Uitspraak 200505097/1

200505097/1
Datum uitspraak: 16 mei 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Horecto B.V.", mede handelend onder de namen Lexion en Lexion Venue, gevestigd te Westzaan, gemeente Zaanstad,
appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 18 februari 2004, kenmerk WHH/HA, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd omdat de inrichting aan de Overtoom 65 te Westzaan in afwijking van de vergunning in werking is.

Bij besluit van 4 mei 2005 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 13 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 juli 2005.

Bij brief van 5 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door M. Verfürden, directeur, en mr. S.P. Dalmolen, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J. Pot en mr. M.D.G. Guimaraês, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Op 19 februari 1985 is een oprichtingsvergunning voor een restaurant/horeca-inrichting verleend. Verder is op 3 december 1991 een uitbreidingsvergunning verleend. Op 11 september 2001 is een groot gedeelte van de inrichting door brand verwoest. Nadien is het pand herbouwd. Op 28 november 2003 heeft verweerder appellante meegedeeld dat naar zijn mening de inrichting na de herbouw gewijzigd is, zodat een revisievergunning is vereist. Appellante heeft niet voldaan aan het verzoek om voor 15 januari 2004 een concept-aanvraag voor een revisievergunning in te dienen.

2.2. Appellante betoogt dat door de aangebrachte wijzigingen geen strijd ontstaat met de haar verleende vergunningen. Naar haar mening blijkt niet dat zij de voorschriften verbonden aan de geldende milieuvergunningen niet naleeft. Zij stelt dat verweerder ten aanzien van de geluidoverlast slechts heeft verwezen naar een geluidrapportage die is opgesteld in het openingsweekend. Inmiddels zouden de geluidvoorschriften niet meer overtreden worden. De veranderingen zien slechts op de indeling van de ruimte, aldus appellante.

2.2.1. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen.

2.2.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inrichting zodanig is veranderd, dat deze niet meer overeenkomstig de geldende vergunning in werking is.

Verweerder voert aan dat zowel de functie als de indeling van de ruimtes is veranderd. Zo zijn volgens hem de kegelbaan en de biljarts vervangen door de verborgen tempel en de decozaal, de wintertuin is vervangen door de feestzaal, de keuken door opslag en er is een EHBO-ruimte toegevoegd.

Ook stelt verweerder dat de luchtbehandelingsinstallatie/ventilatie is vervangen, waarbij de nieuwe installatie niet langer in het pand, maar op het dak is geplaatst. Daarnaast vermeldt verweerder dat het vermogen van de installatie is toegenomen.

Tenslotte geeft verweerder aan dat bij de aanvraag van de oprichtingsvergunning een overzicht van de in het gebouw aanwezige technische apparaten is opgenomen. Gelet op de veranderingen in de laatste achttien jaar kan er volgens verweerder van uit worden gegaan dat deze lijst niet langer overeenstemt met de actuele situatie.

2.2.3. Ter zitting zijn de gestelde verschillen tussen de vergunde situatie en de huidige situatie aan de orde gekomen. Daarbij is het volgende gebleken.

In de kelderzaal van inrichting zoals deze is vergund, zijn een kegelbaan, biljarttafels, een bar en een dansvloer aanwezig. In deze ruimte zijn de biljarttafels en de kegelbaan verwijderd met het oog op het gewijzigde gebruik van de ruimte voor onder meer dansfeesten. De EHBO-voorziening is ondergebracht in de eerder als kleedkamer vergunde ruimte. De voormalige keuken wordt als opslagruimte gebruikt. Voorts is de inpandige luchtbehandelingsinstallatie vervangen door een luchtbehandelingsinstallatie op het dak, zij het dat deze installatie vanwege klachten vooralsnog niet wordt gebruikt. Appellante heeft aangegeven dat de exploitatie van de inrichting meer dan voorheen is gericht op het houden van grootschalige evenementen, maar in praktische zin zou het alleen gaan om een andere indeling.

Hoewel de vorenstaande wijzigingen van de inrichting, behoudens wat betreft de luchtbehandelingsinstallatie, in het bestreden besluit alleen globaal worden aangeduid, is naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat die wijzigingen van zodanige aard zijn, dat hiervoor een nieuwe vergunning had moeten worden aangevraagd. De stelling van appellante dat niet is gebleken dat de voorschriften van de vigerende vergunning worden overtreden, wat daar van ook zij, is in dit verband niet van belang. Afgezien daarvan zou in het kader van de vergunningaanvraag beoordeeld moeten worden of, in geval vergunning verleend kan worden, het vanwege de wijzigingen van de inrichting nodig is nieuwe voorschriften te stellen.

De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, zodat verweerder ter zake handhavend kon optreden.

2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien

2.4. Appellante betoogt dat het besluit in eerste aanleg en de beslissing op bezwaar niet deugdelijk zijn gemotiveerd. Verder is zij van mening dat indien sprake is van vergunningplichtige wijzigingen van de inrichting niet valt in te zien waarom deze niet gelegaliseerd zouden kunnen worden.

2.4.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt het volgende. Voorafgaande aan het besluit in primo en gedurende de bezwaarfase is sprake geweest van overleg tussen verweerder en appellante over het indienen van een vergunningaanvraag met het oog op de wijzigingen van de inrichting. Appellante heeft enkele maanden na het nemen van het besluit in primo van 18 februari 2004 op 14 mei 2004 een aanvraag om een revisievergunning ingediend. Bij besluit van 10 augustus 2004 is deze aanvraag wegens het ontbreken van voldoende gegevens over met name de geluidbelasting en indirecte hinder buiten behandeling gelaten. In de periode daarna heeft overleg plaatsgevonden tussen appellante en verweerder over de ontstane situatie en de indiening van een nieuwe aanvraag.

De Afdeling stelt vast dat de bij het besluit in primo opgelegde last onder dwangsom in essentie zijn grondslag vindt in de slechts globaal aangeduide wijzigingen in de indeling van de inrichting en de plaatsing van een luchtbehandelingsinstallatie op het dak. In het bestreden besluit op bezwaar is daarnaast in aanmerking genomen het gewijzigde gebruik van de inrichting in de vorm van het houden van grootschalige evenementen. De last onder dwangsom heeft echter betrekking op genoemde wijzigingen van het gebouw en niet op het gewijzigde gebruik. Voorts heeft verweerder, anders dan in het besluit in eerste aanleg, veronderstellenderwijs aangenomen dat de actuele situatie niet meer overeenstemt met het overzicht van de in het gebouw aanwezige technische apparaten. Verweerder heeft niet aangegeven of, en zo ja op welke onderdelen dit het geval is.

Gezien de onduidelijkheid in de motivering van de beslissing op bezwaar over de grondslag voor het opleggen van een last onder dwangsom en de beoordeling van de vraag of concreet uitzicht op legalisering bestaat, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.

2.5. Het beroep is gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd.

2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 4 mei 2005, kenmerk AWB/2004/0229 Z/2005/11907;

III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Zaanstad aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

IV. gelast dat de gemeente Zaanstad aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.

w.g. Boll w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2006

191-433