Uitspraak 200910164/1/M2

200910164/1/M2.
Datum uitspraak: 27 oktober 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], gevestigd te [plaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Putten (hierna: het college),
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft het college geweigerd aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen voor een pluimveeslachterij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 12 november 2009 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te Rosmalen, bijgestaan door R. Hengeveld, R.P.M. Jansen, M.C.J. Onderdijk en J. Boot, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Achterberg, H.J. van Belois, G.J. van Olst, M.E. Smit en D.J. Sanders, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Overgangsrecht Wabo

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Vergunningsituatie

2.2. Voor de inrichting is bij besluit van 30 mei 1995 een revisievergunning verleend die ziet op het slachten van pluimvee en daarmee samenhangende activiteiten. De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag ziet op een uitbreiding van de productie die wordt bereikt door verhoging van het aantal slachturen en -dagen. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde activiteiten een zodanige geurhinder en geluidhinder met zich brengen dat de vergunning in verband daarmee moet worden geweigerd.

Wijziging en aanvulling van de aanvraag

2.3. [appellante] stelt dat het college de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag die zij bij haar zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht, ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling ten behoeve van het definitieve besluit.

2.3.1. In het zienswijzengeschrift van [appellante] van 28 juli 2009 is vermeld dat de aanvraag op een aantal punten wordt gewijzigd en aangevuld. Als belangrijkste wijziging geldt dat het logistieke proces zodanig wordt veranderd dat - anders dan aanvankelijk was aangevraagd - met pluimvee beladen vrachtwagens niet in de buitenlucht op het terrein van de inrichting wachten alvorens de bedrijfsgebouwen binnen te rijden. De van deze en de andere wijzigingen en aanvullingen te verwachten gevolgen voor de geluidemissie en geuremissie van de inrichting zijn in kaart gebracht in de met het zienswijzengeschrift aan het college overgelegde notities van Peutz van 22 juli 2009 en SGS Environmental Services van 25 juli 2009.

2.3.2. In het bestreden besluit is vermeld dat het college de wijzigingen en aanvullingen niet heeft geaccepteerd omdat [appellante] vóór de vaststelling van het ontwerpbesluit haar aanvraag al verschillende malen heeft gewijzigd.

2.3.3. Uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, vloeit voort dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en ter inzage gelegd. Bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht is het na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp van het besluit, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen. Een uitzondering kan zich voordoen als vast staat dat door de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag derden niet zijn benadeeld.

Op grond van de stukken, waaronder de notities van Peutz en SGS Environmental Services, moet worden aangenomen dat de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag, voor zover relevant, niet leiden tot een grotere milieubelasting. Ter zitting heeft het college dit erkend. Geconcludeerd moet worden dat door de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag derden niet worden benadeeld, zodat het college deze wijzigingen en aanvullingen ten onrechte niet bij zijn beoordeling ten behoeve van het definitieve besluit heeft betrokken.

Deze beroepsgrond slaagt.

Algemeen toetsingskader

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Geurhinder

2.5. [appellante] betoogt dat het college onjuiste toepassing heeft gegeven aan de in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) onder B5 opgenomen bijzondere regeling voor de vleesindustrie (hierna: de bijzondere regeling) door de aanvraag niet te toetsen aan de volgens haar in de bijzondere regeling neergelegde geurnorm van 3 geureenheden per kubieke meter als 98-percentiel (hierna: ge/m3 als 98-percentiel), maar aan een zelfbenoemde richtwaarde van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel. Volgens [appellante] biedt de bijzondere regeling niet de mogelijkheid om een andere norm dan 3 ge/m3 als 98-percentiel te hanteren. Zij stelt verder dat de marginale overschrijding van de geurnorm van 3 ge/m3 als 98-percentiel ter plaatse van twee woningen - die volgens haar na de wijzigingen van de aanvraag resteert - geen reden mag zijn om de vergunning te weigeren. [appellante] betoogt voorts dat het college bij de vaststelling van de geurnorm van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel, voor zover het daartoe al de mogelijkheid had, onjuiste toepassing heeft gegeven aan de door hem gehanteerde "Beleidsregels geur in milieuvergunningen Gelderland 2009" (hierna: het Gelders geurbeleid 2009). Zij voert hierbij aan - samengevat weergegeven - dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat het hier gaat om een nieuwe bron en verder dat het college is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat betreft de hedonische waarde van de geur uit de inrichting.

