Uitspraak 200508998/1

200508998/1.
Datum uitspraak: 5 juli 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Schinnen,

en

het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 17 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Schinnen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van 22 december 2004, het bestemmingsplan "1e herziening bestemmingsplan kantoor en sauna Oirsbekerweg" vastgesteld.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 juli 2005, kenmerk 2005/35320, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.

Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 28 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2005, en het college bij brief van 28 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2005, beroep ingesteld.

Bij brief van 14 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 maart 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Voor afloop van het vooronderzoek zijn reacties op het deskundigenbericht ontvangen van de gemeenteraad, verweerder en appellanten en van [partij A], die als partij tot het geding is toegelaten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

Na afloop van het vooronderzoek is een reactie op het deskundigenbericht ontvangen van [partij B], die als partij tot het geding is toegelaten. Dit is aan de andere partijen toegezonden.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar [appellanten sub 1] in persoon en bijgestaan door mr. M. van Sintmaartensdijk, advocaat te Maastricht, het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.M. Peeters, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.F. Winkels, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord [partij A] en [partij B], vertegenwoordigd door mr. R.T. Kirpestein. De gemeenteraad van Schinnen is niet verschenen.

2. Overwegingen

Overgangsrecht

2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.

Toetsingskader

2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dat is opgesteld om te voldoen aan artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

Het plan

2.3. Het plan is krachtens artikel 30 van de WRO opgesteld naar aanleiding van het besluit van verweerder van 24 september 2002 tot onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan "Kantoor en sauna Oirsbekerweg". Het plan is gericht op legalisering van de bestaande sauna met buitenzwembad en buitenterras aan de Oirsbekerweg in de kern van Oirsbeek.

Het standpunt van appellanten

2.4. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Zij voeren daartoe aan dat een afzonderlijke regeling voor het buitenzwembad en het terras niet nodig is, nu de sauna inclusief zwembad en terras verhuurd wordt aan en geschikt is voor groepen van 6 tot maximaal 8 personen. Tevens zijn appellanten en de gemeente Schinnen overeengekomen de huidige omvang te handhaven. Bovendien is het volgens appellanten planologisch niet vereist om de capaciteit van de sauna in het plan te regelen.

Voorts stellen appellanten dat de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) gestelde afstanden indicatief zijn en slechts zijn bedoeld als hulpmiddel bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. Voor bestaande situaties als deze geldt dat de afstanden niet zonder meer geschikt zijn voor onverkorte toepassing.

Verder stellen appellanten dat uit het akoestisch rapport is gebleken dat het plan voldoet aan de geluidsnormen van het Besluit horeca-, sport en recreatie-inrichtingen (hierna: het Besluit). In de geluidmetingen zijn het buitenzwembad, het terras en het stemgeluid van bezoekers betrokken, hoewel dit stemgeluid ingevolge het Besluit buiten beschouwing dient te blijven. De toeslag van 10 dB(A) voor muziekgeluid hoeft niet te worden toegepast, omdat het muziekgeluid zal opgaan in het achtergrondgeluid. Appellanten wijzen er tevens op dat de bewoners van Pastoor Meulen-bergstraat 4 en 6 geen toestemming hebben gegeven voor geluidmetingen op hun percelen.

2.4.1. Het college voert verder aan dat ter voorkoming van ongewenste ontwikkelingen is besloten de toegestane bedrijfsactiviteiten op het perceel te beperken tot de bestaande, kleinschalige commerciële sauna. Voorts blijkt uit het akoestisch onderzoek dat ten aanzien van de nabij gelegen woningen een akoestisch aanvaardbaar leefklimaat wordt gegarandeerd. Een afstand korter dan 30 meter als gesteld in de VNG-brochure is daarom naar de stelling van het college aanvaardbaar.

