Uitspraak 200707595/1

200707595/1.
Datum uitspraak: 21 januari 2009

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Camping Mooi Bemelen B.V.", gevestigd te Bemelen, gemeente Margraten,
2. de stichting "Stichting Verontruste Plateaubewoners", gevestigd te Margraten, en anderen,
appellanten,

en

provinciale staten van Limburg,
verweerders.

1. Procesverloop

Bij besluit van 22 september 2006 hebben provinciale staten van Limburg (hierna: provinciale staten), op voorstel van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 16 mei 2006, het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (hierna: het POL 2006) vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Mooi Bemelen B.V. (hierna: de camping) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2007, en de stichting Stichting Verontruste Plateaubewoners en anderen (hierna: de stichting en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2007, beroep ingesteld.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Provinciale staten van Limburg hebben een verweerschrift ingediend.

Provinciale staten hebben om geheimhouding verzocht ten aanzien van het "rapport van bevindingen inzake prognoses [bedrijf]" (Pricewaterhouse Coopers, 2 maart 2005).

De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperking van de kennisneming van het desbetreffende rapport gerechtvaardigd geoordeeld voor zover het betreft de pagina's 4 tot en met 8 van dit rapport. Aan partijen is gevraagd of zij er toestemming voor verlenen dat mede op grondslag van het desbetreffende stuk uitspraak wordt gedaan. De camping en de stichting en anderen hebben geweigerd deze toestemming te verlenen.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Provinciale staten, de camping en de stichting en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Provinciale staten en de stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2008, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Amsterdam, P.H.H.M. Lemmens, verbonden aan de stichting, en W.D. van Marken Lichtenbelt, die het beroep van de stichting en anderen mede heeft ingesteld, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. I.W. Neleman, advocaat te Den Haag, drs. H.F. Groen, drs. C.J.H. Maes en ing. W. Scheper, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen, en drs. G.P.M. Kerkils, werkzaam bij [belanghebbende].

2. Overwegingen

Gedeeltelijke intrekking van het beroep van de stichting en anderen

2.1. De stichting en anderen hebben ter zitting hun beroep ingetrokken voor zover dat ziet op de wijze van publicatie van het POL 2006.

Omvang van de beroepen

2.2. De beroepen hebben betrekking op de concrete beleidsbeslissing (hierna: cbb) met betrekking tot de winplaats 't Rooth, die in het POL 2006 is overgenomen uit de POL-aanvulling 't Rooth. Deze luidt als volgt:

"Provinciale Staten wijzen, met inachtneming van de motivering in deze POL-aanvulling 't Rooth en de onderliggende Plan-MER, voor de winning van kalksteen een winplaats aan ten behoeve van de laatste uitbreiding van groeve 't Rooth met 5,8 ha., zoals aangegeven op de plankaart."

Nationaal en provinciaal beleid

2.3. De stichting en anderen betogen dat provinciale staten bij de vaststelling van de bestreden cbb ten onrechte hebben getoetst aan een lichter beschermingsregime dan zoals in het POL 2001 door middel van de opname van het gebied in de Provinciale Ecologische Structuur (hierna: PES) was toegekend aan het gebied waarop de cbb betrekking heeft. Volgens de stichting en anderen doet dit in onaanvaardbare mate afbreuk aan het stelsel van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS), zoals dat is vastgelegd in de Nota Ruimte.

2.3.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de uitbreidingslocatie van de groeve niet vanwege de aanwezige natuurwaarden was opgenomen in de PES, maar om een natuurgerichte afwerking na realisatie van de ontgronding planologisch veilig te stellen.

2.3.2. In het POL 2001 was het gebied waarop de bestreden cbb betrekking heeft, aangemerkt als 'Ecologische ontwikkelingszone' en 'Ontwikkelingsgebieden ecosystemen (P2)' binnen de PES, zodat daarvoor de zogenoemde planologische basisbescherming gold. Uit de ten tijde van de vaststelling van het POL 2001 geldende planologische kernbeslissing Structuurschema Groene Ruimte vloeide niet de verplichting voort om het gebied te betrekken bij de PES. Volgens het POL 2001 liggen binnen de 'Ecologische ontwikkelingszones' ook diverse delfstofwinlocaties met een natuurbestemming. In het POL 2006 is de planologische basisbescherming van het gebied komen te vervallen.

Het gebied is volgens het in zoverre onweersproken deskundigenbericht grotendeels een primair agrarisch productiegebied dat ligt aan de rand van het gebied dat volgens het POL 2001 behoort tot de PES. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke natuurwaarden ter plaatse zodanig zijn dat provinciale staten om die reden bij de vaststelling van het POL 2006 het gebied bij de EHS hadden moeten betrekken. Gebleken is dat provinciale staten met het opnemen van het gebied in de PES bij de vaststelling van het POL 2001 niet hebben beoogd de bestaande waarden in het gebied te beschermen, maar dat zij bij het opnemen van het gebied in de PES vooruit zijn gelopen op de inrichting van de desbetreffende gronden als natuurgebied na afloop van de destijds reeds voorziene kalksteenwinning. Na de vaststelling van het POL 2001 bleek dit met het oog op de toekomstige ontwikkelingen binnen het gebied gekozen beleidsuitgangspunt in de weg te staan aan de mogelijkheid om de groeve uit te breiden. Het gebied waarbinnen de uitbreiding van de groeve is voorzien, maakt geen onderdeel uit van de EHS zoals die in de Nota Ruimte is opgenomen. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de huidige staat van het gebied waarop de cbb ziet en de daarbinnen aanwezige natuurlijke waarden geen uit een oogpunt van een zorgvuldige begrenzing op provinciaal niveau van de EHS beschermingswaardige status toekomt.

