Uitspraak 200909326/1/H3

200909326/1/H3.
Datum uitspraak: 1 september 2010.

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2009 in
zaak nr. 08/3027 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 februari 2008 heeft de minister het verzoek van [appellant] om geanonimiseerde verstrekking van alle documenten inzake "maatregelen die in Nederland zijn ingezet in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen, inlichtingenhandelingen, informatieoverdracht, informatie-uitwisseling, dataverzameling en grensbewaking met betrekking tot de G8-top in Heiligendamm, Duitsland" in juni 2007 deels afgewezen.

Bij besluit van 24 juni 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 27 oktober 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2009, hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

Bij brief van 12 januari 2010 heeft [appellant] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G. de Josselin, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

(…);

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

(…)

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

(…).

Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van deze wet.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties;

(…);

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

(…);

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

2.2. Bij het besluit van 14 februari 2008 heeft de minister, voor zover van belang, de volgende documenten, onder weglakking van enkele passages, verstrekt:

- het verslag van 25 april 2007 van het Ambtelijk Crisis Overleg;

- het verslag van 7 mei 2007 van het Ambtelijk Crisis Overleg;

- het verslag van 21 mei 2007 van het Ambtelijk Crisis Overleg;

- de rapportage van 14 mei 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm;

- de rapportage van 26 mei 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm;

- de rapportage van 7 juni 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm.

2.3. Bij besluit van 24 juni 2008 heeft de minister zijn besluit van 14 februari 2008 onder verbetering van de motivering gehandhaafd. Volgens de minister zijn de weggelakte passages in de documenten genoemd onder 2.2. deels persoonsgegevens en geven de overige weggelakte passages inzicht in de werkwijze en het informatieniveau van bepaalde diensten. De minister heeft aan de weigering deze informatie openbaar te maken de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Wob ten grondslag gelegd.

Informatie uit vijfentwintig e-mailberichten heeft de minister niet aan [appellant] verstrekt. Deze e-mailberichten bevatten volgens de minister informatie, zoals berichten van verhindering, waarop het verzoek van [appellant] niet ziet, dan wel persberichten die reeds openbaar zijn of documenten die bij het besluit van 14 februari 2008 aan hem zijn verstrekt. Ten aanzien van de in deze e-mailberichten opgenomen conceptverslagen van de vergaderingen van het Ambtelijk Crisis Overleg stelt de minister dat [appellant] de eindverslagen reeds heeft ontvangen. Deze komen op minimale verbeteringen na met elkaar overeen en [appellant] beschikt derhalve reeds over deze informatie, aldus de minister.

De minister heeft aan de weigering informatie uit vijf overige e-mailberichten te verstrekken de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, d en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.

2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van de weggelakte passages uit de aan hem verstrekte verslagen van het Ambtelijk Crisis Overleg en rapportages het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm, genoemd onder 2.2., voor zover deze geen namen van personen bevatten, in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Volgens [appellant] valt niet in te zien dat de weggelakte passages informatie bevatten waarmee inzicht in de werkwijze en het informatieniveau van bepaalde diensten kan worden verkregen.

2.4.1. Het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob dient uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de belangen, beschermd door de weigeringsgronden waarop de minister zich beroept.

Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de weggelakte passages overweegt de Afdeling als volgt.

Omtrent het in de rapportage van 14 mei 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm weggelakte adres van het Duitse Consulaat in Amsterdam is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de minister openbaarmaking van dit gegeven in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Wob. Een ieder kan immers van dit gegeven kennisnemen op de website van de Ambassade van Duitsland (www.den-haag.diplo.de), en het is derhalve reeds openbaar. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien de Wob op dit gegeven, nu dit al openbaar is, niet van toepassing is.

Openbaarmaking van de overige van belang zijnde weggelakte passages uit de aan [appellant] verstrekte verslagen van het Ambtelijk Crisis Overleg en rapportages van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm heeft de minister in redelijkheid kunnen weigeren. Na kennisneming van de met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Wob niet openbaar gemaakte passages uit deze documenten, stelt de Afdeling vast dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat deze inzicht geven in de werkwijze en het informatieniveau van bepaalde diensten. De minister heeft zich voorts op het standpunt mogen stellen dat niet onaannemelijk is dat openbaarmaking van deze informatie het toekomstig optreden van deze diensten ernstig zou kunnen bemoeilijken en dat de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. Het betoog faalt.

