Uitspraak 200602142/1

200602142/1.
Datum uitspraak: 7 februari 2007

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Contentus B.V.", gevestigd te Zoetermeer,
appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 1 februari 2006 heeft verweerder de ernst en de noodzaak tot spoedige sanering vastgesteld van, volgens hem, een geval van bodemverontreiniging op de locatie Okkernootstraat 70 en 82 tot en met 104 te Den Haag, kadastraal bekend gemeente Loosduinen, sectie I, nos. 4228, 4229, 4970, 5084 en 5425 (alle gedeeltelijk). Dit besluit is op 8 februari 2006 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 april 2006.

Bij brief van 12 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 augustus 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. E.I.P.M. van Bellen-Weijnen en ir. J. Lap en ing. A.E. Korpershoek, deskundigen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.N. Goudswaard, ing. L. Hopman en ir. S. de Vries, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Verder is als belanghebbende verschenen het Wijkberaad Notenboom, vertegenwoordigd door ir. A.J. Rooseboom.

2. Overwegingen

2.1. Het bestreden besluit, dat is gebaseerd op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 37, eerste lid, samen met artikel 88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming, heeft betrekking op een locatie die eigendom is van appellante. De locatie is in het verleden gebruikt door onder meer een garage met werkplaatsen, een benzinestation en een wasserij. Op de locatie zijn verschillende ondergrondse olietanks aanwezig geweest. De locatie wordt thans gebruikt voor wonen zonder tuin en als opslagterrein en bedrijfsruimte.

2.2. Bij de voorbereiding van het besluit is gebruik gemaakt van het rapport "Inventarisatie bodemonderzoeken en aanvullend milieukundig onderzoek Okkernootstraat 70, 82-104 te Den Haag", Fugro, september 1999, en het rapport "Actualiserend en nader milieukundig bodemonderzoek op het terrein aan de Okkernootstraat 70, 82-104 te Den Haag", UDM juli 2005. In deze beide rapporten, opgesteld in opdracht van appellante, is geconcludeerd dat in verband met risico voor de mens sanering binnen vier jaar na het nemen van het besluit tot vaststelling van de ernst van de verontreiniging noodzakelijk was.

In het kader van de beroepsprocedure heeft appellante het rapport "Okkernootstraat 70, 82/104" overgelegd, opgesteld door ERM Nederland B.V., gedateerd 18 augustus 2006, voor welk rapport nieuwe grondwateronderzoeken en luchtmetingen zijn verricht in 2006.

Voor het berekenen van de humane, ecologische en verspreidingsrisico's die bepalend zijn voor de spoedeisendheid van de sanering is in alle rapporten en in het besluit van verweerder gebruik gemaakt van de Sanerings Urgentie Systematiek (SUS), conform de Handleiding Urgentie van bodemsanering, uitgegeven door het ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

2.3. Bij de voorbereiding van het besluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd.

Appellante heeft zienswijzen ingediend, inhoudende dat uit recent onderzoek blijkt dat de verontreiniging zich nog op nagenoeg dezelfde plaats bevindt als ten tijde van eerdere onderzoeken. Daar de gehele bodem inmiddels is afgedekt met beton- en asfaltverharding zou contact met de verontreiniging niet mogelijk zijn. Appellante heeft haar zienswijzen onderbouwd met een geactualiseerde SUS-berekening, waaruit haars inziens blijkt dat geen sprake is van ernstige humane risico's, verspreidingsrisico's of ecologische risico's.

2.4. Verweerder is er, overeenkomstig het ter inzage gelegde ontwerp-besluit, in het bestreden besluit van uitgegaan dat sprake is van één geval van ernstige bodemverontreiniging, bestaande uit verschillende verontreinigingskernen met sterke verhoogde concentraties. De verontreiniging bestaat uit minerale olie, vluchtige aromaten (BTEXN) en PAK.