2.5.1. Het college heeft bij de beoordeling van de vanwege de inrichting te duchten geurhinder de bijzondere regeling tot uitgangspunt genomen. In deze regeling is voor slachterijen onder meer het volgende vermeld. Een geurconcentratie van 3 ge/m3 als 98-percentiel mag ter plaatse van de te beschermen objecten niet worden overschreden. Wanneer geurreducerende maatregelen worden getroffen moet in ieder geval aan deze waarde worden voldaan. Het niveau van 3 ge/m3 als 98-percentiel moet worden gehanteerd als grens waarvan in uitzonderlijke gevallen gemotiveerd kan worden afgeweken. Wanneer de geurconcentratie ligt tussen 1,1 en 3 ge/m3 als 98-percentiel dient het bevoegd gezag af te wegen of maatregelen ter verdere reductie nodig zijn. Voor de beoordeling van de situatie moet gebruik worden gemaakt van de hindersystematiek geur (paragraaf 3.6 van de NeR). Het bevoegd gezag stelt vast welke geurgevoelige objecten beschermd worden conform de gegeven hinderniveaus, waarbij rekening wordt gehouden met een redelijke verhouding tussen de inspanning die van de vergunninghouder wordt gevraagd en het beoogde milieueffect. Beneden een berekende geurconcentratie van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel zijn maatregelen niet noodzakelijk.

Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de aangevraagde activiteiten ertoe leiden dat het door hem op basis van de bijzondere regeling en het Gelders geurbeleid acceptabel geachte hinderniveau van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel ter plaatse van een aantal geurgevoelige objecten wordt overschreden, alsmede dat voorts de grenswaarde uit de bijzondere regeling van 3 ge/m3 als 98-percentiel ter plaatse van enkele van die geurgevoelige objecten wordt overschreden.

2.5.2. Anders dan [appellante] blijkbaar veronderstelt, geeft de bijzondere regeling - anders dan sommige andere bijzondere regelingen in de NeR voor andere bedrijfstakken - niet een geurnorm in de zin van een algemeen geldende waarde voor het acceptabel hinderniveau bij geurgevoelige objecten. De bijzondere regeling geeft een bandbreedte van concentratiegrenzen voor wat als aanvaardbare geurhinder kan worden aangemerkt. In zoverre heeft het college een acceptabel geurhinderniveau kunnen vaststellen op een andere waarde dan de in de bijzondere regeling als grenswaarde genoemde 3 ge/m3 als 98-percentiel. Gezien de in paragraaf 3.6 van de NeR beschreven hindersystematiek geur, waarin onder meer is vermeld dat lokaal beleid kan worden gehanteerd, valt niet in te zien dat het college in zijn afweging om de in de bijzondere regeling genoemde waarde van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel in dit geval als acceptabel geurhinderniveau vast te stellen, geen aansluiting heeft kunnen zoeken bij het - blijkens het verhandelde ter zitting tot het zijne gemaakte - Gelders geurbeleid 2009.

2.5.3. Ingevolge artikel 1 van het Gelders geurbeleid 2009 wordt onder nieuwe bron verstaan, voor zover hier van belang, een bron die zal worden gerealiseerd na een daarvoor verkregen vergunning of een bron die in strijd met een daarvoor geldend verbod zonder voorgaande vergunning is gerealiseerd. Onder bestaande bron wordt verstaan, voor zover hier van belang, een bron waarvoor een vergunning geldt.

2.5.4. De waarde van 1,1 ge/m3 als 98-percentiel komt nagenoeg overeen met de waarde die op grond van artikel 6, in samenhang bezien met artikel 9 van het Gelders Geurbeleid 2009 voor het acceptabel geurhinderniveau ten hoogste kan worden gesteld voor een nieuwe bron van geur die als hinderlijk moet worden gekwalificeerd. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in het licht van de definitiebepalingen in artikel 1 van het Gelders geurbeleid 2009 onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval

- waarin het gaat om een eerder vergunde en gerealiseerde bron van geur waarvan de emissie als gevolg van een intensivering van het gebruik toeneemt - moet worden uitgegaan van een nieuwe bron en niet van een bestaande bron. Verder heeft het college - tegen de achtergrond van het tot de aanvraag behorende geurrapport van SGS Environmental Services van 30 maart 2009 waarin is geconcludeerd dat het hier gaat om geur die als minder hinderlijk moet worden gekwalificeerd - onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de aard van de geur in dit geval moet worden gekwalificeerd als hinderlijk.

