Uitspraak 200607820/1

200607820/1.
Datum uitspraak: 27 juni 2007

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de stichting "Stichting Evangelisch Onderwijs Leiden e.o.", gevestigd te Leiden,
appellante,

en

de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2005, bekendgemaakt op 5 juli 2005, heeft de gemeenteraad van Leiden (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van appellante tot opneming in het Plan van Scholen Basisonderwijs 2006-2009 (hierna: het plan voor scholen) van een basisschool voor evangelisch onderwijs afgewezen.

Bij besluit van 19 september 2006 heeft verweerder (hierna: de minister) het door de stichting hiertegen ingestelde administratief beroep gedeeltelijk gegrond verklaard en bepaald dat de verlangde school niet op het eerstvolgende plan van scholen wordt opgenomen.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 november 2006.

Bij brief van 22 december 2006 heeft de minister een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door haar [secretaris] en K. Duijverman, gemachtigde, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. van der Meer en R. van Velzen, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen.

Bij brief van 16 april 2007 is de gemeenteraad alsnog in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding.

Bij brief, ingekomen per fax op 23 april 2007, heeft de gemeenteraad aangegeven als partij aan het geding te willen deelnemen. Vervolgens is bij brief van 25 april 2007 een reactie ingediend.

Bij brief van 1 mei 2007 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek vervolgens heropend.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 30 mei 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door haar [secretaris] en K. Duijverman, gemachtigde, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.T.M. Arkensteijn en R. van Velzen, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is verschenen de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. W. Kleinbruinink.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voor zover thans van belang, kan de bekostiging van een openbare en een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.

Ingevolge het tweede lid van dat artikel stelt de gemeenteraad het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt drie achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van de minister, bedoeld in artikel 79 van de WPO.

Ingevolge artikel 75, eerste lid, van de WPO gaat een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat vergezeld van:

a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,

b. een beschrijving van het voedingsgebied;

c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en

d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging.

Ingevolge artikel 75, derde lid, van de WPO geeft de in het eerste lid bedoelde prognose inzicht in het te verwachten aantal leerlingen voor elk jaar van het tijdvak waarop de prognose betrekking heeft, is de prognose gebaseerd op statistische gegevens over een tijdvak van 5 jaar en vermeldt zij de berekeningen die tot de uitkomsten hebben geleid. De prognose bevat gegevens omtrent:

1. het voedingsgebied,

2. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,

3. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,

4. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,

5. het te verwachten aantal levendgeborenen en

6. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het openbaar onderwijs in een vergelijkbare gemeente, of

7. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de openbare school of scholen binnen de gemeente.

De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.

Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de WPO moet een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.

Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover thans van belang, vermeldt het verzoek de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat het vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, derde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, derde lid onder c 6 en c 7 de prognose gegevens bevat omtrent:

a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente, of

b. indien het betreft een school van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de school of scholen van die richting binnen de gemeente.

Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de WPO neemt de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.

Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt bij ministeriële regeling voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld welke 10/6 bedraagt van de voor de gemeente geldende opheffingsnorm berekend op grond van artikel 154. De stichtingsnorm bedraagt minimaal 200.

Ingevolge artikel 80, eerste lid, van de WPO kunnen de verzoekers, indien de gemeenteraad een verzoek tot opneming in het plan van een bijzondere of een openbare school niet heeft ingewilligd, administratief beroep instellen bij de minister.

Ingevolge artikel 83, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO blijft de vaststelling van een plan achterwege indien geen verzoeken om opneming in het plan zijn ingekomen of geen der ingekomen verzoeken voor inwilliging in aanmerking komt.

Ingevolge het vierde lid van dat artikel wordt aan de indieners van niet ingewilligde verzoeken bedoeld in het eerste lid, onder a, voor 15 augustus voorafgaande aan de betrokken planperiode, afschrift gezonden van het desbetreffende raadsbesluit.

