Uitspraak 200505010/1

200505010/1.
Datum uitspraak: 12 juli 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de stichting Stichting Amphia, gevestigd te Breda,
appellante,

tegen de uitspraak in zaak no. 04/2224 van de rechtbank Breda van 29 april 2005 in het geding tussen:

appellante

en

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

1. Procesverloop

Bij besluit van 11 oktober 2001 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) de classificatie van de bouwkundig-functionele gebouwkwaliteit en vloeroppervlakten van gebouwen van appellante op de locaties Molengracht 21 (hierna: Molengracht) en Langendijk 75 te Breda en locatie Pasteurlaan 9 te Oosterhout vastgesteld.

Bij besluit van 10 december 2002 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het zich richt tegen de beleidsregel Instandhoudingsinvesteringen, en voor het overige ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 29 april 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), na de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2004 in zaak no. 200402666/1, voor zover hier van belang, het beroep gegrond verklaard, voor zover het betrekking heeft op de classificatie van de locatie Langendijk, de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd en de Minister opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante. De rechtbank heeft het beroep wat betreft de classificatie van Molengracht ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juni 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 juli 2005. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 1 september 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.M. Janssen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden], beiden werkzaam bij appellante, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. G.M. Mohanlal en drs. G. van Bussel, beiden ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen.

Bij brief van 21 maart 2006 heeft de Minister desgevraagd nadere stukken overgelegd.

Bij brief van 7 april 2006 heeft appellante een reactie ingediend.

Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.

2. Overwegingen

2.1. Op 1 januari 1996 is in werking getreden het besluit Wijziging uitvoeringsregelingen Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) in verband met wijziging meldingsregime van 19 december 1995 (Stcrt. 1995, 249). Bij dat besluit is artikel 2, eerste lid, van het Besluit uitzondering toestemmingsprocedures WZV gewijzigd. Deze wijziging beoogt instellingen beslissingsverantwoordelijkheid te geven voor de gehele instandhoudingsbouw. De bepaling van de behoefte aan instandhoudingsmiddelen die de instellingen in dat kader ontvangen is gerelateerd aan de gemiddelde levenscyclus van een gebouw, waarbij wordt uitgegaan van een ingrijpende renovatie die met name is gericht op het wegwerken van functionele knelpunten na 20 tot 25 jaar na ingebruikneming. De omvang van het budget voor de afschrijvingskosten voor de instandhoudingsinvesteringen wordt bepaald aan de hand van de Richtlijn instandhoudingsinvesteringen (per 1 januari 2001: de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen) van het COTG (thans: het CTG). Voor gebouwen die na 1 juli 1996 in gebruik worden genomen geldt dat na tien jaar na ingebruikname een periode van tien jaar aanvangt waarin jaarlijks een investeringsbedrag beschikbaar komt. In verband met de invoering van beslissingsverantwoordelijkheid van instellingen voor instandhoudingsbouw worden op basis van de Richtlijn instandhoudingsinvesteringen ook incidentele instandhoudingsinvesteringen beschikbaar gesteld voor bestaande gebouwen die op 1 juli 1996 in gebruik zijn. In dit kader worden de gebouwen geclassificeerd per peildatum 1 januari 1996 op basis van bouwkundige en functionele staat naar vermoedelijk tijdstip van renovatie overeenkomstig Bijlage 0.01 (methode ter beoordeling van de bouwkundige en functionele gebouwkwaliteit van ziekenhuisvoorzieningen) bij de Regeling Bouwmaatstaven WZV.

2.2. In Bijlage 0.01 is onder meer het navolgende vermeld: bij de beoordeling van de bouwkundige, installatietechnische, respectievelijk de functionele kwaliteit, wordt getoetst aan de beoordelingsmaatstaven, zoals deze zijn opgenomen als bijlagen bij het Besluit Bouwmaatstaven. Naarmate de afwijking van hetgeen is gebouwd ten opzichte van de maatstaven groter wordt, neemt de waardering voor de kwaliteit af. De kwaliteitsvaststelling, zowel bouwkundig als functioneel, wordt uitgedrukt in een classificatie die loopt van goed naar slecht. Op basis van de combinatie van de bouwkundige en functionele kwalificatie wordt per gebouw, respectievelijk per locatie een cijfer, variërend van 1 (goed) tot en met 7 (slecht) toegekend. Voor gebouwen met het cijfer

- 1 is eerst na twintig jaren een grote renovatie voorzien;

- 2 is eerst na vijftien tot twintig jaar een grote renovatie voorzien;

- 3 is eerst na tien tot vijftien jaar een grote renovatie voorzien

- 4 is eerst na vijf tot tien jaar een grote renovatie voorzien;

- 5 is eerst na maximaal vijf jaar een grote renovatie voorzien;

- 6 of 7 liggen de kosten voor renovatie ten opzichte van de kosten van nieuwbouw op een zodanig hoog niveau, dat vervangende nieuwbouw in het algemeen op korte termijn in de rede ligt.

