Uitspraak 201001917/1/M2

201001917/1/M2.
Datum uitspraak: 10 november 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], wonend te [woonplaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Soest,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 12 januari 2010 heeft het college aan [vergunninghouder], een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een dierenpension met asiel voor kleine huisdieren en een trimsalon aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 14 januari 2010 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2010, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellanten] en het college hebben daarop hun zienswijzen naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. M.G.H. Dukes, advocaat te Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.M. de Bruin, advocaat te Baarn, ing. E.H.A. de Beer en R.F. den Hartog, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.

2. Overwegingen

Overgangsrecht Wabo

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Ontvankelijkheid

2.2. Het college stelt dat de beroepsgronden over de controle van de maximale verblijfsduur van honden buiten, controle van het voorschrift dat honden zoveel mogelijk in de weiden aan de westkant geplaatst moeten worden, en het onvoldoende rekening houden met de belangen van [appellanten] niet-ontvankelijk zijn, nu [appellanten] hierover geen zienswijzen naar voren hebben gebracht.

2.2.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.

2.2.2. [appellanten] hebben tegen het ontwerpbesluit onder meer zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot het besluitonderdeel geluidhinder. De onder 2.2 genoemde beroepsgronden hebben hierop eveneens betrekking. Gelet hierop bestaat, anders dan het college betoogt, in zoverre geen grond voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

Communicatie en zienswijzen

2.3. [appellanten] stellen dat het college bij het nemen van het bestreden besluit onzorgvuldig heeft gecommuniceerd en ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de door hen naar voren gebrachte zienswijzen.

Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. [appellanten] hebben zienswijzen ingediend waarop in het bestreden besluit door het college een reactie is gegeven. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.

De beroepsgrond faalt.

Algemeen toetsingskader

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Ingevolge artikel 8.4, derde lid, kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.

Geluidhinder

2.5. [appellanten] voeren aan dat de gestelde geluidgrenswaarden ontoereikend zijn om geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting te voorkomen dan wel voldoende te beperken, omdat de in de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer uit 1998 (hierna: de Handreiking) opgenomen richtwaarden voor een landelijke omgeving worden overschreden. Ook zijn de gestelde geluidgrenswaarden volgens hen in strijd met de Nota Geluidbeleid van de gemeente Soest van 18 mei 2010. [appellanten] voeren aan dat het college bij een overschrijding van de richtwaarden het referentieniveau had moeten vaststellen en dat bovendien aan de richtwaarden kan worden voldaan indien binnen de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast. Voorts heeft het college volgens [appellanten] bij de beoordeling van de geluidhinder ten onrechte een beroep gedaan op bestaande rechten. Immers, zo stellen zij, de onderliggende vergunning vervalt zodra de revisievergunning van kracht is geworden. Ook voeren zij aan dat de vaststelling van de geluidgrenswaarden voor de onderliggende vergunning niet deugt. Verder heeft het college bij de beoordeling van de geluidhinder - samengevat weergegeven - onvoldoende rekening gehouden met hun belangen, aldus [appellanten].

2.5.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten directe geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking als uitgangspunt gehanteerd. De Nota Geluidbeleid van de gemeente Soest is vastgesteld na de datum waarop het bestreden besluit is genomen. Het college heeft de gemeentelijke nota - anders dan [appellanten] blijkbaar veronderstellen - niet gehanteerd.

In de Handreiking is bepaald dat, zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld, bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen. In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving, zoals in het onderhavige geval aan de orde is, gelden als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.

Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.

2.5.2. Aan het bestreden besluit heeft het college het akoestisch rapport "Geluid naar de omgeving ten gevolge van [dierenhotel] te [plaats], rapportnummer F 18931-2" van 12 februari 2009 opgesteld door Peutz (hierna: het akoestisch rapport) ten grondslag gelegd. Op grond van het akoestisch rapport heeft het college bij het bestreden besluit voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau geluidgrenswaarden gesteld voor de woning aan de Birkstraat 136A van 50, 39 en 30 dB(A), voor de woning aan de Birkstraat 146B van 48, 35 en 30 dB(A) en voor de woning aan de Birkstraat 146/146A van 47, 35 en 30 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Afwijking van de richtwaarden voor een landelijke omgeving uit de Handreiking, alsmede een overschrijding van het referentieniveau - dat volgens de zienswijze van het college op het deskundigenbericht ter plaatse tussen 38 en 43 dB(A) ligt - acht het college aanvaardbaar, omdat de activiteiten waarvoor vergunning wordt gevraagd grotendeels al vergund waren in de onderliggende vergunning van 21 juni 1994 en de bij het bestreden besluit gestelde geluidgrenswaarden lager zijn ten opzichte van die in de onderliggende vergunning. Bovendien is de verblijfsduur van honden buiten, ten opzichte van de onderliggende vergunning, in de revisievergunning beperkt.

