Uitspraak 200505008/1

200505008/1
Datum uitspraak: 17 mei 2006

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], wonend te [woonplaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Hengelo,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 22 april 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een ballonvaartbedrijf en keuringsbedrijf van gas- en heteluchtballonnen gelegen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats]. Dit besluit is op 27 april 2005 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 1 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 9 juni 2005, beroep ingesteld.

Bij brief van 19 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 december 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.P.B. Wortelboer, ing. F. Stam en ing. M. Bekker, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [directeur], en ing. H.I. Huizinga.

2. Overwegingen

2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.

Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.

2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.

2.3. Appellanten stellen dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.

2.4. Voor zover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.

2.5. Appellanten voeren aan dat op de bij de aanvraag behorende tekening ten onrechte het terrein van de [locatie 2] niet geheel volledig is weergegeven.

2.5.1. Gelet op het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting leidt hetgeen appellanten hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat de aanvraag onvoldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. De beroepsgrond faalt.

2.6. Appellanten stellen dat het bestreden besluit onvoldoende bescherming biedt wat betreft het aspect externe veiligheid. Vergunningvoorschrift 7.14 biedt volgens appellanten onvoldoende bescherming tegen brandoverslag. Zij stellen zich op het standpunt dat de afstand van de hoogste stapel van de gascilinders tot de hoogte van de brandmuur 4 meter dient te zijn. Verder is volgens hen in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden met de effecten van de overkapping boven de opslagplaats van gasflessen bij een explosie van gasflessen. Evenmin is rekening gehouden met een mogelijke kettingreactie bij het afblazen van de drukbeveiligingen van de cilinders van de gasflessen en met de aanwezigheid van defecte gasflessen.

2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden. Hij stelt, onder verwijzing naar het advies van de brandweer, dat de kans op een explosie van gasflessen door overdruk zeer klein is, gelet op het feit dat de gasflessen, in tegenstelling tot gewone propaangasflessen, zijn voorzien van overdrukbeveiliging. Daarnaast worden de gasflessen jaarlijks uitwendig geïnspecteerd. Bovendien moet volgens de voorschriften de natuurlijke ventilatie van de opslagplaats steeds zijn gewaarborgd. Volgens verweerder beschermt de brandmuur met een brandwerendheid van tenminste 60 minuten voldoende tegen de overslag van brand, omdat verwacht mag worden dat de brandweer ruim binnen deze tijd zal zijn gearriveerd. Verder is de kans dat er zich in de opslagplaats defecte gasflessen zullen bevinden, gelet op de jaarlijkse keuring van de flessen, volgens verweerder klein.

2.6.2. De aan de vergunning verbonden voorschriften 7.1 tot en met 7.21 bevatten algemene bepalingen inzake gasflessen alsmede bepalingen met betrekking tot de bewaring en opstelling van gasflessen in een opslagvoorziening.

In voorschrift 7.14 is bepaald dat bij de opslagplaats op de erfscheiding een brandmuur aanwezig moet zijn, vervaardigd van onbrandbaar materiaal met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van tenminste 60 minuten. De wand moet aan weerszijden van de opslagplaats een lengte hebben van minimaal 3 meter, horizontaal gemeten vanaf de opslagplaats. De overkapping boven de gasflessen moet zijn vervaardigd van onbrandbaar materiaal met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten. De afstand tussen de hoogste opgestelde gasflessen en de bovenzijde van de brandmuur, vermeerderd met tweemaal de breedte van de overkapping boven de gasflessen, moet tenminste 4 meter bedragen.

In voorschrift 7.15 is bepaald dat natuurlijke ventilatie steeds moet zijn gewaarborgd. De overkapping moet zodanig zijn uitgevoerd dat eventueel vrijkomende gassen zich daaronder niet kunnen ophopen.

2.6.3. Ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid wat betreft externe veiligheid heeft verweerder zich blijkens het bestreden besluit mede gebaseerd op het Handboek milieuvergunningen en de definitieve conceptversie van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 van oktober 2004 (hierna: de concept PGS 15).