2.4. De camping en de stichting en anderen betogen voorts dat de Nota Ruimte in de weg staat aan de voorziene uitbreiding van groeve 't Rooth omdat het beleid voor kalksteenwinning gericht is op afbouw en de kalksteen slechts ten dele wordt gebruikt als bouwgrondstof.

2.4.1. Provinciale staten voeren aan dat zij zich bij het vaststellen van de bestreden cbb mede op de Nota Ruimte hebben gebaseerd. Zij stellen zich op het standpunt dat het rijksbeleid weliswaar is gericht op afbouw van de winning van kalksteen op het plateau van Margraten, maar dat het niet is gericht op een direct einde aan de winning van kalksteen.

2.4.2. In de Nota Ruimte staat dat de winning van mergel op het plateau van Margraten zal worden afgebouwd en dat de bestaande groeves niet zullen worden uitgebreid. Voor nieuwe ruimtelijke plannen buiten het bestaande bebouwde gebied geldt voor initiatiefnemers onder meer het uitgangspunt dat de effecten op de bouwgrondstoffenvoorziening moeten worden betrokken in de afweging. Over de groeve 't Rooth staat in de Nota Ruimte dat voor deze groeve is vastgelegd dat een laatste beperkte uitbreiding mogelijk is, en dat het rijk de instemming met de omvang van deze uitbreiding laat afhangen van de nadere motivering door de provincie. Aldus laat de Nota Ruimte uitdrukkelijk de mogelijkheid open dat de groeve 't Rooth wordt uitgebreid. De Nota Ruimte staat op dit punt dan ook niet in de weg aan de bestreden cbb, die in een uitbreiding van de groeve 't Rooth voorziet.

2.5. De stichting en anderen betogen dat de voorziene uitbreiding van de groeve in strijd is met het beleid voor nationale landschappen, omdat deze de openheid ter plaatse aantast, terwijl daar alleen ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan waarmee de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of versterkt.

2.5.1. Volgens provinciale staten bestaan de kernkwaliteiten van het gebied uit het reliëf, het groene karakter, de overgang van zeer open naar besloten gebied en de kenmerkende en gebiedseigen cultuurhistorische elementen. Zij stellen zich op het standpunt dat met deze kernkwaliteiten rekening is gehouden en dat de voorgenomen uitbreiding geen onevenredige aantasting van het landschap vormt. Daarbij hebben zij van belang geacht dat bij het afronden van de ontgronding het gebied op een natuurlijke wijze wordt ingericht.

2.5.2. De groeve 't Rooth ligt in het nationaal landschap Zuid-Limburg. In de Nota Ruimte staat onder meer dat in algemene zin geldt dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of worden versterkt ('ja, mits'-regime). Provincies zijn verantwoordelijk voor de uitwerking van het beleid voor nationale landschappen, aldus de Nota Ruimte.

In het POL 2006 staat dat de POL-aanvulling Nationaal Landschap Zuid-Limburg ongewijzigd gehandhaafd blijft. In deze POL-aanvulling staat dat de aansluiting op het 'ja, mits'-beleid voor de nationale landschappen plaatsvindt doordat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van het zogenoemde basiskapitaal. In de POL-aanvulling staat voorts dat het reliëf, het groene karakter, de overgang van zeer open naar besloten gebied en de kenmerkende en gebiedseigen cultuurhistorische elementen specifiek voor Zuid-Limburg een nadere specificatie van dit basiskapitaal vormen.

2.5.3. Volgens het deskundigenbericht maakt het uitbreidingsgebied onderdeel uit van het Plateau van Margraten, dat een oppervlakte heeft van ongeveer 10.000 hectare. Ter plaatse van het uitbreidingsgebied komen volgens het deskundigenbericht veel kernkwaliteiten van het nationaal landschap Zuid-Limburg voor en zal bij uitbreiding van de groeve de vrij duidelijke overgang van open ruimte naar het droogdal aan de westzijde en het gehucht Gasthuis grotendeels verdwijnen. Anderzijds wordt het droogdal zelf niet aangetast en zal de uitbreiding buiten de grens van het beschermd dorpsgezicht Gasthuis blijven, aldus het deskundigenbericht. Verder zijn de in landschappelijk opzicht waardevolle kenmerken van de open ruimte tussen Gasthuis en de groeve volgens het deskundigenbericht niet zonder meer uniek, omdat deze ook elders op het plateau van Margraten te vinden zullen zijn.