2.5.5. Verder blijkt uit de in 2.3.1 genoemde notitie van SGS Environmental Services dat zich, rekening houdende met de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag, ter plaatse van ten hoogste twee geurgevoelige objecten een geurbelasting voordoet die hoger is dan de grenswaarde uit de bijzondere regeling van 3 ge/m3 als 98-percentiel. Het college heeft niet toereikend gemotiveerd dat in dit geval in zoverre niet kan worden afgeweken van deze grenswaarde en de vergunning om deze reden moet worden geweigerd.

2.5.6. Het bestreden besluit kan, voor zover het gaat om het standpunt dat de aangevraagde activiteiten een zodanige geurhinder met zich brengen dat de vergunning moet worden geweigerd, niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

Deze beroepsgrond slaagt.

Geluidhinder

2.6. [appellante] betoogt dat het college onjuiste toepassing heeft gegeven aan de Handreiking industrielawaai en vergunning van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking). Zij voert hierbij aan - samengevat weergegeven - dat het college zich bij zijn beoordeling ten onrechte heeft beperkt tot een toets aan de richtwaarden. [appellante] betoogt verder onder meer dat wat de woningen aan de Voorthuizersraat 156, 158 en 160 betreft ten onrechte is uitgegaan van de richtwaarden voor een rustige woonwijk, weinig verkeer. Volgens haar zijn hier de richtwaarden voor een woonwijk in de stad van toepassing.

2.6.1. Het college heeft voor de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder onder meer hoofdstuk 4 van de Handreiking als uitgangspunt gehanteerd. Hierin staan richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.

2.6.2. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de aangevraagde activiteiten ertoe leiden dat de richtwaarden uit de Handreiking ter plaatse van negen woningen van derden worden overschreden. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de richtwaarden in dit geval als absolute toetswaarden moeten worden gehanteerd in die zin dat elke overschrijding van de richtwaarden - ook indien die niet hoger is dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid - onaanvaardbaar is omdat in de inrichting volgens het college op onderdelen niet de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Voor een bestuurlijk afwegingsproces is volgens het college in zoverre geen plaats.

Deze benadering verdraagt zich niet met de door het college als uitgangspunt genomen Handreiking. Op grond van de Handreiking is overschrijding van de richtwaarden tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid immers zonder meer mogelijk. Verder valt niet in te zien dat in dit geval aan een bestuurlijk afwegingsproces over de aanvaardbaarheid van de overschrijdingen van de richtwaarden niet kon worden toegekomen. Daartoe zij in aanmerking genomen dat het college aan het bestreden besluit tot weigering van de vergunning niet ten grondslag heeft gelegd dat in de inrichting niet de in aanmerking komende beste beschikbare technieken zouden worden toegepast. Ter zitting heeft [appellante] onweersproken gesteld dat het er hier - na de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag - nog slechts om gaat dat in de aanvraag niet expliciet is voorzien in periodiek onderhoud aan de ventilatoren. Voor zover de aanvraag in zoverre op hier relevante onderdelen al tekort schiet, had juist bij een bestuurlijk afwegingsproces kunnen worden gewogen of ter zake een voorschrift kon worden gesteld.

2.6.3. Verder is het college voor de woningen aan de Voorthuizerstraat 156, 158 en 160 uitgegaan van de richtwaarden voor een rustige woonwijk, weinig verkeer van 45, 40 en 35 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Volgens het college zouden deze woningen gezien hun feitelijke ligging weliswaar als woningen in een woonwijk in de stad kunnen worden aangemerkt, maar is zijn kwalificatie als rustige woonwijk, weinig verkeer in dit geval gerechtvaardigd omdat voor de relevante gevels een aftrek moet worden toegepast wegens een geringere geluidbelasting vanwege het wegverkeer.

Ook deze benadering van het college verdraagt zich niet met de Handreiking waarin als uitgangspunt is gekozen dat slechts de aard van de woonomgeving bepalend is voor de toepasselijke richtwaarden. Bij het bepalen van de richtwaarden is geen plaats voor correcties in verband met de afgeschermde ligging van geluidgevoelige objecten.

2.6.4. Geconcludeerd moet worden dat het bestreden besluit, ook voor zover het gaat om het standpunt dat de aangevraagde activiteiten een zodanige geluidhinder met zich brengen dat de vergunning moet worden geweigerd, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

Deze beroepsgrond slaagt.

Slotoverwegingen

2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 27 oktober 2009;

III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 906,85 (zegge: negenhonderdzes euro en vijfentachtig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Putten aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van staat.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2010

431.