Het standpunt van verweerder

2.5. Verweerder acht het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft zijn goedkeuring aan het plan onthouden.

Verweerder stelt dat in het plan wederom ten onrechte geen afzonderlijke regeling is getroffen voor het oprichten en het gebruik van het buitenzwembad en het terras. Voorts stelt hij dat ten onrechte in het plan geen regeling is opgenomen voor de intensiteit van het gebruik van de sauna, terwijl er twijfel bestaat over de capaciteit van de sauna. Dit staat in de weg aan een juiste beoordeling van de mogelijke overlast voor de omgeving.

Verder stelt hij dat sprake is van nieuwvestiging van de sauna. De afstanden in de VNG-brochure zijn mitsdien niet indicatief.

Tevens acht verweerder de onderbouwing van het akoestisch rapport onvoldoende. Naar zijn stelling is de hoorbaarheid van het muziekgeluid ten onrechte niet gevalideerd ter plaatse van de omliggende woningen, terwijl een toeslag van 10 dB(A) moet worden toegepast indien daar muziekgeluid hoorbaar is. Verweerder concludeert dat de aantasting van het woon- en leefklimaat niet ondenkbeeldig is.

Vaststelling van de feiten

2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.6.1. In het bestemmingsplan "Oirsbeek" (1987), gelezen in samenhang met het bestemmingsplan "Oirsbeek, 1e herziening" (1989) (hierna: plan 1989), was aan de gronden aan de Oirsbekerweg 27 de bestemming "-B- (bedrijfsdoeleinden)" met de nadere aanwijzing "-(o)- onbebouwd" toegekend.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de voorschriften van het plan 1989 mogen de gronden met de bestemming "-B- (bedrijfsdoeleinden)" uitsluitend worden gebruikt voor de bedrijfsuitoefening voor zover deze staat vermeld onder de milieucategorieën 1 en 2 als bedoeld in de (…) staat van bedrijfsactiviteiten. In de staat van bedrijfactiviteiten bij dit plan vallen badhuizen en saunabaden onder milieucategorie 2.

Ingevolge artikel 13, tweede lid, onder II, van de voorschriften van het plan 1989 mogen op de gronden met de nadere aanwijzing

"-(o)- onbebouwd" uitsluitend andere bouwwerken worden gebouwd, welke qua aard en afmetingen bij het in lid 1 toegestane gebruik passen tot een maximale hoogte van 6,00 meter, met uitzondering van erfafscheidingen welke maximaal 3,00 meter hoog mogen zijn.

2.6.2. In het bestemmingsplan "Kantoor en sauna Oirsbekerweg" (2002) waren de gronden aan de Oirsbekerweg 27 bestemd voor "Woondoeleinden", "Sauna" en "Woondoeleinden en kantoor".

In artikel 8 van de planvoorschriften was onder meer het volgende bepaald:

lid A (doeleindenomschrijving): de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor een sauna;

lid B (beschrijving in hoofdlijnen): (…)

1.1. het beleid is gericht op continuering van de bestaande sauna. Om in de toekomst mogelijke overlast te voorkomen is het huidige gebruik als maatgevend vastgelegd.

2.6.3. In zijn besluit van 24 september 2002 heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de bestemming "sauna" op de plankaart en aan artikel 8 en artikel 9, lid D, onder 1.1 en 1.2, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Kantoor en sauna Oirsbekerweg".

Daarbij heeft hij als volgt overwogen:

"De huidige bestemming van dit gedeelte van het plangebied laat dus het gebruik als sauna in beginsel toe, maar bebouwing is aldaar niet toegestaan. (…) Het voorliggende plan brengt voor dit deel van het plangebied derhalve een verandering in de gebruiksmogelijkheden teweeg, die aanleiding had moeten zijn voor een nadere afweging van de in het geding zijnde belangen. (…) Een dergelijke afweging ontbreekt in het plan. Het gemeentebestuur had de gevolgen van een dergelijke bestemmingswijziging moeten onderzoeken, zeker nu op grond van de VNG-brochure 'bedrijven en milieuzonering' voor dergelijke bedrijven een milieuhindercirkel voor geluid van 30 meter is aangegeven. Verkleining van deze cirkel is mogelijk (…), doch alleen nadat uit onderzoek en zo nodig maatregelen is gebleken dat de feitelijke hinder zich tot een kleinere afstand beperkt. Dat onderzoek en de eventuele maatregelen ontbreken nu juist in dit plan. Verwezen is slechts naar de APV en de Wet milieubeheer. Opgemerkt wordt nog dat het buitenzwembad in dat onderzoek zeker moet worden meegenomen en overigens ook als zodanig in het plan dient te worden opgenomen. Het besluit is voor wat betreft de sauna derhalve onvoldoende gemotiveerd en met de belangen van reclamanten is onvoldoende rekening gehouden."