Nu de overgang van open gebied naar besloten gebied slechts voor een klein deel van het nationaal landschap Zuid-Limburg wordt aangetast en dit landschapselement niet uniek is voor het nationaal landschap, hebben provinciale staten aan deze aantasting op zichzelf, mede gelet op het feit dat het een laatste uitbreiding betreft van de reeds bestaande groeve 't Rooth, naar het oordeel van de Afdeling geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen.

Bedrijfsbelang [belanghebbende]

2.6. De camping en de stichting en anderen betogen dat de gegevens over de behoefte aan kalksteen van de exploitant van de groeve, [belanghebbende], zijn overschat. Zij voeren aan dat niet is aangetoond dat import van kalksteen niet mogelijk is. Voorts betogen zij dat [belanghebbende] had kunnen voorzien dat de winning van kalksteen in de groeve 't Rooth zou eindigen, zodat zij daarop had moeten anticiperen. Bovendien zijn de gegevens over de behoefte aan kalksteen grotendeels afkomstig van [belanghebbende] zelf, aldus de stichting en anderen.

2.6.1. Volgens provinciale staten wordt op basis van cijfers van de Rijksplanologische Dienst, het Centraal Planbureau en de branche uitgegaan van een jaarlijkse behoefte aan kalksteen van ongeveer 1.000 à 1.200 kiloton kalksteen, welke behoefte reeds jarenlang een min of meer gelijkblijvend beeld vertoont. Hiervan wordt ongeveer 50% gedekt door winning uit nationale bronnen, 40% door het van nieuwe producten vervaardigen en ongeveer 10% door import, aldus provinciale staten.

Provinciale staten voeren aan dat import van kalksteen weliswaar niet onmogelijk is, maar dat het buitenlandse leveranciers tijd kost om over te schakelen op een grotere productie. Voorts betwijfelen provinciale staten of deze leveranciers wel tot export van kalksteen willen overgaan, omdat kalksteengroeven schaars zijn en vaak worden geëxploiteerd door concurrenten van [belanghebbende] of door maalbedrijven met eigen belangen.

2.6.2. De gegevens over de behoefte van kalksteen die provinciale staten hebben gebruikt, zijn deels gebaseerd op van [belanghebbende] afkomstige gegevens. In deze enkele omstandigheid hebben provinciale staten geen aanleiding hoeven zien om te twijfelen aan de juistheid van die gegevens.

Bij haar uitspraak van 28 april 2004, no. 200303118/1 heeft de Afdeling het besluit van provinciale staten van Limburg tot vaststelling van de "POL-aanvulling 't Rooth" vernietigd voor zover het de daarin vervatte cbb tot aanwijzing van een gebied voor kalksteenwinning ter grootte van ongeveer 17 hectare betrof. Destijds stelde het provinciaal beleid echter strengere eisen aan ingrepen in het gebied dan thans het geval is. Voorts was, gezien de oppervlakte van het gebied van 17 hectare, de m.e.r.-beoordelingsprocedure niet op de juiste wijze doorlopen. Uit deze uitspraak volgt niet dat uitbreiding van de groeve 't Rooth in een kleinere omvang dan in die uitspraak aan de orde was, in het geheel niet mogelijk is. Voor zover de stichting en anderen betogen dat [belanghebbende] in deze uitspraak aanleiding hadden moeten zien om over te schakelen op alternatieven voor de winning van kalksteen in groeve 't Rooth en dat provinciale staten het belang van [belanghebbende] bij voortzetting van de winning van kalksteen daarom niet hadden mogen meewegen bij de afweging van de bij de bestreden cbb betrokken belangen, faalt dit betoog dan ook.

Volgens de laatste gegevens bedraagt de jaarlijkse behoefte aan te winnen kalksteen ten behoeve van de maalindustrie over de jaren 2000-2006, zoals weergegeven in het deskundigenbericht, 400 kiloton per jaar voor kalkmeststoffen, veevoeder en vulstoffen. Omdat bij de productie van vulstoffen kalksteen werd ingezet van andere productielocaties, kwam de totale behoefte van [belanghebbende] uit op 325 kiloton, aldus het deskundigenbericht. Volgens [belanghebbende] is inzet van kalksteen van andere locaties ten behoeve van voornoemde producten niet meer mogelijk. Volgens het deskundigenbericht bedraagt de jaarlijkse behoefte aan kalksteen voor de maalindustrie voor deze producten ongeveer 400 kiloton. Hierbij is ervan uitgegaan dat, in tegenstelling tot eerdere jaren, de inzet van kalksteen van andere productielocaties niet mogelijk is, hetgeen het verschil tussen de behoefte aan kalksteen in de periode van 2000-2006 en de toekomstige behoefte, zoals weergegeven in het deskundigenbericht, verklaart. Ter zitting heeft [belanghebbende] verklaard dat buiten de uitbreiding van groeve 't Rooth geen bronnen voor kalksteen voorhanden zijn, dat import van kalksteen met een voldoende kwaliteit niet mogelijk is, en dat op korte termijn niet in de toenemende behoefte aan kalksteen vanuit de landbouwsector kan worden voorzien. De camping en de stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de geraamde jaarlijkse behoefte van 400 kiloton aan kalksteen niet reëel zou zijn. Zij hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat import van kalksteen op korte termijn een reëel alternatief is voor de winning van kalksteen door uitbreiding van de groeve 't Rooth.