In tabel 6 van paragraaf 8.6.1 van het hoofdstuk ‘Gassen’ van het Handboek milieuvergunningen zijn minimumafstanden opgenomen die in acht moeten worden genomen tussen een opslagplaats van gasflessen en woningen van derden en zijn vereisten gesteld aan de brandmuur. De brandmuur moet een brandwerendheid hebben van tenminste 60 minuten, een lengte hebben die tenminste 1 meter uitsteekt buiten de opgeslagen flessen, een hoogte hebben van tenminste 0,5 meter boven de bovenkant van de hoogste (gestapelde) gasflessen en zich bevinden tussen opgeslagen gasflessen en de woning(en) op een afstand van ten hoogste 10 meter van de opgeslagen flessen.

In tabel 8 van paragraaf 6.2 van het hoofdstuk 'Opslag van gasflessen' van de concept PGS 15 is opgenomen dat bij een opslagvoorziening op de inrichtingsgrens van gasflessen met een totale waterinhoud van meer dan 2.500 liter een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van 60 minuten dient te bestaan.

Het hanteren van paragraaf 8.6.1 van het Handboek milieuvergunningen en de concept PGS 15 is niet in strijd met het recht.

2.6.4. De Afdeling overweegt het volgende over de toepassing van het gehanteerde beoordelingskader op de vergunningaanvraag.

De in voorschrift 7.14 gestelde eisen terzake van de opslag van gasflessen voldoen volgens het deskundigenbericht aan het gestelde in het Handboek milieuvergunningen en de concept PGS 15 , met uitzondering van de afstand tussen de bovenkant van de hoogste gestapelde gasflessen en de brandmuur. In voorschrift 6.2.4 van de concept PGS 15 staat, voor zover hier van belang, dat de wand tot maximaal 4 meter boven de gasflessen een brandwerendheid van 60 minuten moet bezitten. Verweerder heeft gekozen voor een lagere muur in combinatie met een overkapping met een brandwerendheid van 30 minuten en een zodanige ventilatie dat geen sprake is van ophoping van gassen. Volgens het deskundigenbericht wordt hiermee een vergelijkbaar beschermingsniveau bereikt.

Bij de van de vergunning deel uitmakende aanvraag is een rapport gevoegd van Aviv Adviserende ingenieurs (hierna: Aviv), genaamd 'Risico's [vergunninghoudster] te [plaats]'. In dit rapport zijn de resultaten weergegeven van een risico-inventarisatie van de in geding zijnde opslag van gasflessen. De risico's van de opslag betreffen volgens het rapport het vrijkomen en (explosief) verbranden van propaan als gevolg van het falen van één of meerdere cilinders. De gasflessen bezitten een overdrukbeveiliging waardoor deze bij hoge druk afblazen om zodoende ontploffingsgevaar te voorkomen. Volgens het rapport van Aviv is het falen van meerdere gasflessen tegelijkertijd gelet op de overdrukbeveiliging niet waarschijnlijk, hetgeen in het deskundigenbericht wordt bevestigd. Het effect van het falen van meerdere gasflessen tegelijkertijd blijft bovendien beperkt tot maximaal 10 meter. Dit, in combinatie met de voldoende ventilatiemogelijkheden onder de overkapping waarbij geen ophoping van gassen verwacht hoeft te worden, maakt de kans op een kettingreactie zeer klein.

Niet is gebleken dat de vermelde technische uitgangspunten berusten op onjuiste aannames en/of ondeugdelijk onderzoek dan wel anderszins gebreken vertonen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich gezien het vorenoverwogene derhalve terecht op het standpunt gesteld, dat met de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming wordt geboden. Het beroep faalt in zoverre.

2.7. Appellanten stellen dat het pand aan de [locatie 1] niet meer wordt gebruikt. Zij verwachten dat de gevraagde activiteiten elders op het terrein van de inrichting zullen worden uitgeoefend, waarin de vergunning niet voorziet. Door verplaatsing van de activiteiten, met name het testen van de branders, vrezen zij voor meer geluidhinder; betwisten zij de juistheid van het akoestische onderzoek, aangezien hierin is uitgegaan van de oorspronkelijke locatie van de vergunde activiteiten.

2.7.1. De Afdeling overweegt dat uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat verweerder moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Dat de feitelijke situatie afwijkt van hetgeen is aangevraagd doet hieraan niet af. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.

2.8. Het beroep is ongegrond.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.

w.g. Brink w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006

191-495