Uitspraak 200807341/1/R2
200807341/1/R2.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2008, kenmerk 2008-007320, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Maasdriel (hierna: de raad) bij besluit van 27 maart 2008 vastgestelde bestemmingsplan "De Grutakker" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 17 november 2008.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de raad en [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht).
[appellante] en [belanghebbende] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[belanghebbende] en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M.F.F. Verbeet, [directeur], P.W. de Waard en P.M.J. van den Einde, en het college, vertegenwoordigd door mr. K de Meulder en ir. M.W. Veldhuizen, beiden ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, F.H.M. van Laere, C.J.M. Machielsen en drs. A. Snik van den Burg, en de raad van de gemeente Maasdriel, vertegenwoordigd door A.P.M. Aarts, ing. J.A.H. Pasmans en drs. W. de Ruiter, allen ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in de bouw van 117 woningen ten zuidwesten van de kern Hedel, gemeente Maasdriel. Het plangebied wordt aan de westzijde begrensd door de Harenseweg en aan de zuidzijde door de Akkerseweg. Aan de noordzijde wordt de begrenzing gevormd door een sloot welke gelegen is ten zuiden van de Uithovensestraat. De begrenzing aan de oostzijde wordt gevormd door een voormalig schoolgebouw dat in gebruik is als bedrijfsverzamelgebouw en door enkele grote woonpercelen. [appellante] exploiteert aan de overzijde van de weg op het perceel [locatie 1] een aardappelverwerkend bedrijf en een aardappelgroothandel. Het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [locatie 2] wordt gedeeltelijk door [appellante] gebruikt als onderhoudswerkplaats en onderzoekscentrum. Verder is zowel op het perceel [locatie 3] als op het perceel [locatie 1] een bedrijfswoning van [appellante] aanwezig.
2.3. [appellante] stelt in beroep dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Daartoe voert zij verschillende gronden aan.
2.4. [appellante] stelt dat in de publicatie met betrekking tot de terinzagelegging van het vastgestelde plan ten onrechte niet is vermeld dat het akoestisch onderzoek, het luchtkwaliteitonderzoek en het beeldkwaliteitsplan, die als bijlage bij de plantoelichting zijn gevoegd, zijn aangepast ten opzichte van de bijlagen bij de plantoelichting van het ontwerpplan. In dit verband wijst zij erop dat in de publicatie wel staat vermeld dat de plantoelichting is gewijzigd naar aanleiding van de zienswijze van het Waterschap Rivierenland.
2.5. Ingevolge artikel 26 van de WRO is artikel 23, eerste lid, onder a, van de WRO van overeenkomstige toepassing bij de terinzagelegging van het vastgestelde plan. Uit artikel 23, eerste lid, onder a, van de WRO, bezien in samenhang met artikel 3:12 van de Awb, volgt dat in de openbare kennisgeving voorafgaand aan de terinzagelegging kan worden volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud van het bestemmingsplan. Nu uit artikel 12, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 volgt dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het plan en dat daaraan derhalve geen bindende betekenis toekomt, behoefde in de publicatie met betrekking tot het vastgestelde plan geen melding te worden gemaakt van aanpassingen in het akoestisch onderzoek, het luchtkwaliteitonderzoek en het beeldkwaliteitsplan, die als bijlage bij de plantoelichting zijn gevoegd. Verder staat in de publicatie onder meer dat naar aanleiding van de zienswijze van het Waterschap Rivierenland de plantoelichting en de plankaart gewijzigd zijn vastgesteld. Anders dan [appellante] stelt, is de omstandigheid dat de aanpassingen in het akoestisch onderzoek, het luchtkwaliteitonderzoek en het beeldkwaliteitsplan niet in de publicatie zijn vermeld niet in strijd met de zorgvuldigheid, nu de zienswijze van het Waterschap Rivierenland in tegenstelling tot laatstgenoemde aanpassingen tevens heeft geleid tot een wijziging van de plankaart. Dit betoog faalt.
2.6. Voorts stelt [appellante] dat het college heeft miskend dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 110c, eerste lid, van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), nu het ontwerpbesluit tot hogere grenswaarden dat is genomen ten behoeve van het plan niet tegelijkertijd met het ontwerpplan ter inzage is gelegd.
2.7. Ingevolge artikel 110a, eerste lid, van de Wgh is het college van burgemeester en wethouders binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.
Ingevolge artikel 110c, eerste lid, van die wet is op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 110a de in Afdeling 3.4 van de Awb geregelde procedure van toepassing, met dien verstande dat indien het college van burgemeester en wethouders bevoegd is de hogere waarde vast te stellen en het besluit ten behoeve van de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan wordt genomen, het ontwerp van het besluit tegelijkertijd met het ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage wordt gelegd.