2.7. De stichting en anderen en de camping betogen dat provinciale staten bij hun belangenafweging ten onrechte meer gewicht hebben toegekend aan de werkgelegenheid die uitbreiding van de groeve oplevert dan aan het verlies van werkgelegenheid in de recreatieve sector als gevolg van overlast van de werkzaamheden in de groeve.

2.7.1. Volgens provinciale staten is de uitbreiding van de groeve voor [belanghebbende] noodzakelijk om de aanloopverliezen te dekken die verband houden met de omschakeling van haar werkzaamheden. Provinciale staten zijn van mening dat het rapport "[bedrijf]: Onafhankelijk oordeel bedrijfseconomisch nut en noodzaak van uitbreiding mergelwinning in 't Rooth" (DHV, 11 februari 2005) overtuigend aantoont dat deze ontwikkeling goeddeels gedekt kan worden door uitbreiding van de groeve. Voorts dreigen volgens provinciale staten bij het niet doorgaan van de uitbreiding van de groeve uiteindelijk 125 zogenoemde fulltime-equivalenten (hierna: fte) direct en 50 fte indirect te verdwijnen.

2.7.2. Volgens voornoemd door DHV opgesteld rapport wil [bedrijf], een dochteronderneming van [belanghebbende], in verband met de op termijn te beëindigen kalksteenwinning omschakelen van de winning, verwerking en afzet van mergelproducten naar de verwerking en verkoop van andere hoogwaardige mineralen. Om de met deze omschakeling gepaard gaande aanloopverliezen te bekostigen, zijn volgens het rapport de kasstromen vanuit de mergelproducten nodig.

Zonder de uitbreiding van 5,8 hectare zullen in ieder geval 38 fte direct en 40 fte indirect afvloeien. Op termijn kan echter alle werkgelegenheid verloren gaan bij [bedrijf], omdat zij zonder de kasstromen uit de uitbreiding van de mergelwinning niet kan voldoen aan de eisen ten aanzien van het financiële rendement voor het moederbedrijf Sibelco, hetgeen een verlies van 118 fte (68 direct en 50 indirect) zou betekenen. Daarnaast moet ook gevreesd worden voor het voortbestaan van [belanghebbende], waar een groot deel van het personeel werkzaam is bij [bedrijf], aldus het rapport.

2.7.3. Volgens het deskundigenbericht staat, in het belang van klantenbinding, aan de huidige klanten een totaalpakket aan producten ter beschikking, waarvan de kalksteen een belangrijk onderdeel uitmaakt. Op termijn zullen de klanten voor kalkhoudende producten echter moeten omschakelen op andere leveranciers, zo staat in het deskundigenbericht vermeld.

2.7.4. Vaststaat dat met de uitbreiding van de groeve een bedrijfsbelang van [belanghebbende] is gediend en dat deze uitbreiding tijdelijk werkgelegenheid oplevert. Voorts is met voornoemd rapport aannemelijk gemaakt dat uitbreiding van de groeve [belanghebbende] in staat stelt om bestaande klanten te bedienen en dat het kansen biedt om de bedrijfsvoering om te schakelen en zo de continuïteit van het bedrijf te waarborgen. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat aan dit rapport zodanige gebreken kleven dat provinciale staten zich hierop bij het vaststellen van de bestreden cbb niet had mogen baseren. Uit de omstandigheid dat in de omtrent dit rapport uitgebrachte accountantsverklaring staat dat geen accountantscontrole is toegepast of beoordelingsopdracht is uitgevoerd op het cijfermateriaal en toelichtingen zoals gebruikt bij het onderzoek van DHV, volgt niet dat dit cijfermateriaal en de toelichtingen daarop onjuist zouden zijn.

Provinciale staten hebben aan het bedrijfsbelang van [belanghebbende] en het belang van werkgelegenheid, welke belangen zijn gebaat bij uitbreiding van de groeve 't Rooth, en aan de vergroting van kansen op continuering van [belanghebbende] die gepaard gaat met deze uitbreiding dan ook gewicht kunnen toekennen bij de afweging van de bij de bestreden cbb betrokken belangen.

Milieueffectrapportage-beoordeling

2.8. De stichting en anderen betogen dat het opgestelde milieu-effectrapport (MER) niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

2.8.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat noch uit de Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PbEG L 197) (hierna: de SMB-richtlijn) noch uit het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit m.e.r. 1994) volgt dat in verband met de voorziene uitbreiding van de groeve een MER had moeten worden opgesteld.

2.8.2. Ingevolge artikel 7.2a van de Wet milieubeheer geldt voor bepaalde plannen waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), de plicht tot het maken van een MER. Deze bepaling is op 28 september 2006, eerst na de vaststelling van de bestreden cbb op 22 september 2006, in werking getreden. Uit deze bepaling kan derhalve reeds hierom geen verplichting voortvloeien tot het opstellen van een MER in verband met de vaststelling van de bestreden cbb.