Bij zijn afweging heeft het college verder betrokken dat in de inrichting de volgende geluidreducerende maatregelen worden toegepast: aan de oostzijde van de inrichting zijn buitenweiden gecreëerd, alle buitenweiden zijn aan drie zijden voorzien van zichtschermen, de meeste buitenweiden zijn geschikt voor slechts twee à drie honden, in de richting van de woning Birkstraat 136A is een geluidscherm van 3,5 meter hoog geplaatst en richting de westelijk gelegen woningen is een geluidwal van twee meter hoog langs de grens van de inrichting geplaatst. Voorts heeft het college in het kader van zijn bestuurlijke afweging geconcludeerd dat verdergaande geluidreducerende maatregelen onvoldoende doeltreffend dan wel financieel of organisatorisch niet mogelijk zijn. In deze afweging is meegenomen dat een halvering van de verblijfsduur van de honden buiten niet verenigbaar is met de kwaliteit van opvang van honden die de vergunninghoudster voor ogen staat en waarmee zij zich onderscheidt van andere hondenpensions.

2.5.3. De Afdeling overweegt dat het feit dat de onderliggende vergunning vervalt zodra de revisievergunning in werking treedt, gezien artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer, anders dan [appellanten] blijkbaar veronderstellen, niet aan een beroep op bestaande rechten in de weg staat. Verder heeft de vraag of de in de onderliggende vergunning van 21 juni 1994 gestelde geluidgrenswaarden al dan niet juist zijn, geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Deze vraag is voorts niet van belang omdat bestaande rechten niet worden ontleend aan eerder vergunde geluidgrenswaarden, maar alleen aan eerder vergunde activiteiten die een bepaald geluidniveau met zich brengen.

Ook bij een beroep op artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer dient het college aan de vergunning voorschriften te verbinden die de milieugevolgen van deze activiteiten - in dit geval met name de geluidbelasting - zo veel mogelijk beperken. Gelet op de door het college gehanteerde Handreiking staat primair ter beoordeling of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op basis van een bestuurlijke afweging als bedoeld in de Handreiking de gestelde geluidgrenswaarden toereikend kunnen worden geacht.

Naar het oordeel van de Afdeling bestaat - gelet op de motivering van het college en het deskundigenbericht - geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voor de inrichting gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau toereikend kunnen worden geacht.

Het betoog van [appellanten] dat de in het akoestisch rapport genoemde geluidreducerende maatregelen niet dan wel onvoldoende zijn toegepast, betreft een kwestie van naleving van de vergunning. Het beroep heeft in zoverre geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

2.5.4. In voorschrift 4.2 zijn voor het maximale geluidniveau vanwege de inrichting ter plaatse van woningen van derden geluidgrenswaarden gesteld van ten hoogste 60, 60 en 40 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Deze grenswaarden zijn niet hoger dan de volgens de Handreiking ten hoogste aanvaardbaar geachte waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het college heeft de maximale geluidgrenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.

De beroepsgronden falen.

2.6. [appellanten] stellen dat de metingen verricht door het Servicebureau Gemeenten niet representatief zijn, omdat slechts eenmaal een meting heeft plaatsgevonden. Volgens hen zijn meer metingen nodig om overtredingen te kunnen vaststellen.

2.6.1. Het college heeft de metingen door het Servicebureau Gemeenten laten uitvoeren naar aanleiding van een klacht van [appellanten] en heeft deze tevens gebruikt om na te gaan of de inrichting aan de bij het bestreden besluit gestelde geluidgrenswaarden kan voldoen. Uit de metingen, neergelegd in een rapport van 7 september 2009, volgt dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Het feit dat slechts eenmaal een meting is verricht, brengt niet mee dat het college niet van de juistheid van de metingen mocht uitgaan.

Voor zover [appellanten] vrezen dat de gestelde geluidgrenswaarden alsnog zullen worden overschreden, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie is van handhaving van de vergunning, hetgeen in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen.

De beroepsgrond faalt.

Controle op de naleving van de voorschriften

2.7. [appellanten] stellen dat de maximale periode dat honden buiten mogen verblijven - zoals opgenomen in voorschrift 4.5 - onvoldoende kan worden gecontroleerd, nu hierover op grond van voorschrift 4.6 door de vergunninghouder zelf een register moet worden bijgehouden. Feitelijke controle door het college vindt volgens [appellanten] niet plaats.

2.7.1. Niet valt in te zien dat de verblijfsduur van de honden in de buitenverblijven en speelweiden onvoldoende kan worden gecontroleerd. Vergunningvoorschrift 4.6 - dat bepaalt dat een registratie dient te worden bijgehouden die gedurende drie jaar wordt bewaard en aan het college op verzoek wordt getoond - is op zichzelf een gebruikelijk voorschrift. Verder staat dit voorschrift er niet aan in de weg dat het college zo nodig zelf feitelijk controleert hoe lang de honden buiten verblijven.

Voorts geldt dat voor zover [appellanten] vrezen dat de vergunninghouder de desbetreffende vergunningvoorschriften niet zal naleven, dit een aspect van handhaving betreft dat geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

De beroepsgrond faalt.

2.8. [appellanten] stellen dat de naleving van het voorschrift dat honden zoveel mogelijk in de weiden aan de westkant geplaatst moeten worden, niet wordt gecontroleerd.

Een dergelijk voorschrift is niet aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden, zodat deze beroepsgrond feitelijke grondslag mist.

Slotoverwegingen

2.9. Het beroep is ongegrond.

2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.

w.g. Drupsteen w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010

431-628.