2.8. Het ontwerpplan heeft van 25 oktober 2007 tot en met 5 december 2007 ter inzage gelegen. Vanwege het wegverkeerslawaai van de Uithovensestraat en de Harenseweg zijn voor een aantal nieuwe woningen in het noordwesten van het plangebied hogere grenswaarden vastgesteld. Het ontwerp van het besluit tot vaststelling van die hogere waarden heeft van 10 januari 2008 tot en met 20 februari 2008 ter inzage gelegen. Het besluit tot vaststelling van de hogere grenswaarden is op 11 maart 2008 door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel vastgesteld.
2.9. Gelet op het vorenstaande is het ontwerpbesluit tot vaststelling van hogere grenswaarden ten behoeve van het plan in strijd met artikel 110c, eerste lid, van de Wgh na de terinzagelegging van het plan ter inzage gelegd. Het college heeft dit gebrek bij de goedkeuring van het plan onderkend maar daaraan geen gevolgen verbonden, nu niet is gebleken dat [appellante] onevenredig hierdoor in zijn belangen is geschaad of benadeeld.
2.10. Artikel 110c, eerste lid, van de Wgh is een voorschrift dat geen eisen stelt aan de materiële inhoud van het besluit maar ziet op de procedure van totstandkoming van het besluit. Niet is gebleken dat door het niet gelijktijdig ter inzage leggen van het hogerewaardenbesluit en het ontwerpplan belanghebbenden zijn benadeeld. Uit de wetsgeschiedenis en in het bijzonder de memorie van toelichting bij de Wijziging Wet geluidhinder (moderniseringinstrumentarium geluidbeleid, eerste fase), kamerstukken II, 2004/2005, 29 879, nr. 3, p.45., komt naar voren dat met artikel 110c, eerste lid, van de Wgh is beoogd de voorbereiding van het hogerewaardenbesluit zoveel mogelijk parallel te laten lopen aan de voorbereiding van het bestemmingsplan. Benadrukt wordt dat, gelet op de verplichting om bij het vaststellen van het plan de hogere waarden in acht te nemen, die hogere waarden in elk geval moeten zijn vastgesteld voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Onweersproken is gesteld dat in de plantoelichting bij het ontwerpplan is vermeld dat voor de in het plan voorziene ontwikkelingen vaststelling van hogere grenswaarden is vereist, zodat [appellante] bekend kon zijn met de noodzaak tot het vaststellen van hogere waarden. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling aannemelijk dat [appellante] noch andere belanghebbenden benadeeld zijn doordat het ontwerpplan en het ontwerpbesluit tot hogere grenswaarden niet gelijktijdig ter inzage zijn gelegd. Voorts wordt overwogen dat het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden bekend is gemaakt en dat daartegen rechtsmiddelen konden worden aangewend. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
2.11. Verder voert [appellante] aan dat het college heeft miskend dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 77 van de Wgh omdat de wegen in het plangebied niet zijn betrokken in het akoestisch onderzoek. De wegen in het plangebied vallen volgens [appellante] niet onder de uitzondering van artikel 74, tweede lid en onder b, van de Wgh, nu ten tijde van de vaststelling van het plan geen sprake was van wegen waarvoor een maximum snelheid van 30 kilometer per uur van kracht was en evenmin een daartoe strekkend besluit was genomen.
2.12. In het kader van het bestemmingsplan is akoestisch onderzoek uitgevoerd naar de geluidbelasting vanwege de Uithovensestraat, de Ammerzodenseweg, de Harenseweg en de Akkerseweg op de gevels van de in het plan voorziene woningen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai, Plan "De Grutakker" te Hedel", dat als bijlage 4 bij de plantoelichting is gevoegd. Volgens dit rapport en blijkens pagina 21 van de plantoelichting zijn de overige wegen binnen het plangebied buiten beschouwing gelaten, nu deze wegen een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur zullen kennen.
Gelet op artikel 74, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 77 van de Wgh, behoeft bij het voorbereiden van de vaststelling van een bestemmingsplan geen akoestisch onderzoek te worden ingesteld indien voor de desbetreffende wegen een maximumsnelheid geldt van 30 kilometer per uur. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 oktober 2008, in zaak 200707598/1, leidt een redelijke wetsuitleg ertoe dat aan de voorwaarden voor het aannemen van een uitzondering als bedoeld in artikel 74, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wgh ook is voldaan indien de maximumsnelheid van 30 kilometer per uur weliswaar nog niet geldt ten tijde van de vaststelling van het plan, maar tot het instellen daarvan door het bevoegd gezag al wel is besloten. Nu in het onderhavige geval de wegen die binnen de woonwijk door het plan mogelijk worden gemaakt nog moeten worden aangelegd, kan een 30 kilometerzone nog niet gelden en kan evenmin worden geëist dat het verkeersbesluit tot het instellen van een 30 kilometerzone reeds bij de vaststelling van het plan is genomen. Op pagina 16 van de plantoelichting staat dat het woongebied zal worden ingericht als een 30 kilometerzone. In het Gemeentelijke Verkeers- en Vervoersplan van de gemeente Maasdriel staat dat voor nieuw aan te leggen infrastructuur in woonwijken een maximum snelheid van 30 kilometer per uur zal gelden, tenzij sprake is van wijkontsluitingswegen. Voorts heeft de raad ter zitting verklaard dat het woongebied zal worden ingericht als een 30 kilometerzone en dat een daartoe strekkend verkeersbesluit zal worden genomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding te veronderstellen dat niet tot de invoering van een 30 kilometerregime zal worden overgegaan. Gelet op het voorgaande bestond in dit geval niet op grond van artikel 74, tweede lid, onder b, van de Wgh een verplichting tot akoestisch onderzoek naar de gevolgen van het wegverkeer op de wegen binnen de woonwijk. Voor zover [appellante] heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2008, in zaak 200705056/1 treft dit betoog geen doel reeds omdat in tegenstelling tot het onderhavige plan in die zaak sprake was van bestaande wegen met een maximumsnelheid van 50 kilometer per uur. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet is vastgesteld in strijd met artikel 77 van de Wgh.