Ingevolge artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn, voor zover thans van belang, is deze richtlijn van toepassing op plannen en programma's die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven. Artikel 4a, eerste lid, van de WRO, noch een andere wettelijke bepaling verplicht tot het vaststellen van een streekplan. Voorts doet zich in het onderhavige geval niet de situatie voor dat de plicht een streekplan vast te stellen voortvloeit uit een andere bestuursrechtelijke regeling, bijvoorbeeld een hoger ruimtelijk plan. De bestreden cbb is derhalve niet aan te merken als een plan of programma dat door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is voorgeschreven. Reeds om die reden volgt uit de SMB-richtlijn geen verplichting tot het opstellen van een milieubeoordeling in de zin van die richtlijn.

Ingevolge onderdeel D.16.1 van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 geldt voor het besluit tot aanwijzing van een winplaats die in de uitbreiding van de ontginning van steengroeven voorziet, een milieueffectrapportage-beoordelingsplicht wanneer de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van 12,5 hectare of meer.

Nu de cbb in het POL 2006 voorziet in de aanwijzing van een winplaats voor de uitbreiding van de groeve ’t Rooth met 5,8 hectare moet het opgestelde MER worden aangemerkt als een vrijwillig opgesteld rapport. Hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd geeft dan ook reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van de cbb op dit punt in strijd met de wettelijke vereisten tot stand is gekomen.

Overigens heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de commissie) in het 'Toetsingsadvies Plan-MER uitbreiding 't Rooth' van 1 juni 2006 gesteld dat de (milieu)gevolgen wat betreft de uitbreiding van 5,8 hectare naar het oordeel van de commissie in voldoende mate in beeld zijn gebracht, waardoor alle essentiële informatie aanwezig is ten behoeve van het wijzigingsbesluit van het POL als aanwijzingsbesluit van de winplaats.

Natuurwaarden

2.9. Het gebied waarop de cbb ziet, ligt volgens het deskundigenbericht op een afstand van ongeveer 250 meter ten noordwesten van het gebied Bemelerberg en Schiepersberg.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, derde alinea, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) stelt de Europese Commissie de lijst van gebieden van communautair belang vast, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven.

Bij beschikking van 7 december 2004 heeft de Europese Commissie het gebied Bemelerberg en Schiepersberg, onder meer vanwege de aanwezigheid van enkele vleermuissoorten, geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Het reeds afgewerkte gedeelte van de groeve 't Rooth maakt deel uit van dit gebied. Dit deel van de groeve is bovendien ingevolge de Natuurbeschermingswet aangewezen als beschermd natuurmonument. Blijkens het besluit tot aanwijzing van het gebied als beschermd natuurmonument behoren tot de wezenlijke kenmerken van het gebied onder meer de geomorfologische, bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust.

2.9.1. De stichting en anderen betogen dat het verrichte onderzoek naar de effecten van trillingen en geluid op vleermuizen in de Roothergroeve te globaal is om de conclusie te rechtvaardigen dat significante effecten op deze vleermuizen zijn uitgesloten, zodat een passende beoordeling is vereist.

2.9.2. Volgens provinciale staten blijkt uit de notitie "Uitbreiding van groeve 't Rooth in relatie tot de Habitatrichtlijn" (DHV Ruimte en Mobiliteit B.V., oktober 2005; hierna: de notitie) dat geen sprake is van significante effecten die een passende beoordeling nodig maken.

2.9.3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, wijst de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.

Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw 1998 kan de Minister in geval van dringende noodzaak een natuurmonument ten aanzien waarvan overeenkomstig artikel 11 een besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument wordt voorbereid, reeds voorlopig als zodanig aanwijzen voordat de procedure, bedoeld in de artikelen 11 en 13 is voltooid.

Ingevolge artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998.

2.9.4. Ingevolge artikel 19j, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998, behoeft een besluit tot het vaststellen van een plan dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van Onze Minister.

Ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, ongeacht de beperkingen in het wettelijk voorschrift waarop dat besluit berust, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van die wet, wordt, bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, en dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens het besluit tot vaststelling wordt genomen.

Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van die wet, kan een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, slechts worden vastgesteld indien het bestuursorgaan uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.

2.9.5. Artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 is blijkens zijn tekst alleen van toepassing op aangewezen gebieden of gebieden waarvoor een aanwijzing als zodanig in overweging is genomen. Het gebied Bemelerberg en Schiepersberg is op 7 december 2004 weliswaar op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst, maar is vooralsnog niet aangewezen op grond van artikel 10a, van de Nbw 1998 noch voorlopig aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998.

2.9.6. In artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, gelden zodra een gebied door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.

In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.

2.9.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraak van 28 februari 2007 in zaak no. 200604026/1, is artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voor wel op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatste, maar nog niet aangewezen Habitatrichtlijngebieden, in de Nbw 1998 vooralsnog incorrect geïmplementeerd. Niet is gebleken dat op de cbb anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0178; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Een dergelijke mogelijkheid doet zich in dit geval niet voor. De Afdeling ziet evenwel geen beletsel om artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in dit geval rechtstreeks toe te passen.