2.6.4. Aan de gronden van het plangebied is in het voorliggende plan de bestemming "Sauna" toegekend. Er zijn geen nadere aanduidingen aan de gronden toegekend.

Ingevolge het enig artikel van het onderhavige plan, voor zover hier van belang, wordt het bestemmingsplan "Kantoor en sauna Oirsbekerweg" gewijzigd in die zin dat artikel 8 van de planvoorschriften van dat plan gehandhaafd blijft.

2.6.5. In de VNG-brochure vallen badhuizen en saunabaden in milieucategorie 2. Ten aanzien van deze bedrijvigheid wordt een grootste afstand van 30 meter tot een rustige woonwijk aanbevolen.

De afstand tussen het bestemmingsvlak van de bestemming "Sauna" en de gevels van de dichtstbijzijnde woningen aan de Pastoor Meulenbergstraat bedraagt 10 tot 15 meter.

2.6.6. Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. heeft op 6 februari 2004 een akoestisch onderzoek uitgebracht. Blijkens de inleiding van het akoestisch rapport is het onderzoek uitgevoerd conform het daartoe gestelde in het Besluit horeca-, sport en recreatie-inrichtingen en de regels uit de Handleiding meten en rekenen industrielawaai. Bij de bepaling van de geluidsimmissie is het menselijk stemgeluid meegenomen.

Het totale equivalent geluidsimissieniveau vanwege de sauna, met gebruik van het buitenbad, is berekend op 21 tot 39 dB(A) in de dagperiode, 25 tot 45 dB(A) in de avondperiode en <10 tot 28 dB(A) in de nachtperiode, ter hoogte van de omliggende woningen. Het maximaal geluidniveau bedraagt 38 tot 59 dB(A) in de dagperiode en 45 tot 59 dB(A) in de avond- en nachtperiode ter hoogte van de omliggende woningen.

Het equivalent geluidniveau vanwege de aanwezige muziekinstallatie bedraagt ten hoogste 27 dB(A), terwijl het achtergrondgeluid, op basis van een indicatieve meting, circa 35-40 dB(A) bedraagt. Op die momenten dat muziekgeluid het enige geluid van de inrichting zou zijn dat hoorbaar is, zal het opgaan in het omgevingsgeluid. Geluid van de muziekinstallatie zal daarom ter plaatse van woningen niet als muziekgeluid herkenbaar zijn. Derhalve is er geen reden om een strafcorrectie van 10 dB(A) in rekening te brengen.

Het rapport concludeert dat zowel het equivalent geluidniveau als het maximaal geluidniveau voldoen aan de normen van het Besluit.

2.6.7. De deskundige beschouwt de huidige sauna als relatief kleinschalig. Gelet op de fysieke capaciteit acht hij het voorts niet aannemelijk dat substantieel grotere groepen dan acht personen tegelijkertijd van de uitspanning gebruik kunnen maken. Met deze maximale capaciteit wordt bovendien door [appellanten sub 1] geadverteerd.

2.6.8. Ten aanzien van het akoestisch rapport wordt in het deskundigenbericht gesteld dat de uitgangspunten van het onderzoek representatief te achten zijn, nu de Handleiding meten en rekenen industrielawaai is gebruikt, waarin algemeen aanvaarde methoden voor geluidmetingen zijn beschreven.