2.13. Voorts voert [appellante] aan dat in strijd met de artikelen 9 en 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit op de Ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro 1985) onvoldoende onderzoek is gedaan naar de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Volgens haar heeft het college ten onrechte volstaan met de constatering dat het gemeentebestuur geen financiële risico’s draagt bij de realisatie van het plan omdat een samenwerkingsovereenkomst en een planschaderisico-overeenkomst is gesloten met de projectontwikkelaar.
2.14. Wat betreft de stelling van het college en de raad dat het beroep voor zover het ziet op de financiële uitvoerbaarheid niet-ontvankelijk is omdat dit punt niet eerder in de procedure is aangevoerd, overweegt de Afdeling dat [appellante] een zienswijze en bedenkingen heeft ingediend tegen het plan. Artikel 6:13 van de Awb sluit het in beroep aanvoeren van nieuwe argumenten tegen het plan voor zover dat in de zienswijzen en bedenkingen is bestreden niet uit. Derhalve bestaat geen aanleiding het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
2.15. In de plantoelichting staat in hoofdstuk 10 dat voor de realisering van het plan een overeenkomst is gesloten tussen de initiatiefnemer en de gemeente Maasdriel. Verder volgt daaruit dat de bijdrage van de gemeente zich beperkt tot het verlenen van planologische medewerking aan de uitvoering van het plan en dat de gemeente geen financiële risico's draagt bij de realisatie daarvan.
2.16. Vaststaat dat tussen het gemeentebestuur en [belanghebbende] een samenwerkingsovereenkomst en een planschaderisico-overeenkomst zijn gesloten. Voor het sluiten van deze overeenkomsten is onderzoek gedaan naar de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Verder is van de zijde van het college en de raad gesteld en door [belanghebbende] ter zitting bevestigd dat het plan zoals dat is vastgesteld door [belanghebbende] zal worden uitgevoerd. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat de voor de woonwijk bestemde gronden in eigendom zijn bij [belanghebbende]. Niet is gebleken dat [belanghebbende] over onvoldoende middelen beschikt om de woonwijk te kunnen realiseren. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet behoeft te worden getwijfeld en dat is voldaan aan de in de artikelen 9 en 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro 1985 gestelde vereisten. Voor zover [appellante] voorts ter zitting heeft gesteld dat niet is gebleken dat [belanghebbende] daadwerkelijk in staat zal zijn eventuele planschade te vergoeden, wordt overwogen dat de vraag of het gemeentebestuur in de toekomst eventuele planschade op [belanghebbende] kan verhalen niet afdoet aan de uitvoerbaarheid van het onderhavige plan.
Voor zover [appellante] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2002, in zaak 200104664/1 wordt overwogen dat anders dan in die zaak thans niet is gebleken van onvoorziene hoge saneringskosten en een onzekere financiële bijdrage. Dit betoog faalt.
2.17. [appellante] vreest verder dat zij door de bouw van de in het plan voorziene woningen onevenredig in haar bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden zal worden beperkt. Verder voert zij aan dat het woon- en leefklimaat van de voorziene woningen ten gevolge van de activiteiten van haar bedrijf onvoldoende is gewaarborgd. Zij stelt dat, gelet op de categorie-indelingen van haar bedrijfsactiviteiten, in belangrijke mate wordt afgeweken van de aanbevolen afstanden in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlands Gemeenten uit het jaar 2007 (hierna: VNG-brochure). Volgens [appellante] is de afwijking van die afstanden ontoereikend gemotiveerd. Zij is van mening dat het college ten onrechte volstaat met een verwijzing naar haar milieuvergunning omdat bij verlening van die vergunning geen ruimtelijke belangenafweging is gemaakt waarbij is bezien of de geur- en geluidhinder ten gevolge van de activiteiten van [appellante] ter plaatse van de woningen aanvaardbaar is. Zij stelt dat het college niet heeft onderkend dat de geluidbelasting bij een aantal nieuwe woningen hoger zal zijn dan die ter plaatse van de bestaande woningen en dat voor een deel van de bedrijfsactiviteiten geen geuronderzoek is gedaan. Verder vreest [appellante] dat haar een strengere geurnorm zal worden opgelegd vanwege de nieuwe woningen, nu volgens de Nederlandse emissie Richtlijn Lucht (hierna: NeR) een hoger beschermingsniveau geldt voor een woonwijk dan voor in het landelijk gebied verspreid liggende woningen. Verder betoogt [appellante] dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciale beleid.