2.9.8. In dit geval is sprake van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de betrokken gebieden, zodat bezien dient te worden of de verplichting bestaat om een passende beoordeling te maken van de gevolgen van de voorziene uitbreiding van de groeve 't Rooth.

Volgens de notitie is deze opgesteld teneinde te bezien of zich mogelijk significante effecten kunnen voordoen in het gebied Bemelerberg en Schiepersberg als gevolg van de voorziene uitbreiding van de kalksteenwinning. In de notitie staat dat de exploitatie van de groeve zoals die plaatsvond ten tijde van het opstellen van de notitie kennelijk geen afbreuk deed aan de functie van het gebied Bemelerberg en Schiepersberg als verblijfplaats voor vleermuizen. De uitbreiding van de exploitatie zal op grotere afstand tot de grens van het gebied plaatsvinden, zodat eventuele effecten van geluid en trilling volgens de notitie in de loop der jaren geleidelijk minder zullen worden.

Uit berekeningen blijkt verder dat in het verleden aanzienlijk hogere trillingsterktes zijn opgetreden dan bij de uitbreiding van de groeve op basis van een proefschot verwacht worden. Voorts is bekend dat vleermuizen overwinteren in holle segmenten van spoorbruggen en kerktorens, terwijl het langsrijden van spoormaterieel en het luiden van klokken hogere trillingsterktes kunnen opleveren en fors hogere geluidniveaus meebrengen dan de niveaus waarvan sprake is bij de exploitatie van kalksteen, aldus de notitie.

Het deskundigenbericht sluit bij de conclusies uit de notitie aan. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze conclusies onjuist zouden zijn. Volgens het deskundigenbericht is los daarvan wat betreft de met de voorziene kalksteenwinning gepaard gaande trillingen van groot belang dat een nieuwe winningmethode zal worden toegepast waarmee de hoeveelheid gebruikte springstof alsmede de frequentie van toepassing daarvan aanzienlijk zullen worden teruggebracht. Hierdoor zullen ook de trillingen navenant verminderen, aldus het deskundigenbericht.

2.9.9. Gelet hierop hebben provinciale staten zich terecht op het standpunt gesteld dat significante effecten als gevolg van de voorziene uitbreiding van de kalkwinning zijn uitgesloten en dat daarom een passende beoordeling niet is vereist.

2.10. De stichting en anderen en de camping voeren aan dat onzeker is of de benodigde ontheffingen van de Flora- en Faunawet (hierna: Ffw) verleend zullen worden.

2.10.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat uit het verrichte natuuronderzoek blijkt dat aannemelijk is dat eventueel vereiste ontheffingen van de Ffw verleend zullen worden. Voorts wijzen zij er op dat volgens het in een eerdere procedure uitgebrachte deskundigenbericht, waarin sprake was van een uitbreiding van de groeve met 17 hectare, geen reden bestond om aan te nemen dat ingevolge de Ffw benodigde ontheffingen niet konden worden verleend.

2.10.2. De resultaten van het verrichte onderzoek naar de in het gebied aanwezige natuurwaarden zijn onder meer vastgelegd in het rapport "Inventarisatie beschermde flora & fauna uitbreidingsgebied groeve 't Rooth 2007 in het kader van de Flora- en faunawet" (Natuurbalans - Limes Divergens B.V., september 2007). In dit rapport staat onder meer dat op grond van de resultaten van het in 2007 uitgevoerde veldonderzoek, rekening houdend met de eisen die ten aanzien van broedvogels gelden, geen ontheffing van de Ffw noodzakelijk is. Volgens het deskundigenbericht is sprake geweest van een grondige inventarisatie van de in het gebied voorkomende soorten.

De stichting en anderen en de camping hebben niet aannemelijk gemaakt dat het verrichte onderzoek naar de natuurwaarden zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat provinciale staten zich daarop bij het nemen van het bestreden besluit niet hadden mogen baseren. De stelling van de stichting en anderen dat verschillende beschermde diersoorten zijn waargenomen in het gebied waarbinnen de uitbreiding van de groeve is voorzien, hebben zij niet met rapportages van feitelijke waarnemingen onderbouwd.

De vragen of voor de uitvoering van de bestreden cbb een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat provinciale staten deze cbb niet hadden kunnen vaststellen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid daarvan in de weg staat. Gelet op de resultaten van het verrichte onderzoek naar de aanwezige flora en fauna, zoals weergegeven in voornoemd rapport, is hiervan geen sprake.

2.11. [appelanten sub 2 A] hebben, aanvullend op hetgeen zij met de stichting en anderen hebben aangevoerd, betoogd dat uitbreiding van de groeve de zes monumentale bomen op hun perceel [locatie] in gevaar brengt.

2.11.1. Volgens provinciale staten staan aan de rand van de groeve gezonde bomen. Zij achten daarom niet aannemelijk dat de bomen op het perceel [locatie] negatieve effecten zullen ondervinden van de voorgenomen afgraving. Volgens het deskundigenbericht dat betrekking had op de gevolgen van een uitbreiding van de groeve met 17 hectare was geen effect te verwachten op de vochthuishouding in de bovenste meters waar de bomen wortelen. Dit geldt temeer bij een uitbreiding van 5,8 hectare, aldus provinciale staten.