Volgens het deskundigenbericht is voorts rekening gehouden met het menselijk stemgeluid. Voor het berekenen van het equivalente geluidsimissieniveau is daartoe een bronvermogen van 86 dB(A) gedurende 5,5 uur in de dagperiode en 1,5 uur in de avondperiode in rekening gebracht. Voorts is in het akoestisch onderzoek het bronvermogen van het speakertje in de parasol en de geluidsuitstraling ten gevolge van de geopende deur vastgesteld op 62 dB(A). De deskundige acht dit uitgangspunt representatief.

Vervolgens wordt erop gewezen dat het achtergrondgeluidniveau ter plaatse niet is vastgesteld, maar dat gelet op de aard van de omgeving aannemelijk is dat dit achtergrondgeluidniveau in de avondperiode 35 dB(A) tot 40 dB(A) zal bedragen.

Gelet op het verschil in geluidniveaus acht de deskundige het aannemelijk dat het geluidniveau van muziek ter hoogte van de omliggende woningen dusdanig laag is dat dit door het achtergrondgeluid wordt gemaskeerd. Daarom zal ter hoogte van de omliggende woningen geen sprake zijn van een hoorbaar muziekkarakter, zodat de toeslag van 10 dB(A) niet hoeft te worden toegepast, aldus de deskundige.

Gezien de huidige aard van de uitspanning zal de daarmee gepaarde geluidsbelasting van de omgeving volgens het deskundigenbericht met name uit menselijk stemgeluid bestaan. In de directe omgeving van de sauna is blijkens het deskundigenbericht geen sprake van zodanige bedrijvigheid dat de invloed van het in werking zijn van de sauna daarbij in het niet valt. Daar staat volgens de deskundige tegenover dat het wegverkeerslawaai, de aanwezigheid van een winkelcentrum op relatief korte afstand en met name de sportvelden op korte afstand van de betrokken woningen, van invloed zijn op het akoestisch leefklimaat ter plaatse. De invloed van het gebruik van de sauna op het akoestisch leefklimaat ter plaatse kan daarom naar de mening van de deskundige niet apert omgevingsvreemd genoemd worden.

Toepasselijke wet- en regelgeving

2.7. Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO, stelt de gemeenteraad, indien door gedeputeerde staten (…) goedkeuring aan een vastgesteld bestemmingsplan is onthouden, binnen een jaar met ingang van de dag na die, waarop de beroepstermijn (…) afloopt, een nieuw plan vast, waarbij het besluit van gedeputeerde staten (…) in acht wordt genomen.

2.7.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, onder 2, van het Besluit is dit besluit van toepassing op een inrichting waarbij uitsluitend of in hoofdzaak sprake is van een gelegenheid tot zwemmen of baden.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit gelden de voorschriften die zijn opgenomen in de bijlage voor een ieder die de inrichting drijft. Ingevolge artikel 1.1.1 van bijlage I bij het Besluit bedraagt het equivalent geluidniveau op de gevel van omliggende woningen niet meer dan 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-,avond- en nachtperiode. Het maximaal geluidniveau bedraagt niet meer dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.

Ingevolge artikel 1.1.2 van bijlage I bij het Besluit blijft bij het bepalen van de geluidniveaus (…) buiten beschouwing het stemgeluid van bezoekers op een onverwarmd en onoverdekt terras, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.

2.7.2. Op grond van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai geldt voor het toekennen van een toeslag van 10 dB(A) voor muziekgeluid als criterium dat het muziekkarakter duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt.

Het oordeel van de Afdeling

2.8. De Afdeling stelt vast dat het in het plangebied aanwezige buitenzwembad en terras niet afzonderlijk in het plan zijn geregeld zoals door verweerder is bedoeld in zijn besluit van 24 september 2002. Mitsdien heeft de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan niet het besluit van verweerder in acht genomen zoals vereist in artikel 30, eerste lid, van de WRO. Niet is gebleken van zodanige wijzigingen na het nemen van het besluit van 24 september 2002 dat van dit besluit mocht worden afgeweken.

