Uitspraak 200701984/1 en 200701991/1

200701984/1 en 200701991/1.
Datum uitspraak: 6 februari 2008

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in de gedingen tussen:

[appellant], wonend te [woonplaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Weert,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 31 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Weert (hierna: het college) het verzoek van [appellant] om toepassing van de artikelen 8.23, eerste lid, en 8.25, eerste lid, van de Wet milieubeheer met betrekking tot vergunningen die zijn verleend voor een schietinrichting van de vereniging Schutterij St. Cornelius (hierna: de vereniging) op de percelen Ittervoorterweg 70h en Venboordstraat ong. te Weert afgewezen.

Tegen deze besluiten heeft [appellant] bij brief van 19 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2007, beroep ingesteld.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht in beide zaken een deskundigenbericht uitgebracht.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 3 december 2007, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door J. Truijen, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. De vereniging is, hoewel behoorlijk opgeroepen, niet verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder beste beschikbare technieken verstaan de voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn.

Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen.

Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.

Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, onder a, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.

2.2. [appellant] heeft bij brief van 9 oktober 2000 het college verzocht om nieuwe voorschriften te verbinden aan de op 16 februari 1982 aan de vereniging verleende Hinderwetvergunning wat betreft het perceel aan de Ittervoorterweg 70h of, wanneer dat geen oplossing biedt tegen de nadelige milieugevolgen, de vergunning in te trekken, in verband met loodvervuiling, verspreiding van houtsplinters, het ontbreken van een schootsvrij veld en geluidhinder. Het college heeft bij besluit van 13 juni 2001 reeds eerder afwijzend beslist op het verzoek van 9 oktober 2000. Dat besluit is door de Afdeling in haar uitspraak van 4 december 2002, in zaak nrs. 200101075/2, 200101081/2, 200101084/2, 200101086/2 en 200103933/1 (www.raadvanstate.nl), vernietigd. Het college heeft bij besluit van 18 februari 2004 vervolgens wederom beslist op dat verzoek van [appellant]. Dat besluit is door de Afdeling in haar uitspraak van 8 september 2004, in zaak nr. 200402597/1 (www.raadvanstate.nl), gedeeltelijk vernietigd. Daarop heeft het college bij besluit van 5 juli 2005 opnieuw op bedoeld verzoek van [appellant] beslist. De Afdeling heeft dat besluit in haar uitspraak van 21 juni 2006, in zaak nr. 200505134/1 (www.raadvanstate.nl), geheel vernietigd.

[appellant] heeft voorts bij brief van 3 augustus 2006 het college verzocht om nieuwe voorschriften te verbinden aan de op 10 juli 1991 aan de vereniging verleende Hinderwetvergunning wat betreft het perceel aan de Venboordstraat ong. of, wanneer dat geen oplossing biedt tegen de nadelige milieugevolgen, de vergunning in te trekken in verband met geluidhinder, loodvervuiling en het ontbreken van een schootsvrij veld.

2.3. Bij de thans bestreden besluiten heeft het college beslist op de verzoeken van [appellant] van 9 oktober 2000 en 3 augustus 2006 en geweigerd toepassing te geven aan de artikelen 8.23, eerste lid, en 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Het college heeft bij de beoordeling van de verzoeken de Handreiking Limburgs Traditioneel Schieten van het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten) van 9 mei 2006 (hierna: de HLTS) tot uitgangspunt genomen. De HLTS bevat een toetsingskader voor de milieubelasting bij het Limburgs traditioneel schieten.

2.4. Uit de stukken blijkt dat de schietinrichting op het perceel Ittervoorterweg 70h en de schietinrichting op het perceel Venboordstraat ong. inmiddels als één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer moeten worden beschouwd en dat voor deze schietinrichting op 10 januari 2007 bij het college een aanvraag voor een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer is ingediend.

2.5. Het betoog van [appellant] richt zich onder meer tegen het gebruik van de HLTS als toetsingskader. Hij voert aan dat de afstanden die in de HLTS worden aangehouden voor de omvang van de onveilige zone niet voldoende zijn en wijst in dit verband op door hem overgelegde onderzoeken van het TNO. Voorts betoogt hij dat het college ten onrechte heeft verwezen naar de door de vereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning en de HLTS wat de loodverontreiniging in de bodem door verspreiding van kogels en de geluidhinder betreft, nu in die aanvraag niet wordt voorzien in (geluiddempende) kogelvangers om verontreiniging van de bodem en geluidhinder te beperken en het voorschrijven van een geluiddempende buks, waar de aanvraag wel in voorziet, niet voldoende is om de ontoelaatbare geluidhinder te beperken.