De vaststelling van de gebouwkwaliteit geeft aan wanneer naar het oordeel van de Minister de betrokken gebouwen in aanmerking komen voor renovatie of vervangende nieuwbouw. De vaststelling zal worden gebruikt als toetsingscriterium bij concrete aanvragen om een WZV-vergunning, alsmede bij de vaststelling of goedkeuring van CTG-tarieven voor zover het betreft het ingroeitraject voor de instandhoudingsmiddelen.

2.3. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de classificatie van Molengracht.

2.4. Molengracht is opgeleverd en in gebruik genomen in 1991 en was derhalve in gebruik op 1 juli 1996. Ten behoeve van de toepassing van de Richtlijn instandhoudingsinvesteringen heeft de Minister bij besluit van 11 oktober 2001, voor zover thans van belang, de bouwkundige kwaliteit van de werkelijke oppervlakte van Molengracht vastgesteld op klasse 1. Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister deze classificatie gehandhaafd.

2.5. Appellante betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van de Minister niet op zorgvuldige wijze is voorbereid, nu het daaraan ten grondslag liggende advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (hierna: het College bouw) onjuistheden bevat en het College bouw evenmin is ingegaan op de reactie van het Ignatius Ziekenhuis (hierna: Ignatius), de rechtsvoorganger van Amphia, op het concept-rapport.

2.5.1. Uit de beoordelingssystematiek die is neergelegd in Bijlage 0.01 volgt dat voor de classificatie de bouwkundige en functionele kwaliteit van het gebouw op de peildatum van belang is en - al kan de ouderdom van een gebouw van invloed zijn op de bouwkundige en functionele kwaliteit - niet de ouderdom van het gebouw op zich zelf bezien. De vaststelling van de gebouwkwaliteit geeft aan wanneer naar het oordeel van de Minister de betrokken gebouwen in aanmerking komen voor renovatie of vervangende nieuwbouw. Er is geen grond voor het oordeel dat de Minister bij de classificatie van gebouwen deze beoordelingssystematiek niet in redelijkheid heeft kunnen hanteren. In het kader van het vaststellen van de classificatie heeft het College voor ziekenhuisvoorzieningen (hierna: het Czv; per 1 januari 2000: het College bouw) op 6 juni 1996 aan de Minister een voorlopig advies gegeven over de bouwkundige en functionele kwaliteit van Molengracht. Dit advies is gebaseerd op gegevens die zijn verkregen bij inventarisatieonderzoeken, vastgelegd in inventarisatierapporten, uitkomsten van het oppervlakte-onderzoek dat is verricht in het kader van de melding die gold tot 1 januari 1996 en bij het Czv aanwezige informatie over ingediende en gerealiseerde bouwinitiatieven. Op basis van de combinatie van de bouwkundige en functionele kwalificatie is voor Molengracht het voorlopig advies gegeven dat dit gebouw op de peildatum moet worden geclassificeerd als klasse 1. De Minister heeft Ignatius van dit voorlopig advies op de hoogte gesteld. Bij brief van 6 maart 1997 heeft Ignatius daarop gereageerd. De door Ignatius in die brief aangevoerde bezwaren hebben evenwel geen betrekking op het oordeel over de bouwkundige en functionele kwaliteit van Molengracht dat heeft geleid tot de classificatie van het gebouw in klasse 1, maar op de gevolgen van die classificatie voor het opbouwen van budget voor instandhoudingsinvesteringen. Het Czv heeft aan Ignatius de conceptrapportage van 26 augustus 1999 toegezonden waarin het Czv zijn voorlopig advies handhaaft. Blijkens deze conceptrapportage zijn de gegevens die het Czv aan zijn voorlopig advies van 6 juni 1996 ten grondslag heeft gelegd geverifieerd aan de hand van een door de instelling ingevulde vragenlijst. Het gebouw is, na overleg met het bestuur van Ignatius, niet bezocht door het Czv. Ignatius heeft bij brief van 15 november 1999, onder verwijzing naar haar bezwaren tegen het voorlopig advies van het Czv, bezwaar aangetekend tegen deze conceptrapportage. Het College bouw heeft deze bezwaren - die overeenkomen met de bezwaren tegen het eerdere voorlopig advies - voorgelegd aan de Werkgroep Bezwaren Gebouwclassificatie Ziekenhuizen. Deze werkgroep heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoordelingsmethodiek in het onderhavige geval op de juiste wijze is toegepast. Het College bouw heeft vervolgens bij brief van 5 juni 2000 aan de Minister geadviseerd de bouwkundige en functionele kwaliteit van het gebouw locatie Molengracht vast te stellen op klasse 1.