Evenmin is in het plan geregeld dat de bestaande fysieke capaciteit van de sauna wordt gehandhaafd, bijvoorbeeld door het opnemen van een bouwvlak voor de huidige sauna en vlakken of aanduidingen waar bij uitsluiting het terras en het zwembad zijn toegestaan. Daarentegen is het gehele plangebied bestemd tot "Sauna" en is daarmee uitbreiding van de bebouwing en uitbreiding van de capaciteit van de sauna mogelijk gemaakt. Het plan is mitsdien niet zodanig conserverend van aard als blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting kennelijk door de gemeenteraad is beoogd. Verweerder heeft zich mitsdien in redelijkheid op het standpunt gesteld dat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een regeling betreffende de capaciteit van de sauna diende te worden opgenomen.

2.8.1. Wat betreft de in acht te nemen afstand van de sauna, indien beperkt tot de huidige capaciteit, tot de naastgelegen woonbebouwing in verband met geluidhinder, overweegt de Afdeling het volgende.

Nu op 24 september 2002 aan het plandeel met de bestemming "Sauna" en de bijbehorende voorschriften van het bestemmingsplan "Kantoor en sauna Oirsbekerweg" door verweerder goedkeuring is onthouden en uit de voorschriften van het geldende plan 1989 volgt dat ter plaatse bebouwing ten behoeve van een sauna niet is toegestaan, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een nieuwe situatie. De VNG-brochure is in beginsel bedoeld als hulpmiddel bij het opstellen van een bestemmingsplan in nieuwe situaties, waarbij de aanbevolen afstanden van bedrijvigheid tot woonbebouwing slechts van indicatieve aard zijn. Afwijking van de in de brochure aanbevolen afstanden is mogelijk, met dien verstande dat een dergelijke afwijking dient te worden gemotiveerd. Het standpunt van verweerder dat in nieuwe situaties de afstanden niet indicatief zijn, is derhalve onjuist.

Gelet op het akoestisch rapport en het deskundigenbericht, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat het muziekgeluid vanwege de inrichting als zodanig hoorbaar is ter hoogte van de omliggende woningen. Mitsdien behoefde de toeslag van 10 dB(A) niet te worden toegepast op het ter plaatse gemeten geluidniveau.

Daargelaten de vraag of het standpunt van appellanten omtrent de beoordeling van het stemgeluid in het kader van het Besluit juist is, dient bij de vaststelling en goedkeuring van een bestemmingsplan mogelijke geluidhinder voor omwonenden, ook indien dit betreft hinder door menselijk stemgeluid, in het kader van de vereiste belangenafweging te worden betrokken. Blijkens het akoestisch rapport is het menselijk stemgeluid ter plaatse betrokken in de meting van het geluidniveau.

Voorts heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat anderszins aan het akoestisch rapport zodanige gebreken kleven dat de gemeenteraad aan dit rapport geen betekenis had mogen toekennen. Nu in het akoestisch rapport wordt geconcludeerd dat zowel het equivalent geluidniveau als het maximaal geluidniveau voldoen aan de normen van het Besluit, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd dat aantasting van het woon- en leefklimaat door geluidsoverlast vanwege de sauna met haar huidige capaciteit voor de omliggende woningen niet ondenkbaar is. Verweerder heeft deze stelling mitsdien niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen, nu verweerder gezien hetgeen is overwogen in 2.8 goedkeuring heeft kunnen onthouden aan het plan.

2.8.2. Gelet op hetgeen in 2.8 is overwogen heeft verweerder terecht gesteld dat het plan in strijd met artikel 30, eerste lid, van de WRO vastgesteld. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voor zover daarbij geen regeling is getroffen voor de capaciteit van de sauna, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan het plan. De beroepen zijn ongegrond.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.

w.g. Bartel w.g. Soede
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006

270-516.