2.18. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat voor toepassing van de VNG-brochure geen aanleiding bestaat nu sprake is van een bestaand bedrijf met een recente milieuvergunning van 8 maart 2007, waarin normen voor geluid en geur zijn opgenomen die zijn afgestemd op reeds bestaande woningen die dichterbij het bedrijf liggen dan de maatgevende woningen binnen het plangebied. Nu [appellante] wat betreft de bestaande woningen aan de voorgeschreven geluid- en geurnormen dient te voldoen zal volgens het college wat betreft de verder weg gelegen woningen in het plangebied in ieder geval aan die normen kunnen worden voldaan. Anderzijds leiden de nieuwe woningen niet tot een verdergaande beperking van de bestaande bedrijfsvoering, nu [appellante] reeds door de bestaande woningen in haar ontwikkelingsmogelijkheden wordt beperkt, aldus het college.
2.19. In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieufactoren geur, stof, gevaar en geluid uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De afstanden die de brochure aanbeveelt gelden in beginsel tussen de perceelsgrens van een bedrijf enerzijds en de gevel van een - in een rustige woonwijk gelegen - woning anderzijds. Verder staat in de VNG-brochure dat rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van het plangebied en de omgeving.
2.20. Op 1 april 1997 is aan [appellante] een milieuvergunning verleend voor een aardappelgroothandel. Op 1 augustus 2000 is aan haar een veranderingsvergunning verleend voor uitbreiding van de bedrijfsvoering met de activiteit het bewerken en verwerken van aardappelen. Voorts is op 6 maart 2007 aan [appellante] een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor onder meer uitbreiding van de bestaande activiteiten met het bakken van aardappels in olie.
2.21. In het kader van het bestemmingsplan is door AGEL adviseurs een milieukundig onderzoek uitgevoerd naar de ruimtelijke zonering van de bestaande bedrijfslocaties in de nabijheid van het plangebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Milieuzonering bedrijven Plangebied "De Grutakker" te Hedel" van 17 augustus 2007 (hierna: het milieurapport). Voor het in beeld brengen van de ruimtelijke zonering is volgens het milieurapport gebruik gemaakt van de VNG-brochure. In het milieurapport staat dat wat betreft de bedrijven aan de zuidzijde van het plangebied de richtafstanden zijn bepaald op basis van het omgevingstype gemengd gebied vanwege de vermenging van woningen, niet agrarische bedrijven en agrarische bedrijven in het gebied, zodat de aanbevolen afstanden met één afstandsstap mogen worden gecorrigeerd.
In de VNG-brochure wordt ter voorkoming van hinder een afstand van 50 meter aanbevolen tussen een rustige woonwijk en een aardappelgroothandel, een afstand van 300 meter tussen een rustige woonwijk en een aardappelverwerkend bedrijf en een afstand van 30 meter tussen het bedrijfsverzamelgebouw en een rustige woonwijk.
De afstand van de grens van de bedrijfslocatie van [appellante] op het perceel [locatie 1] tot de maatgevende (toekomstige) woning in het plangebied bedraagt ongeveer 25 meter. Ter zitting is door [belanghebbende] gesteld dat de afstand van de dichtstbijzijnde loods waar de aardappelverwerkende activiteiten van [appellante] plaatsvinden tot de maatgevende woning ongeveer 150 meter bedraagt. De afstand van de grens van het perceel met het bedrijfsverzamelgebouw tot de gevel van de dichtstbijzijnde woning in het plangebied bedraagt ongeveer 8 meter.
2.22. Niet in geschil is dat het plan in belangrijke mate afwijkt van de in de VNG-brochure aanbevolen afstanden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze afstanden indicatief zijn en dat daarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. Nu de raad bij de vaststelling van het onderhavige plan toepassing heeft gegeven aan de VNG-brochure, is bij afwijking van de aanbevolen afstanden een zorgvuldige motivering vereist. Het college kan daarbij belang toekennen aan de reeds aan [appellante] verleende milieuvergunningen met de daarbij behorende voorschriften.
2.23. Wat betreft het betoog van [appellante] dat het college wat betreft geluidhinder ter plaatse van de nieuwe woningen ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar haar milieuvergunning overweegt de Afdeling als volgt.