2.2. Op 27 januari 2005 heeft appellante bij de gemeenteraad een verzoek ingediend om opneming in het plan van scholen van een basisschool voor evangelisch onderwijs. De startdatum van de gevraagde school is 1 augustus 2006. Daarbij heeft de stichting een leerlingenprognose en een beschrijving van het voedingsgebied overgelegd. Op 30 maart 2005 heeft appellante nadere informatie verstrekt, waaronder intentieverklaringen van gezinnen die hebben aangegeven belangstelling te hebben voor een evangelische basisschool in Leiden en gegevens met betrekking tot het aantal leerlingen van de evangelische basisschool 'De Morgenster' te Amsterdam en hun herkomstgemeenten.

Bij besluit van 28 juni 2005, bekendgemaakt op 5 juli 2005, heeft de gemeenteraad met toepassing van artikel 83, eerste lid, onder a, van de WPO besloten de vaststelling van het plan van scholen achterwege te laten en het verzoek van appellante afgewezen. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat niet een belangstellingspercentage van 0,49% maar van 0,22% dient te worden gehanteerd. Gelet hierop voldoet de aanvraag van appellante niet aan de wettelijke stichtingsnorm voor de gemeente Leiden van 328 leerlingen.

Bij besluit van 19 september 2006 heeft de minister het beroep gegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen het door de gemeenteraad hanteren van het belangstellingspercentage van 0,22%. De minister heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard en bepaald dat de verlangde school niet op het eerstvolgende plan van scholen, als bedoeld in artikel 80, tweede lid, van de WPO wordt opgenomen. De minister heeft allereerst overwogen dat, gelet op de gegevens die in de prognose van appellante zijn opgenomen en rekening houdend met het feit dat in Nederland in vier gemeenten evangelisch basisonderwijs aanwezig is, de keuze van appellante voor de gemeente Amsterdam als meest vergelijkbare gemeente niet onredelijk is en dat op goede gronden is uitgegaan van het belangstellingspercentage voor evangelisch onderwijs in de gemeente Amsterdam. De minister heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad het belangstellingspercentage van de gemeente Amsterdam voor evangelisch onderwijs onjuist heeft berekend. Het belangstellingspercentage dient te worden berekend door het totaal aantal leerlingen van alle scholen van een bepaalde richting in de gemeente op de dag van de laatst bekende leerlingtelling te delen door het aantal leerlingen van alle scholen in de gemeente en te vermenigvuldigen met 100. Hieruit volgt volgens de minister een belangstellingspercentage van 0,50%. Dit betekent dat ook appellante van een onjuist belangstellingspercentage is uitgegaan, namelijk van 0,49%. Volgens de minister volgt uit de door appellante overgelegde prognose, met toepassing van het belangstellingspercentage van 0,50%, dat in 2011 de school wordt bezocht door 52 leerlingen die woonachtig zijn in de gemeente Leiden. Uit de regio Leiden (Katwijk, Leiderdorp, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnsburg, Sassenheim, Valkenburg, Voorhout, Voorschoten, Warmond en Zoeterwoude) zullen 110 leerlingen de school bezoeken. Uit het resterende aangegeven voedingsgebied (Haarlemmermeer, Alkemade, Alphen aan de Rijn, Boskoop, Hillegom, Lisse, Wassenaar, Zoetermeer, Jacobswoude, Rijnwoude, Leidschendam en Voorburg) zullen volgens de prognose 250 leerlingen de school bezoeken.

De minister heeft in de beslissing op administratief beroep vervolgens beoordeeld of het door appellante gekozen voedingsgebied reëel is. Volgens de minister dient de aanvrager aannemelijk te maken dat tussen het gekozen voedingsgebied en de gewenste plaats van vestiging van de school in zoverre een relatie bestaat, dat aannemelijk is dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen gebied zullen worden aangetrokken. Uit de door appellante overgelegde intentieverklaringen van ouders van leerlingen woonachtig in het voedingsgebied blijkt dat de ouders van 88 kinderen hebben aangegeven hun kinderen naar de op te richten evangelische basisschool te zullen sturen. Daarvan zijn 37 leerlingen woonachtig buiten Leiden, derhalve ongeveer 2/5 deel van het totaal aantal leerlingen. Uitgaande van deze verhouding zullen, gelet op het belangstellingspercentage en de basisgeneratie in de gemeente Leiden, ongeveer 74 leerlingen in 2011 de school in Leiden bezoeken. Als wordt uitgegaan van de basisgeneratie in de regio Leiden, zullen in 2011 162 leerlingen de school bezoeken. Nu deze aantallen ver onder de voor de gemeente Leiden geldende stichtingsnorm van 328 leerlingen liggen, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen voedingsgebied zullen worden aangetrokken om binnen vijf jaar te voldoen aan de voor de gemeente Leiden geldende stichtingsnorm, aldus de minister.