2.5. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten aanzien van de informatie uit de niet-verstrekte e-mailberichten eveneens ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking daarvan heeft mogen weigeren.

Hij voert aan dat de conceptverslagen van de vergaderingen van het Ambtelijk Crisis Overleg en de situatierapportage van het Nationaal Informatie Knooppunt uit het e-mailbericht van 18 mei 2007 niet kunnen worden aangemerkt als documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Niet valt in te zien dat deze documenten beleidsopvattingen kunnen bevatten, nu zij de "uitvoering" van maatregelen ten behoeve van de openbare orde in het kader van de G8-top betreffen, aldus [appellant]. Voor zover de documenten beleidsopvattingen bevatten, zijn deze bovendien niet persoonlijk. Indien de in de documenten genoemde namen van ambtenaren worden weggelakt, kunnen in de stukken opgenomen opvattingen niet langer als persoonlijke beleidsopvattingen worden aangemerkt. Door het anonimiseren kan immers niet meer worden gezien wie deze opvattingen heeft geuit, aldus [appellant].

Voor zover de minister aan zijn weigering de informatie uit de e-mailberichten van 26 april 2007, 10 mei 2007, 10 mei 2007 en 22 mei 2007 openbaar te maken de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, d en g ten grondslag heeft gelegd, stelt [appellant] dat niet valt in te zien dat hem deze informatie niet kan worden verstrekt dan wel dat zwaarder wegende belangen spelen dan het belang van openbaarheid daarvan.

2.5.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de informatie uit de niet-verstrekte e-mailberichten overweegt de Afdeling als volgt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de conceptverslagen van het Ambtelijk Crisis Overleg zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de concepten voor zover deze afwijken van de definitieve versie en derhalve, behoudens uit andere hoofde weggelakte passages, niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. Daar waar de concepten afwijken van de openbaargemaakte definitieve documenten mocht openbaarmaking op grond van artikel 11 van de Wob worden geweigerd. Voor wat betreft de onderdelen die in de definitieve documenten niet openbaar zijn gemaakt gelden hier dezelfde weigeringsgronden als daarbij genoemd. Met de rechtbank wordt derhalve geoordeeld dat de minister terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft geweigerd de concepten openbaar te maken.

Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon en behoeven dan ook niet openbaar te worden gemaakt. Het betoog faalt in zoverre.

2.5.2. Na kennisneming van het niet openbaar gemaakte e-mailbericht van 18 mei 2007 stelt de Afdeling vast dat de openbaarmaking van de daarin opgenomen informatie door de minister ten onrechte in haar geheel is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Het genoemde e-mailbericht bevat een situatierapportage van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm. Voor zover de hierin opgenomen informatie overeenkomt met informatie uit de aan [appellant] verstrekte rapportage van 14 mei 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm en het de daarin opgenomen principeafspraak betreft, heeft de minister aan de weigering deze informatie openbaar te maken ten onrechte artikel 11 van de Wob ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaag in zoverre.