2.23.1. Volgens het deskundigenbericht is de bestaande woning op het perceel [locatie 4] direct ten westen van het bedrijf thans het geluidgevoelige object dat met een etmaalwaarde van 45 dB(A) het hoogst wordt belast. De meest zuidoostelijke woning in het plangebied is volgens het deskundigenbericht de hoogst belaste woning in het plangebied met een etmaalwaarde van 48 dB(A). Bij zeven nieuwe woningen is volgens het deskundigenbericht sprake van een etmaalwaarde van 45 tot 47 dB(A). Bij alle overige nieuwe woningen in het plangebied is sprake van een etmaalwaarde van 45 dB(A) of lager, aldus het bericht.
2.23.2. In de VNG-brochure staat dat voor het gebiedstype rustige woonwijk als richtwaarde een geluidbelasting op woningen en andere geluidgevoelige bestemmingen geldt van maximaal 45 dB(A) langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Voor het gebiedstype gemengd gebied geldt een richtwaarde van maximaal 50 dB(A) langtijdgemiddeld beoordelingsniveau.
In de VNG-brochure wordt het omgevingstype rustige woonwijk omschreven als een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies voor. Langs de randen in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties is weinig verstoring door verkeer. Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies zoals winkels, horeca en kleine bedrijven voor. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en ander bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd. Gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen behoren eveneens tot het omgevingstype gemengd gebied.
2.23.3. Door zich op het standpunt te stellen dat ter plaatse van de nieuw op te richten woningen geen sprake zal zijn van ernstige geluidhinder omdat [appellante] wat betreft de bestaande woningen aan de geluidnormen in de milieuvergunning moet voldoen, miskent het college dat een aantal van de nieuwe woningen een hogere geluidbelasting kan krijgen dan de dichterbij gelegen bestaande woningen. Gelet hierop heeft het college reeds hierom zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ter plaatse van de nieuwe woningen geen sprake zal zijn van ernstige geluidhinder.
Voor zover door de raad in dit verband is gesteld dat de geluidbelasting in zoverre aanvaardbaar is omdat deze binnen de in de VNG-brochure genoemde richtwaarde blijft van maximaal 50 dB(A) voor het gebiedstype gemengd gebied wordt als volgt overwogen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het zuidelijke deel van het plangebied ten onrechte gekarakteriseerd als een gemengd gebied in de zin van de VNG-brochure. Daartoe neemt zij in aanmerking dat het plan voorziet in de aanleg van een woonwijk waar behoudens een agrarisch bedrijf aan de westzijde geen sprake is van andere functies. Gelet op de verkeersintensiteit van minder dan 1000 motorvoertuigen per etmaal op de Harenseweg en de Akkerseweg is voorts niet gebleken dat sprake is van zodanige verstoring door verkeer dat daardoor het zuidelijke deel van het plangebied zou moeten worden aangemerkt als gemengd gebied. Dat het aandeel vrachtverkeer daarvan 30 procent bedraagt maakt dit, gelet op de lage intensiteit, niet anders. Verder wordt de Akkerseweg ingericht als een erftoegangsweg en maakt aldus geen deel uit van de hoofdinfrastructuur. Dat aan de oostzijde van het plangebied een bedrijfsverzamelgebouw staat en dat aan de overzijde van de weg sprake is van lintbebouwing met agrarische en niet agrarische bedrijvigheid wijzigt het karakter van de te realiseren nieuwe woonwijk, waarin geen sprake is van een dergelijke functiemenging, niet. Nu geen sprake is van een gemengd gebied is de raad ten onrechte ervan uitgegaan dat het plan in zoverre de in de VNG-brochure opgenomen richtwaarde van 50 dB(A) voor het omgevingstype gemengd gebied in acht neemt. Gelet hierop is ook in zoverre niet gebleken dat ter plaatse van de nieuwe woningen geen sprake zal zijn van als ernstig aan te merken geluidhinder.
Dat zoals [belanghebbende] stelt door het plaatsen van geluidschermen aan de zuid- en zuidoostzijde van het plangebied het mogelijk is om voldoende reductie van de etmaalwaarde te realiseren leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat hiermee bij het geluidonderzoek noch bij het bestreden besluit rekening is gehouden en deze maatregelen evenmin in het plan zijn voorzien.
Uit het vorenstaande volgt dat het college onvoldoende heeft onderzocht en op onjuiste gronden aangenomen dat ter plaatse van de nieuwe woningen die zijn genoemd in 2.23.1. geen sprake zal zijn van ernstige geluidhinder.
2.24. Voorts stelt [appellante] dat het college ook wat betreft mogelijke geurhinder ter plaatse van de nieuwe woningen ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar haar milieuvergunning.
2.24.1. In het kader van de verlening van de veranderingsvergunning in 2000 heeft een geuronderzoek plaatsgevonden aan de hand waarvan een acceptabel geurhinderniveau is vastgesteld. In deze vergunning van 1 augustus 2000 is een geurnorm opgenomen van maximaal 2,5 geureenheid per kubieke meter (hierna: 2,5 ge/m³) als 98 percentiel nabij woningen van derden. In de revisievergunning van 6 maart 2007 is het in 2000 vastgestelde acceptabele geurhinderniveau gehandhaafd. In laatstgenoemde milieuvergunning is voorts voorgeschreven dat de baklucht van de nieuwe activiteit het bakken van aardappels in olie wordt afgezogen en verwerkt in een naverbrandingsinstallatie met een geurverwijderingsrendement van minimaal 95 procent. In verband met de toepassing van deze geurbeperkende maatregelen is in het kader van de milieuvergunning een nader geuronderzoek niet noodzakelijk geacht.