2.3. Niet in geschil is dat appellante de gemeente Amsterdam als vergelijkbare gemeente heeft mogen aanmerken. In geschil is in hoeverre appellante aannemelijk heeft gemaakt dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het door haar gekozen voedingsgebied zullen worden aangetrokken. In dat verband betoogt appellante dat de minister de door haar overgelegde intentieverklaringen ten onrechte heeft gebruikt voor de berekening van het aantal te verwachten leerlingen. Volgens appellante zijn de intentieverklaringen enkel overgelegd om de rand van het voedingsgebied aan te geven.

2.3.1. Voorop staat dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 december 2005 (in zaak no. 200501690/1), dat de WPO een keuze voor een voedingsgebied dat zich uitstrekt over meer dan een gemeente niet verbiedt en het bevoegd gezag in beginsel derhalve de vrijheid heeft daartoe over te gaan. Dit betekent, gelet op het stelsel van de WPO, evenwel niet dat op dit punt geen enkele beperking zou gelden en willekeurig elk voedingsgebied zou kunnen worden gekozen. Tussen het gekozen voedingsgebied en de gewenste plaats van vestiging van de school dient in zoverre een relatie te bestaan, dat aannemelijk moet zijn dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen gebied zullen worden aangetrokken.

Naast de gemeente Leiden, de gemeente waarin appellante de school wenst te stichten, heeft appellante uit de regio Leiden de gemeenten Katwijk, Leiderdorp, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnsburg, Sassenheim, Valkenburg, Voorhout, Voorschoten, Warmond en Zoeterwoude en buiten de regio Leiden de gemeenten Haarlemmermeer, Alkemade, Alphen aan de Rijn, Boskoop, Hillegom, Lisse, Wassenaar, Zoetermeer, Jacobswoude, Rijnwoude, Leidschendam en Voorburg tot het voedingsgebied gerekend. Vast staat dat appellante op 30 maart 2005 intentieverklaringen heeft overgelegd van gezinnen die hebben aangegeven belangstelling te hebben voor een evangelische basisschool in Leiden. Niet valt in te zien dat de minister deze intentieverklaringen niet heeft mogen gebruiken bij de beoordeling of appellante aannemelijk heeft gemaakt dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het door haar gekozen voedingsgebied zullen worden aangetrokken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat appellante geen andere, voldoende specifieke, gegevens heeft overgelegd op grond waarvan de minister tot het oordeel had moeten komen dat uit het door appellante gekozen voedingsgebied daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen zouden worden aangetrokken.

Uit de door appellante overgelegde intentieverklaringen blijkt dat de ouders van 88 kinderen hebben aangegeven hun kinderen naar de te stichten evangelische basisschool te zullen sturen. Daarvan zijn 37 kinderen afkomstig van buiten de gemeente Leiden, derhalve ongeveer twee vijfde deel van het totaal aantal leerlingen. Zowel indien het belangstellingspercentage en de basisgeneratie in de gemeente Leiden als wanneer het belangstellingspercentage en de basisgeneratie in de regio Leiden als uitgangspunt wordt genomen is, uitgaande van voormelde verhouding, niet aannemelijk dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het door appellante gekozen voedingsgebied zullen worden aangetrokken om binnen vijf jaar te voldoen aan de voor de gemeente Leiden geldende stichtingsnorm van 328 leerlingen.

2.3.2. Gelet op het vorenstaande is de minister in het besluit van 19 september 2006 dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de door appellante verlangde school niet op het eerstvolgende plan van scholen dient te worden opgenomen.

2.4. Gelet op het vorenoverwogene, is het beroep ongegrond.

2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.E. van den Brink, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Dijk w.g. Van den Brink
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2007

435