2.6. Het college stelt zich allereerst op het standpunt dat voor wat betreft het perceel aan de Ittervoorterweg uitsluitend nog het bij zijn eerder genoemde besluit van 18 februari 2004 gestelde voorschrift A.1 betreffende de onveilige zone aan de orde is. Het college betoogt verder dat de inrichting in de bestaande situatie wat betreft het aspect veiligheid voldoet aan de HLTS. Verder wijst het college er in dit verband op dat voordat wordt geschoten de paden in het omliggende bos worden gecontroleerd op de aanwezigheid van personen en dat een rode vlag op waarschuwingsborden zal worden geplaatst. Voor de aspecten loodvervuiling en geluidoverlast verwijst het college naar de door de vereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning, die volgens het college voldoet aan de HLTS. Het college betoogt in dit verband dat geen kogelvangers behoeven te worden voorgeschreven ter voorkoming van loodverontreiniging in de bodem door de verspreiding van kogels, maar dat kan worden volstaan met een raapverplichting, omdat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden die de HLTS en de Circulaire Traditioneel Schieten van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Circulaire) daarvoor stellen. Voorts kan volgens het college door het verbinden van geluidvoorschriften aan de te verlenen revisievergunning, waaronder het voorschrijven van gemodificeerde (geluiddempende) buksen, worden voldaan aan het in de HLTS neergelegde toetsingskader voor geluid.

2.7. Voor het oordeel dat het geschil wat het perceel aan de Ittervoorterweg betreft uitsluitend is beperkt tot de omvang van de onveilige zone, bestaat geen grond.

2.8. Uit artikel 8.1, eerst lid, en artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang bezien, volgt dat bij toepassing van laatstgenoemd artikel de grondslag van de aanvraag niet mag worden verlaten. Niet in geschil is dat het alsnog verbinden van voorschriften aan de vergunningen in verband met de bescherming van het milieu wat betreft de aspecten veiligheid, bodem en geluid, dusdanig ingrijpende voorzieningen tot gevolg zal hebben, dat daarmee de grondslag van de oorspronkelijke aanvragen om vergunning zal worden verlaten.

2.9. Ten aanzien van de weigering van het college toepassing te geven aan artikel 8.25, eerste lid, van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling het volgende.

2.9.1. In de HLTS wordt voor het schieten op open veld, als hier aan de orde, een beperking van de onveilige zone tot 5 meter aan weerszijden van de schutter voldoende geacht, gelet op de omstandigheid dat bij het Oudlimburgs schieten gebruik wordt gemaakt van een aanlegpaal, een vaste schietinrichting en een strikte laadprocedure die is terug te vinden in het Huishoudelijk Reglement van de Oudlimburgse Schuttersfederatie 2000. Wat betreft de lengte van de onveilige zone wordt aanbevolen de verticale schiethoek als uitgangspunt te nemen. Daarbij is rekening gehouden met gerapporteerde ervaringen en afstanden waar kogels in de praktijk worden teruggevonden en is een extra veiligheidsmarge van ongeveer 10% in acht genomen.

Toepassing van de HLTS heeft tot gevolg dat de omvang van de onveilige zone kleiner is geworden in vergelijking tot de zone die voorheen werd aangehouden. Uit de stukken, waaronder de deskundigenberichten, blijkt dat de onder de voor het perceel aan de Ittervoorterweg geldende vergunning gehanteerde zone ongeveer 100 meter langer en aan weerszijden van de schutter ruim 100 meter breder was en onder de voor het perceel aan de Venboordstraat geldende vergunning ongeveer 150 meter langer en 150 meter breder. Aan die verkleining van de zone liggen echter geen berekeningen of onderzoeken ten grondslag. Dit wordt in de beide deskundigenberichten ook bevestigd. Volgens een door [appellant] overgelegde brief van gedeputeerde staten van 1 september 2006 aan De Kring zal nog nader onderzoek worden verricht naar de minimaal te hanteren afmetingen van het schootsveld en zullen de resultaten daarvan worden meegenomen bij de evaluatie van de HLTS in 2008. Voorts is het volgens het door [appellant] overgelegd onderzoek "Beperking van de loodbelasting van de bodem door schietactiviteiten van schuttersgilden/schutterijen" van TNO van december 1994 niet uitgesloten dat buiten de op grond van de HLTS aan te houden veiligheidszone kogels worden teruggevonden. Volgens de beide deskundigenberichten is daarom twijfelachtig of de verkleining van de veiligheidszone de vereiste mate van bescherming aan derden biedt. De Afdeling ziet geen grond dit oordeel van de deskundige onjuist te achten.

