van de geanonimiseerd verstrekte offerte van [belanghebbende] van 7 april 2008 overweegt de Afdeling als volgt. De offerte is verstrekt onder weglakking van drie daarin genoemde namen van personen. Hieraan heeft het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in verband met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in voormelde bepaling terecht is overgegaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van de verstrekte documenten. De Afdeling begrijpt dit oordeel aldus, dat de rechtbank zich verenigt met de weigering van het college de drie in de offerte genoemde namen van personen openbaar te maken.

Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten deze drie namen met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar te maken. De klacht faalt.

2.3.6. Met de rechtbank ziet de Afdeling voorts geen aanleiding de proceskostenvergoeding in bezwaar op een ander bedrag vast te stellen. Gelet op de door [appellant] zelf gecreëerde noodzaak voor een nadere hoorzitting door zijn wrakingsverzoek op de eerste hoorzitting en de negatieve beslissing op dat verzoek heeft het college terecht aan het bijwonen van de nadere hoorzitting geen extra punt ter waarde van het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende tarief van € 322,00 toegekend.

2.3.7. Niet in geschil is dat het college hangende de beroepsprocedure bij brief van 8 oktober 2009 aan [appellant] alsnog stukken heeft verstrekt die vallen onder de reikwijdte van zijn informatieverzoek.

Het college heeft ten aanzien van deze stukken gesteld dat hernieuwd onderzoek duidelijk heeft gemaakt dat deze stukken wel bij de gemeente berusten en heeft deze stukken alsnog aan [appellant] verstrekt. Hiermee komt het college terug op zijn, al dan niet impliciete, weigering deze documenten te verstrekken. De brief van 8 oktober 2009 is een wijziging van het besluit op bezwaar van 17 juni 2009, voor zover het college bij dat besluit de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008 niet heeft herroepen in zoverre deze niet strekten tot openbaarmaking van die documenten, en daarmee een besluit. Het bij de rechtbank ingestelde beroep moet, op de voet van de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, worden geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.

De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.

2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op het vorenstaande te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij niet heeft beslist op het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2009. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking voor zover het college daarbij heeft nagelaten de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008, voor zover daarbij is geweigerd de stukken behorende bij de klachten van omwonenden openbaar te maken, te herroepen. De Afdeling zal de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008 in zoverre alsnog herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 oktober 2009. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

2.5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 februari 2010 in zaak nr. 09/4916, voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2009;

III. verklaart het beroep tegen dat besluit gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 8 oktober 2009, kenmerk DIV-2009-15555, voor zover daarbij is nagelaten de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008, voor zover daarbij is geweigerd de stukken behorende bij de klachten van omwonenden openbaar te maken, te herroepen;

V. herroept de besluiten van 12 augustus 2008 en 14 november 2008, kenmerk DIV-2008-16448, voor zover daarbij is geweigerd genoemde documenten openbaar te maken;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 8 oktober 2009;

VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro); geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.

w.g. Van Altena w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011

97-597.