De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de Minister zijn besluit tot vaststelling van de classificatie niet op deze adviezen heeft mogen baseren omdat de adviezen op onzorgvuldige wijze tot stand zouden zijn gekomen of inhoudelijk gebrekkig zouden zijn. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de adviezen van het Czv/College bouw als deskundig en onpartijdig kunnen worden aangemerkt en appellante noch haar rechtsvoorganger deze adviezen inhoudelijk hebben bestreden of een contra-expertise hebben overgelegd waaruit blijkt dat de adviezen ondeugdelijk zijn. Het betoog dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat eerst op 11 oktober 2001, derhalve vijf jaar na de peildatum van 1 januari 1996, de definitieve classificatie is vastgesteld, slaagt evenmin, nu het besluit mede is gebaseerd op het voorlopig advies van het Czv dat in 1996, derhalve in het peiljaar, tot stand is gekomen.

2.6. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het classificatiebesluit leidt tot een onevenredige uitkomst dan wel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat gebouwen die in 1996 in gebruik zijn genomen, reeds na 20 jaar na ingebruikneming voldoende instandhoudingsmiddelen hebben opgebouwd voor een renovatie, terwijl voor Molengracht door deze classificatie eerst na 25 jaar na ingebruikneming in 1991 voldoende instandhoudingsmiddelen zijn opgebouwd.

2.6.1. Het besluit tot vaststelling van de classificatie van de Minister behelst een oordeel over de feitelijke bouwkundige en functionele kwaliteit van het gebouw op de peildatum 1 januari 1996. Naar het oordeel van de Minister komt Molengracht, gelet op die bouwkundige en functionele kwaliteit, eerst twintig jaren na de peildatum voor renovatie in aanmerking. Dat daardoor eerst na 25 jaar na ingebruikneming in 1991 in een renovatie is voorzien, betekent niet zonder meer dat het besluit leidt tot een onevenredige uitkomst. Blijkens onder meer de toelichting bij voormeld besluit Wijziging uitvoeringsregelingen WZV is er bij de invoering van de wijziging van het meldingsregime van uitgegaan dat gebouwen binnen 20 tot 25 jaar na ingebruikneming een ingrijpende renovatie ondergaan, zodat de omstandigheid dat vanwege de classificatie voor Molengracht in een renovatie is voorzien 25 jaar na ingebruikneming, op zichzelf niet bijzonder is. De Minister was hierom dan ook niet gehouden tot het, in afwijking van de bouwkundige en functionele kwaliteit op het peilmoment, alsnog classificeren van Molengracht als klasse 2, zoals appellante meent. Het betoog dat Amphia een fusieziekenhuis is dat op drie locaties is gevestigd, waardoor appellante is genoodzaakt ruim voor 2016 haar gebouwen aan te passen om aan de functionele eisen te voldoen, leidt niet tot een ander oordeel, nu deze omstandigheid geen betrekking heeft op de bouwkundige en functionele kwaliteiten van Molengracht en daarvan moet worden uitgegaan.

Dat voor gebouwen die op of na 1 juli 1996 in gebruik zijn genomen, is voorzien in een renovatie binnen 20 jaren, terwijl voor Molengracht eerst na 25 jaar na de ingebruikneming in 1991 voldoende instandhoudingsmiddelen zijn opgebouwd voor renovatie, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. In het kader van de in overweging 2.1 beschreven overgangssituatie is er voor gekozen om de opbouw van instandhoudingsmiddelen gedifferentieerd toe te passen voor gebouwen die voor 1 juli 1996 in gebuik zijn genomen, naar gelang de bouwkundige en functionele kwaliteit van het gebouw op de peildatum, terwijl voor gebouwen die op of na 1 juli 1996 in gebruik zijn genomen is voorzien in een renovatie na 20 jaren na 1 juli 1996. Dit onderscheid is niet onredelijk en er is derhalve geen sprake van gelijke gevallen. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de Minister niet gehouden was zijn oordeel over de bouwkundige en functionele kwaliteit van Molengracht te wijzigen en Molengracht te classificeren in klasse 2.

2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006

18-362.