2.24.2. Wat betreft de vrees van [appellante] dat haar vanwege de NeR en de provinciale nota "Gelders geurbeleid voor milieuvergunningen" van 17 september 2002 een strengere geurnorm zal worden opgelegd omdat het beschermingsniveau voor aaneengesloten woonbebouwing hoger is dan voor verspreid liggende woningen wordt overwogen dat voor aaneengesloten woonbebouwing een normindicatie geldt op basis van een 98 percentiel. Nu in de milieuvergunning een norm is opgenomen van 2,5 ge/m³ als 98 percentiel is de normindicatie reeds afgestemd op aaneengesloten woonbebouwing. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre zal leiden tot aanscherping van de geurnorm in de vergunning.
2.24.3. Wat betreft het betoog van [appellante] dat niet is gebleken dat, indien wordt uitgegaan van de in haar milieuvergunning opgenomen geurnorm van maximaal 2,5 ge/m³ als 98 percentiel ter plaatse van woningen, geen sprake zal zijn van onaanvaardbare geurhinder wordt als volgt overwogen. In de provinciale nota "Industriële geur en ruimtelijke ordening in Gelderland" van 13 september 2007 wordt onderscheid gemaakt tussen een viertal beschermingsniveaus waar voor ieder niveau een streefwaarde, een richtwaarde en een bovenwaarde geldt. De streefwaarde is de waarde waaronder geen sprake is van hinder. Tussen de streef- en richtwaarde kan worden ingestemd met ruimtelijke ontwikkelingen als de ruimtelijke keuze voldoende is onderbouwd, aldus de nota. Volgens bijlage 3 van de nota dient het type geur van de aardappelverwerkende activiteiten van [appellante] te worden aangemerkt als minder hinderlijk. In combinatie met de functie wonen geeft dit een streefwaarde van 1 ge/m³ en een richtwaarde van 3 ge/m³. Nu in de milieuvergunning een geurnorm is voorgeschreven van 2,5 ge/m³, wordt de richtwaarde niet overschreden zodat in beginsel met de ruimtelijke ontwikkeling kan worden ingestemd. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met het provinciale beleid. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat bij een geurnorm van 2,5 ge/m³ als 98 percentiel geen sprake is van ernstige geurhinder.
2.24.4. Bij de verlening van de revisievergunning van 6 maart 2007, bij de vaststelling noch de goedkeuring van het bestemmingsplan is een geuronderzoek uitgevoerd waarbij alle thans vergunde activiteiten zijn bezien. Gelet hierop is niet vast komen te staan wat de geuremissie is bij de huidige bedrijfsvoering van [appellante] en waar de geurcontouren lopen ten opzichte van de voorziene woningen. Verder is ter zitting door het college verklaard dat hij bij het bestreden besluit is uitgegaan van de geurcontouren zoals weergegeven in het geuronderzoek dat is uitgevoerd in het kader van de verlening van de veranderingsvergunning in 2000 en dat hij daarbij geen rekening heeft gehouden met de bij de revisievergunning van 6 maart 2007 vergunde productielijn. Het college heeft dan ook ten onrechte uit de enkele omstandigheid dat vanwege de milieuvergunning ter plaatse van de bestaande woningen aan de geurnorm van 2,5 ge/m³ als 98 percentiel moet worden voldaan, geconcludeerd dat derhalve ter plaatse van de nieuwe woningen ook aan die geurnorm wordt voldaan.
2.24.5. Het college, de raad en [belanghebbende] verwijzen in dit verband tevergeefs naar het nadere rapport van PRA Odournet B.V., "Geuronderzoek in het kader van het plangebied "De Grutakker" en de nabijgelegen Aardappelgroothandel H. [appellante] en zonen b.v.", van 2 juli 2009, dat door [belanghebbende] bij brief van 2 juli 2009 is overgelegd. Volgens dit rapport valt het gehele plangebied buiten de geurcontour van 2,5 ge/m³ als 98 percentiel als rekening wordt gehouden met het rendement van 98 procent van de door [appellante] gebruikte naverbrander. In aanmerking genomen het late tijdstip waarop dit rapport in de procedure is overgelegd en de omstandigheid dat de uitgangspunten die aan dit rapport ten grondslag liggen en de conclusies die daarin worden getrokken gemotiveerd door [appellante] worden bestreden, kan naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer bij de conclusies van dit rapport worden aangesloten.
2.24.6. Uit het vorenstaande volgt dat het college onvoldoende heeft onderzocht en op onjuiste gronden gemotiveerd dat ter plaatse van de nieuwe woningen geen sprake zal zijn van ernstige geurhinder.