2.11.2. Volgens het deskundigenbericht is door het ontbreken van horizontale stromingen geen effect op de vochthuishouding te verwachten ter plaatse van de bomen in de tuin van [locatie]. De afgraving bevindt zich voorts dermate ver van de bomen dat geen boomwortels worden blootgelegd, zo staat in het deskundigenbericht. Gelet hierop is niet aannemelijk dat de voorziene uitbreiding van de groeve de door [appelanten sub 2 A] bedoelde bomen negatief zal beïnvloeden.

Aantasting van het woon- en leefklimaat

2.12. De camping en de stichting en anderen betogen dat uitbreiding van de groeve leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving van de groeve. Zij wijzen daarbij op hinder die zij zullen ondervinden door geluid, trilling en verspreiding van stof als gevolg van de uit te voeren werkzaamheden bij de winning van kalksteen en het transportverkeer. Voorts wijzen de stichting en anderen op het risico van scheurvorming in nabijgelegen huizen.

2.12.1. Volgens provinciale staten blijkt uit de op dit punt verrichte onderzoeken dat de grenswaarden voor geluid niet worden overschreden. Van trillinghinder zal geen sprake zijn, omdat de winning zal plaatsvinden door mechanische afgraving. Gelet op de situering van de groeve in een landelijke omgeving met woningen en woonkernen geldt volgens de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" in verband met stof een in acht te nemen afstand van 30 meter. De stofproductie is voorts beperkt, omdat mergel een vochtpercentage heeft van 10%, zodat vrijgekomen stof vrijwel direct weer neerslaat, aldus provinciale staten.

2.12.2. Volgens het deskundigenbericht bedraagt de afstand van de zuidelijke grens van de uitbreidingslocatie tot de woonbebouwing in 't Rooth ongeveer 200 meter, en de afstand tussen de noordelijke grens van de uitbreidingslocatie van de groeve en de woonbebouwing ten noorden van de weg in Gasthuis ongeveer 125 meter.

De resultaten van het verrichte onderzoek naar de gevolgen van uitbreiding van de groeve op het gebied van geluid zijn onder meer neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek naar kalksteenwinning in groeve 't Rooth te Margraten wet Milieubeheer" (M+P raadgevende ingenieurs bv, 21 juni 2004). Volgens het deskundigenbericht is de methode van winning die bij het onderzoek tot uitgangspunt is genomen in overeenstemming met afspraken die tussen de gemeente Margraten en [belanghebbende] zijn overeengekomen en wordt hiermee een zogenoemde 'worst case situatie' weergegeven. In het deskundigenbericht staat dat de diverse geluidproducerende werkzaamheden gedurende een beperkte tijd gelijktijdig zullen optreden en dat daarbij een rol speelt dat naarmate de winning in een dieper gedeelte plaatsvindt, de geluidsbronnen worden afgeschermd door de groevewand. Volgens voornoemd rapport van 21 juni 2004 zijn de optredende geluidniveaus volledig vergunbaar.

De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het verrichte onderzoek naar het geluid zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat provinciale staten zich daarop bij het nemen van het bestreden besluit niet hadden mogen baseren.

2.12.3. In het verleden werd kalksteen in de groeve 't Rooth gewonnen door het boren van gaten, waarbij per boorgat 100 kilogram explosieven werden gebruikt om kalksteen los te schieten. [belanghebbende] heeft zich contractueel verbonden om bij uitbreiding van de groeve kalksteen te winnen door middel van ontgraving. Incidenteel zal maximaal twee kilogram explosieven worden gebruikt voor het verkleinen van taaie brokken kalksteen, het zogenoemde 'tauw', aldus het deskundigenbericht. Volgens het deskundigenbericht wordt met deze wijze van winning geen schade aan gebouwen verwacht en evenmin hinder voor personen. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze conclusie onjuist zou zijn.

2.12.4. Volgens het deskundigenbericht voorkomt de natuurlijke vochtigheidsgraad van mergel van ongeveer 10% dat tijdens het afgraven stofemissies plaatsvinden. Voorts is naast de grote afstand tot de woningen ook sprake van een hoogteverschil tussen de woningen en de groevebodem, zodat eventuele geringe stofemissies ter plaatse van de groevebodem geen hinder kunnen veroorzaken op het plateau, aldus het deskundigenbericht. De stichting en anderen hebben het deskundigenbericht op deze punten niet gemotiveerd weersproken.

Provinciale staten hebben de verwachte overlast door verspreiding van stof bij de winning van kalksteen dan ook beperkt kunnen achten.

Belangen van bedrijven in de recreatieve sector

2.13. De camping en de stichting en anderen betogen dat onvoldoende belang is gehecht aan de omstandigheid dat uitbreiding van de groeve de omgeving minder aantrekkelijk maakt voor toeristen, hetgeen verlies van werkgelegenheid in de recreatieve sector tot gevolg zal hebben.