2.5.3. Na kennisneming van de niet openbaar gemaakte e-mailberichten van 26 april 2007, 10 mei 2007, 10 mei 2007 en 22 mei 2007, stelt de Afdeling vast dat de minister openbaarmaking van deze informatie in redelijkheid heeft kunnen weigeren, op de grond dat hierbij zwaarder wegende belangen een rol spelen dan het belang van openbaarheid daarvan. De minister heeft openbaarmaking van de in het e-mailbericht van 26 april 2007 opgenomen informatie, voor zover het niet reeds openbare informatie met als bron het ANP betreft, in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Deze informatie geeft inzicht in de methoden om aan informatie te komen, waarmee inzicht wordt gegeven in de werkwijze van de politie bij het uitvoeren van onderzoek. De e-mailberichten van 10 mei 2007 bevatten de brief van de Duitse minister van Binnenlandse Zaken aan de Nederlandse minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 mei 2007. De minister heeft openbaarmaking van deze brief in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. De minister heeft zich hierbij op het standpunt mogen stellen dat indien de brief openbaar wordt gemaakt het voorzienbaar is dat het contact tussen Nederland en Duitsland stroever zal gaan verlopen doordat Duitsland minder geneigd zal zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen. Voor het e-mailbericht van 22 mei 2007 geldt hetzelfde. Dit e-mailbericht bevat een PowerPoint presentatie van de Duitse Bundespolizei. Volgens de minister is door de Duitse autoriteit ook geen toestemming gegeven deze informatie openbaar te maken. Het betoogt slaagt in zoverre niet.

2.5.4. Ten aanzien van de informatie uit de overige e-mailberichten heeft de minister gesteld dat deze niet valt onder de reikwijdte van het verzoek om informatie van [appellant], informatie betreft die bij het besluit van 14 februari 2008 aan [appellant] is verstrekt dan wel een reeds openbaar persbericht is. De Afdeling stelt na kennisneming ervan vast dat hetgeen de minister in het besluit op bezwaar van 24 juni 2008 omtrent de inhoud van deze e-mailberichten heeft gesteld juist is. Het betoog faalt daarom in zoverre.

2.6. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de minister geen namenlijsten dan wel enige andere informatie heeft over het aan- of tegenhouden van personen bij de grens van Nederland met Duitsland. Uit stukken verkregen in het kader van een ander verzoek om informatie op grond van de Wob blijkt namelijk dat zulke lijsten wel bestaan, aldus [appellant].

2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De rechtbank heeft geen aanleiding hoeven zien te twijfelen aan de stelling van de minister dat geen namenlijsten dan wel enige andere informatie over het aan- of tegenhouden van personen bij de grens van Nederland met Duitsland aangetroffen zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bedoelde documenten wel onder de minister berusten. De Afdeling heeft geen stukken aangetroffen waaruit blijkt dat deze documenten wel bestaan. Het betoog faalt.

2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.2. te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 24 juni 2008 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarbij de weigering het e-mailbericht van 18 mei 2007 openbaar te maken is gehandhaafd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om in dit geval te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand kunnen worden gelaten. Daartoe wordt het volgende overwogen.

2.7.1. Ter zitting is door de minister gesteld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ook aan de weigering van de situatierapportage van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm ten grondslag had moeten worden gelegd. Na kennisneming van de principeafspraak opgenomen in het rapport overweegt de Afdeling dat met deze informatie inzicht kan worden verkregen in de methoden om aan informatie te komen, waarmee inzicht wordt gegeven in de werkwijze bij het uitvoeren van onderzoek van bepaalde diensten. De Afdeling acht het hierbij aannemelijk dat openbaarmaking van deze informatie het toekomstig optreden van deze diensten ernstig zou kunnen bemoeilijken. Aan de weigering deze informatie openbaar te maken, mocht de minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag leggen. Openbaarmaking van informatie over de genoemde principeafspraak heeft de minister derhalve mogen weigeren, zij het dat deze weigering op een onjuiste grondslag berustte. De situatierapportage bevat tevens informatie die overeenkomt met informatie uit de aan [appellant] verstrekte rapportage van 14 mei 2007 van het Nationaal Informatie Knooppunt G8-top Heiligendamm. Deze informatie is daarom reeds openbaar, zodat de Wob daarop niet van toepassing. Voor zover de situatierapportage informatie bevat die in de rapportage van 14 mei 2007 is weggelakt, gelden dezelfde weigeringsgronden als daaraan ten grondslag liggen.

De Afdeling ziet in het bovenstaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 24 juni 2008 geheel in stand te laten.

2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2009 in zaak nr. 08/3027;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 24 juni 2008, kenmerk 2008-0000236596, voor zover daarbij de weigering het e-mailbericht van 18 mei 2007 openbaar te maken is gehandhaafd;

V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand blijven;

VI. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010.

176-597.