Gelet op het voorgaande is het in de HLTS opgenomen toetsingskader omtrent de veiligheid, voor wat betreft de omvang van de onveilige zone bij het schieten op open veld, niet gebaseerd op een deugdelijke motivering. Het college heeft ter zake geen aanvullend onderzoek gedaan en geen toereikende aanvullende motivering gegeven. De door het college gestelde omstandigheden dat voorafgaand aan het schieten de paden in het omliggende bos worden gecontroleerd op aanwezigheid van personen en een rode vlag op waarschuwingsborden wordt geplaatst, kunnen niet dienen als deugdelijke aanvullende motivering ten behoeve van de verkleining van de onveilige zone in het algemeen. Daarmee wordt immers niet uitgesloten dat er nadien toch personen worden getroffen door kogels die buiten die zone terecht komen.

2.9.2. Wat de geluidbelasting betreft wordt in de HLTS onderscheid gemaakt tussen de geluidbelasting vanwege de enkelvoudige knal (Lknal) en de geluidbelasting vanwege herhaald hoorbare knallen (Lr). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2007 in zaak nr. 200606959/1; www.raadvanstate.nl) is niet gebleken van deugdelijk onderzoek naar de dosis-effectrelatie bij hantering van het in de HLTS vermelde toetsingskader omtrent Lr en berust de HLTS gelet daarop in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Voor de vraag of ten aanzien van Lr sprake is van een toereikend beschermingsniveau kan de HLTS daarom niet als toetsingskader worden gehanteerd. Nu het Lr doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een toereikend beschermingsniveau voor geluid heeft het college zich bij zijn verwijzing naar de door de vereniging ingediende aanvraag wat betreft het aspect geluid niet op de HLTS mogen baseren. Verder heeft college wat dit aspect aangaat geen eigen onderzoek gedaan en geen toereikende aanvullende motivering gegeven. De verklaring van het college dat gedeputeerde staten in het kader van een evaluatie van de HLTS in het voorjaar van 2008 naar aanleiding van laatstgenoemde uitspraak van de Afdeling een belevingsonderzoek zullen verrichten naar de dosis-effectrelatie met betrekking tot Lr, is onvoldoende voor het standpunt van het college dat Lr ten tijde van het bestreden besluit een toereikend beschermingsniveau waarborgde.

2.9.3. In de HLTS is voor wat betreft de bescherming van de bodem als uitgangspunt genomen dat permanente schietinrichtingen gebruik moeten maken van een kogelvanger met affuit, die in de HLTS wordt aangemerkt als beste beschikbare techniek als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Indien het plaatsen van een kogelvanger niet mogelijk is vanwege daarvan te ondervinden geluidhinder, kan volgens de HLTS, mede gelet op de financieel-economische situatie van bestaande inrichtingen en aanstaande ontwikkelingen in de techniek, bij wijze van uitzondering worden volstaan met een raapverplichting.

De Afdeling heeft reeds in de genoemde uitspraak van 4 december 2002, in zaak nrs. 200101075/2, 200101081/2, 200101084/2, 200101086/2 en 200103933/1, geoordeeld dat doorzichtige kogelvangers in combinatie met een affuit moeten worden gerekend tot de beste bestaande technieken ter voorkoming van loodemissie op of in de bodem buiten het terrein van traditionele schietinrichtingen. In de genoemde uitspraak van 21 juni 2006, in zaak nr. 200505134/1, heeft de Afdeling voorts bevestigd dat met behulp van een kogelvanger loodverontreiniging in de bodem wordt voorkomen. Ook wordt de kogelvanger in de HLTS aangemerkt als beste beschikbare techniek ter voorkoming van loodemissie op of in de bodem als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Verder is in de uitspraak van 21 juni 2006 vastgesteld dat kogelvangers in verschillende inrichtingen voor Oud-Limburgs schieten worden toegepast. Ook de HLTS wijst erop dat er reeds 80 kogelvangers bij schietinrichtingen in de provincie Limburg zijn geïnstalleerd. Gelet daarop kan niet worden geoordeeld dat van een schietinrichting in het algemeen redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij overgaat tot het plaatsen van kogelvangers. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2006 in zaak nr. 200603446/1; www.raadvanstate.nl) wordt in de definitie van beste beschikbare technieken in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer de economische en technische haalbaarheid van een techniek uitsluitend gekoppeld aan de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort. Er wordt geen koppeling gelegd met de inrichting zelf. De individuele economische mogelijkheden van de drijver van de inrichting kunnen daarom geen rol spelen bij de toepassing van de beste beschikbare technieken als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De financieel-economische situatie van een schietinrichting kan derhalve geen argument zijn om de kogelvangers niet te plaatsen. Bovendien wordt in aanmerking genomen dat, zoals in de HLTS is vermeld, er geluiddempende kogelvangers bestaan, die over een absorberende laag beschikken, zodat de van kogelvangers te verwachten geluidhinder kan worden teruggebracht en er ook daarom geen aanleiding bestaat om van de toepassing van kogelvangers af te zien. Het belang van het behoud van het door veel schietverenigingen gewenste vrije zicht op de hemel, dat door de absorberende laag van de kogelvangers wordt beperkt, is, gelet op voormeld artikel 8.11, derde lid, evenmin van doorslaggevende betekenis.