2.13.1. Volgens provinciale staten blijkt uit de verrichte onderzoeken dat de effecten van de voorziene uitbreiding van groeve 't Rooth op de omgeving aanvaardbaar zijn. Daarom is niet aannemelijk dat verlies aan werkgelegenheid zal plaatsvinden als gevolg van de uitbreiding van de groeve, aldus provinciale staten.

2.13.2. Volgens het deskundigenbericht heeft niet elk gastenverblijf gedurende de gehele exploitatieperiode overlast, omdat de werkzaamheden zich in de tijd verplaatsen. Bovendien heeft de groevewand een afschermende werking en is geen sprake van een stremming van de fiets- en wandelroutes, zodat niet te verwachten is dat het in exploitatie zijn van de groeve tot het wegblijven van gasten en het daarmee verloren gaan van werkgelegenheid gepaard gaat, aldus het deskundigenbericht.

Gelet hierop en gelet op de invloed van uitbreiding van groeve 't Rooth op het woon- en leefklimaat in de omgeving, zoals hiervoor besproken, hebben de camping en de stichting en anderen niet aannemelijk gemaakt dat gasten van bedrijven in de recreatieve sector zodanige hinder zullen ondervinden van de werkzaamheden bij exploitatie van de groeve dat sprake zal zijn van een terugloop van het aantal bezoekers die zal leiden tot verlies van werkgelegenheid in de recreatieve sector.

Grondwateraspecten

2.14. De stichting en anderen voeren aan dat volgens de Provinciale Milieuverordening (hierna: PMV) de mate van doorlatendheid van de weerstandsbiedende lagen na de kalksteenwinning niet groter mag zijn dan daarvoor. Volgens hen blijkt niet dat dit het geval zal zijn, en kan dit gevolgen hebben voor de kwaliteit van het grondwater. Verder betogen de stichting en anderen dat niet blijkt dat de grondwaterstand niet zal wijzigen.

2.14.1. Volgens provinciale staten zal uiteindelijk een laag kalksteen met een dikte van 30 meter resteren waarop bij afwerking van de groeve een laag van minimaal drie meter van de oorspronkelijke toplaag wordt aangebracht, waarmee voldoende bescherming wordt geboden.

Het uitgangspunt bij de winning is dat wordt afgegraven boven het grondwaterpeil, aldus provinciale staten.

2.14.2. Volgens het deskundigenbericht bevindt de grondwaterstand in de omgeving van de voorziene uitbreidingslocatie zich op een diepte van ongeveer 50 meter onder het maaiveld en wordt het maaiveld als gevolg van de winning met ongeveer 45 meter verlaagd, waardoor geen directe effecten op de grondwaterstand zijn te verwachten. Indirecte effecten kunnen optreden als gevolg van variatie in neerslag en onttrekking van het drinkwaterbedrijf. Vooral als gevolg van de grote diepte waarop het grondwater zich bevindt, is de invloed op de grondwaterstand ter plaatse van het plateau in Gasthuis of 't Rooth te verwaarlozen, aldus het deskundigenbericht.

In het deskundigenbericht staat dat de reistijd tot het grondwater in de huidige situatie 10-15 jaar bedraagt, terwijl deze tijdens de exploitatiefase nog maar enkele uren bedraagt. Volgens het deskundigenbericht kunnen in de milieuvergunning maatregelen worden voorgeschreven die waarborgen dat de exploitatie wordt uitgevoerd op een wijze die naar verwachting geen bodemverontreiniging oplevert. In dit verband bestaat onder meer het voornemen om graafwerktuigen te voorzien van opvangbakken, waardoor geen olie of diesel kan lekken, en het voornemen om de onderhoudswerkplaats te situeren op een gedeelte waar reeds een afdeklaag is aangebracht. Door de bodem bij afwerking van de groeve af te dekken met een laag dekgrond van tenminste 3 meter wordt de reistijd weer vergroot tot 3,5 jaar. Deze reistijd is volgens het rapport "Uitbreiding mergelwinning in groeve 't Rooth" (DHV Ruimte en Mobiliteit B.V., februari 2006) voldoende om tijdig in te grijpen indien vervuiling plaatsvindt en om biologische afbraak van organische bestanddelen in het hangwater te realiseren. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van het grondwater hiermee onvoldoende zou zijn beschermd.

Het deskundigenbericht is op voornoemde punten niet gemotiveerd bestreden. Hetgeen de stichting en anderen op dit punt hebben aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat provinciale staten hierin aanleiding hadden moeten vinden om af te zien van de vaststelling van de bestreden cbb.

Slotconclusie

2.15. De conclusie is dat hetgeen de stichting en anderen en de camping hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat provinciale staten bij afweging van alle betrokken belangen, in het bijzonder het belang van behoud van de landschappelijke waarde van het gebied, de belangen van de omwonenden, het bedrijfsbelang van [belanghebbende] en het daarmee verwante belang van werkgelegenheid, niet in redelijkheid de bestreden cbb hebben kunnen vaststellen. In hetgeen zij hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van deze cbb anderszins in strijd is met het recht.

De beroepen zijn ongegrond.

Proceskosten

2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2009

12-528.