2.25. Wat betreft het betoog van [appellante] dat het plan leidt tot lichthinder bij de nieuwe woningen wordt overwogen dat ter zitting vast is komen te staan dat de oorspronkelijk tegenover de inrit van [appellante] gesitueerde woning is verplaatst zodat van lichtinschijning in die woning geen sprake meer is. De enkele stelling van [appellante] dat het vrachtverkeer trillingshinder zal veroorzaken, biedt voorts geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze trillingshinder op voorhand onaanvaardbaar moet worden geacht. Dit betoog faalt.
2.26. Voorts voert [appellante] aan dat de inrichting van de Akkerseweg en de Harenseweg niet voldoet aan de eisen die door het CROW aan een erftoegangsweg categorie I worden gesteld, nu deze wegen een maximumsnelheid van 50 kilometer per uur zullen kennen. Volgens [appellante] leidt een maximumsnelheid van 50 kilometer per uur tot onduidelijkheid bij de weggebruiker en daarmee tot een verkeersonveilige situatie. Verder is volgens haar sprake van een verkeersonveilige situatie omdat individuele woningen rechtstreeks worden ontsloten op de Akkerseweg en de Harenseweg en omdat deze wegen niet zijn voorzien van een voetpad. Bovendien is ten onrechte geen rekening gehouden met een toeneming van het verkeer als gevolg van het afsluiten van de ontsluitingsroute via het centrum voor vrachtverkeer.
2.27. Volgens de plantoelichting worden de Akkerseweg en de Harenseweg ingericht als een erftoegangsweg categorie 1. In het deskundigenbericht staat dat erftoegangswegen categorie 1 zijn bedoeld om een relatief groot gebied, zoals een kern of een bedrijventerrein, te ontsluiten. Maar een erftoegangsweg ontsluit ook afzonderlijke woningen, bedrijven en boerderijen, aldus het deskundigenbericht. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid met de keuze van de raad heeft kunnen instemmen om de Akkerseweg en de Harenseweg als erftoegangsweg categorie I in te richten. Wat betreft het betoog van [appellante] dat deze wegen een maximumsnelheid van 50 kilometer per uur zullen kennen in plaats van de voor een erftoegangsweg gebruikelijke 60 kilometer per uur wordt als volgt overwogen. Daargelaten dat dit een uitvoeringsaspect betreft, is niet aannemelijk dat dit bij de weggebruiker tot onduidelijkheid en verkeersonveiligheid zal leiden. Niet alleen zal deze snelheid met borden worden aangegeven maar bovendien gaat het om wegen die zijn gelegen binnen de bebouwde kom waar een snelheid van 50 kilometer per uur gebruikelijk is. De enkele omstandigheid dat langs deze wegen niet is voorzien in een voetpad leidt evenmin tot het oordeel dat het plan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat dit geen vereiste is voor een erftoegangsweg categorie I en in de huidige situatie evenmin een voetpad aanwezig is. Voorts is ter zitting vast komen te staan dat in het verkeersmodel dat ten grondslag ligt aan het plan rekening is gehouden met de toekomstige verkeersafwikkeling in het centrum. Het betoog van [appellante] dat onvoldoende rekening is gehouden met het afsluiten van de ontsluitingsroute via het centrum voor vrachtverkeer faalt.
2.28. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.24.3. en 2.25.6. heeft het college onvoldoende onderzocht en op onjuiste gronden gemotiveerd dat ter plaatse van de nieuwe woningen een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Nu [appellante], gelet op haar milieuvergunning, gehouden is ter plaatse van woningen van derden te voldoen aan de geurnorm van 2,5 ge/m³ als 98 percentiel en niet is gebleken dat zij ter plaatse van de nieuwe woningen bij ongewijzigde bedrijfsvoering aan deze norm zal voldoen, heeft het college zich voorts niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] niet in haar bedrijfsvoering zal worden beperkt. Bovendien is ter zitting vast komen te staan dat het college in het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met de in het voor haar gronden geldende bestemmingsplan geboden uitbreidingsmogelijkheid van het bebouwde oppervlak met 10 procent.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit in zoverre niet met de betrachten zorgvuldigheid genomen en berust het in zoverre niet op een voldoende draagkrachtige motivering. Gelet op de omvang van het plangebied ziet de Afdeling echter aanleiding om de vernietiging van het bestreden besluit te beperken tot de goedkeuring van die plandelen waarvoor redelijkerwijs kan worden verwacht dat de in het bestreden besluit geconstateerde gebreken gevolgen kunnen hebben. De Afdeling ziet overigens geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden, nu niet kan worden uitgesloten dat de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit in een nieuw te nemen besluit kunnen worden gerepareerd.
2.29. De conclusie is dat het door [appellante] aangevoerde aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Wonen", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb en in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Het beroep is in zoverre gegrond. Bij zijn nadere besluitvorming zal het college onder meer de vraag dienen te betrekken in hoeverre het plan gevolgen heeft voor de in het voor de gronden van [appellante] geldende bestemmingsplan geboden uitbreidingsmogelijkheid van het bebouwde oppervlak met 10 procent.