Gelet daarop berust het in de HLTS opgenomen toetsingskader omtrent de bescherming van de bodem, voor wat betreft de daarin genoemde mogelijkheid om bij wijze van uitzondering geen gebruik te maken van kogelvangers, evenmin op een deugdelijke motivering. Het college heeft zich bij zijn verwijzing naar de door de vereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning, waarin niet is voorzien in kogelvangers, daarom niet op de HLTS mogen baseren. Verder heeft het college wat dit aspect aangaat geen aanvullend onderzoek gedaan en geen toereikende aanvullende motivering gegeven. De verwijzing van het college naar de Circulaire, waarin is vermeld dat onder voorwaarden, waar de aanvraag om een revisievergunning volgens het college aan voldoet, kan worden volstaan met een raapverplichting, is geen toereikende motivering. In de Circulaire is de verplichting tot het gebruik van een kogelvanger beperkt tot uitzonderingsgevallen, de affuit slechts voorgeschreven wanneer dat uit veiligheidsoverwegingen is geboden en aangegeven dat in de overige gevallen onder bepaalde voorwaarden kan worden volstaan met een raapverplichting, waarmee volgens de Circulaire op akker- en weiland 90% van de verschoten kogels kan worden teruggevonden. De Afdeling heeft echter reeds in de genoemde uitspraak van 4 december 2002, in zaak nrs. 200101075/2, 200101081/2, 200101084/2, 200101086/2 en 200103933/1, geoordeeld dat de Circulaire in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.

2.9.4. Gelet op de overwegingen 2.9.2 en 2.9.3 bestond er ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten onvoldoende concreet zicht op daadwerkelijke verlening van de door de vereniging aangevraagde revisievergunning. Het college heeft reeds daarom bij de bestreden besluiten wat betreft de aspecten bodem en geluid niet in redelijkheid naar de door de vereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning kunnen verwijzen.

2.9.5. Het college heeft, gelet op de overwegingen 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 en 2.9.4, zich bij de weigering toepassing te geven aan artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer niet mogen baseren op het in de HLTS opgenomen toetsingskader voor veiligheid, wat betreft de omvang van de onveilige zone bij het schieten op open veld, het toetsingskader voor de bescherming van de bodem, wat betreft de mogelijkheid om bij wijze van uitzondering geen gebruik te maken van kogelvangers, en het toetsingskader voor geluid en evenmin op de door de vereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning. Voorts heeft het college geen aanvullend onderzoek gedaan en geen deugdelijke aanvullende motivering gegeven.

Het college heeft daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de voorbereiding van de bestreden besluiten niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard. Voorts berusten de bestreden besluiten in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

2.10. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Het college dient nieuwe besluiten op de verzoeken van [appellant] te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

De Afdeling ziet aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:72, vijfde en zevende lid, van de Awb. Daartoe overweegt zij dat één van de verzoeken van [appellant] om toepassing te geven aan artikel 8.23 dan wel artikel 8.25 van de Wet milieubeheer reeds dateert van 9 oktober 2000, dat de besluiten die aan de onderhavige te vernietigen besluiten zijn vooraf gegaan eveneens, geheel dan wel gedeeltelijk, door de Afdeling zijn vernietigd, en dat het college heeft medegedeeld dat het eerst op de door de schietvereniging ingediende aanvraag om een revisievergunning ingediende zienswijzen zal besluiten nadat een evaluatie van de HLTS door gedeputeerde staten heeft plaatsgevonden.

2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen gegrond;

II. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Weert van 31 januari 2007;

III. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Weert binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan nieuwe besluiten neemt op de verzoeken van [appellant] van 9 oktober 2000 en 3 augustus 2006 en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maakt;

IV. bepaalt dat indien of zolang het college van burgemeester en wethouders van Weert niet voldoet aan het onder punt III gestelde, het aan [appellant] een dwangsom verbeurt van € 500,00 per dag, voor elke dag dat de besluiten niet zijn bekendgemaakt, met een maximum van € 20.000,00;

V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Weert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 38,73 (zegge: achtendertig euro en drieënzeventig cent); het dient door de gemeente Weert aan [appellant] onder vermelding van de zaaknummers te worden betaald;

VI. gelast dat de gemeente Weert aan [appellant] het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 286,00 (zegge: tweehonderdzesentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008

159-378.