2.30. Voorts stelt [appellante] in beroep dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden" en aan artikel 8 van de planvoorschriften dat op deze bestemming van toepassing is. Hij is van mening dat artikel 8 van de voorschriften innerlijk tegenstrijdig is omdat het tweede lid toelaat hetgeen op grond van de medebestemmingen is toegestaan, zolang dit niet in strijd is met het waterschapsbelang, terwijl het derde lid verbiedt dat ten behoeve van die medebestemmingen wordt gebouwd. Dit artikel is volgens haar bovendien in strijd met de rechtszekerheid omdat afgifte van een bouwvergunning ingevolge het tweede lid slechts mogelijk is nadat het waterschap is gehoord en ingevolge het vierde lid slechts mogelijk is indien vooraf schriftelijk advies bij het waterschap is ingewonnen. Volgens [appellante] biedt het plan aldus onvoldoende zekerheid omtrent de vraag of voor een bouwinitiatief een bouwvergunning kan worden verkregen.
2.31. Aan verschillende plandelen in het plangebied is de dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden" toegekend.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de voorschriften zijn de op de plankaart voor "Waterstaatdoeleinden" aangewezen gronden, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen, primair bestemd voor inspectie- en onderhoudsstroken en een wadi, ter plaatse van de aanduiding wadi.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is al hetgeen in deze voorschriften omtrent de ondergeschikte bestemmingen binnen het gebied met de bestemming "Waterstaatdoeleinden" is toegestaan uitsluitend toelaatbaar indien en voor zover zulks, gehoord het waterschap, verenigbaar is met het waterschapsbelang.
Ingevolge het derde lid en onder 1 mag in afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen niet worden gebouwd anders dan ten behoeve van deze bestemming. Ingevolge het derde lid en onder 2 mogen op of in deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge het vierde lid kunnen het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het derde lid en onder 2, en toestaan dat in de andere bestemming gebouwen worden gebouwd, mits:
a. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de waterstaatsbelangen;
b. vooraf schriftelijke advies wordt ingewonnen bij het waterschap.
2.32. De Afdeling stelt voorop dat de door de raad gekozen plansystematiek om aan enkele plandelen in het plangebied een primaire bestemming "Waterstaatdoeleinden" en subsidiair andere bestemmingen toe te kennen in beginsel aanvaardbaar is, mits de onderlinge rangorde van de doeleinden of functies van de bestemmingen is aangegeven en deze geen zodanige tegenstrijdigheden bevatten dat niet op redelijke wijze een afweging gemaakt kan worden met het oog op een goede ruimtelijke ordening.
In artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften is een duidelijke rangorde bepaald tussen de doeleinden en functie van de primaire bestemming "Waterstaatdoeleinden" en die van de medebestemmingen. Gebruik van de gronden ten behoeve van de medebestemmingen is slechts toelaatbaar voor zover dit verenigbaar is met het waterschapsbelang. Daarnaast zijn in het derde lid van dit artikel de bouwmogelijkheden voor de plandelen aangegeven. Op de plandelen mogen alleen ten behoeve van de bestemming "Waterstaatsdoeleinden" bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd. Nu in het tweede lid de onderlinge verhouding tussen de bestemmingen wat betreft het toelaatbare gebruik is aangegeven en het derde lid ziet op de bouwmogelijkheden op deze gronden, is artikel 8 van de planvoorschriften niet innerlijk tegenstrijdig. Verder volgt de Afdeling [appellante] niet in haar stelling dat het plan onvoldoende zekerheid biedt omtrent de vraag of voor een bouwinitiatief een bouwvergunning kan worden verkregen, nu het derde lid bepaalt dat alleen ten behoeve van de bestemming "Waterstaatdoeleinden" bouwwerken geen gebouw zijnde mogen worden gebouwd. Voor zover [appellante] wijst op de onzekerheid die ontstaat door de noodzaak tot het inwinnen van een advies bij toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid in het vierde lid van artikel 8 van de planvoorschriften wordt overwogen dat de WRO juist door het opnemen van een vrijstellingsbevoegdheid in de planvoorschriften voorziet in de mogelijkheid om op een later moment de afweging te kunnen maken of het bouwen van gebouwen op de plandelen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Op dat moment dient het college van burgemeester en wethouders een belangenafweging te maken waarbij alle relevante belangen, waaronder een advies van het waterschap, moeten worden meegewogen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende duidelijkheid biedt omtrent de bouwmogelijkheden op de plandelen met de dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden".
2.33. De conclusie is dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plandelen met de dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden" en artikel 8 van de planvoorschriften niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.34. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 29 augustus 2008, kenmerk 2008-007320, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Wonen", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 853,35 (zegge: achthonderddrieënvijftig euro en vijfendertig cent), waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.B. Smit-Colenbrander, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Smit-Colenbrander
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
432.