Tevens heeft verweerder het standpunt ingenomen dat er zodanige risico's voor de mens aanwezig zijn dat een spoedige sanering noodzakelijk is, omdat permeatie van de verontreiniging in drinkwaterleidingen kan optreden en omdat de aangetroffen verontreiniging vluchtig is waardoor inhalatie mogelijk is. Verweerder heeft bepaald dat uiterlijk 1 februari 2010 gestart moet worden met de sanering.

Verweerder heeft voorts bepaald dat indien niet binnen een jaar na de inwerkingtreding van het besluit met de sanering wordt gestart, tijdelijke beveiligingsmaatregelen moeten worden getroffen.

2.5. Appellante heeft in beroep aangevoerd dat haars inziens geen sprake is van één geval van verontreiniging, maar van minstens twee afzonderlijke gevallen, waarvan één gerelateerd is aan het voormalig benzinestation en één aan de voormalige wasserij.

2.5.1. Verweerder stelt in zijn verweerschrift dat het beroep op dit onderdeel niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat appellante hieromtrent geen zienswijze naar voren heeft gebracht.

Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.

Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten (uitspraak van de Afdeling van 1 november 2006, nr. 200602308/1.

De Afdeling acht vorenvermeld betoog van verweerder niet juist. De gevalsbepaling van de verontreiniging is mede beslissend voor de vaststelling van de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van sanering, alsmede voor de omvang van het saneringsplan. De gevalsbepaling behoort dan ook tot de grondslag van het besluit als geheel en kan, voor zover hier van belang, niet als een afzonderlijk onderdeel van het besluit worden aangemerkt.

2.5.2. Gelet op de in artikel 1 van de Wet bodembescherming gegeven definitie van een geval van verontreiniging is er sprake van één geval van verontreiniging indien de verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.

Mede gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht) kan als vaststaand worden aangenomen dat in de voorliggende situatie technische en ruimtelijke samenhang bestaat. Voor de conclusie dat sprake is van één geval van verontreiniging, dient evenwel ook organisatorische samenhang aanwezig te zijn. In dat verband is van belang dat blijkens historisch onderzoek de in geding zijnde verontreiniging afkomstig is van verschillende organisatorische eenheden. Naar het oordeel van de Afdeling zou in een dergelijke situatie toch organisatorische samenhang aanwezig kunnen zijn, namelijk als de gevolgen van de verontreiniging niet kunnen worden toegeschreven aan verschillende organisatorische eenheden. Dit kan aan de orde zijn bij een zodanige vermenging dat de bronnen (deels) niet meer te herleiden zijn.

Appellante heeft in de door haar geproduceerde stukken en ter zitting aan de hand van plattegronden gesteld dat tussen ten minste twee van de verontreinigingsvlekken een strook schone grond aanwezig is, en dat deze vlekken zijn toe te wijzen aan onderscheiden organisatorische eenheden. Verweerder heeft dit niet bestreden. De Afdeling acht de stellingname van appellante op dit punt, gelet op de stukken, niet op voorhand onaannemelijk. Nu verweerder, gelet op het vorenstaande, niet duidelijk heeft gemaakt waarom het toeschrijven van de gevolgen aan verschillende organisatorische eenheden niet mogelijk is, ontbeert het besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt.

2.6. Voorts keert appellante zich tegen de vaststelling dat sanering binnen vier jaar noodzakelijk is en dat indien niet binnen een jaar na de inwerkingtreding van het besluit met de sanering wordt gestart, tijdelijke beveiligingsmaatregelen moeten worden getroffen. Appellante voert daarbij aan dat bij de SUS-berekeningen is uitgegaan van verouderde gegevens. Het soort verontreinigingen dat is aangetroffen, in combinatie met de plaatselijke geohydrologie, rechtvaardigt volgens haar de verwachting dat de in het verleden aangetroffen concentraties geen representatief beeld meer geven van de werkelijkheid. Appellante voert ter onderbouwing van haar standpunt resultaten van nieuwe metingen aan.

Voorts is volgens appellante bij de SUS-berekeningen uitgegaan van maximale concentraties, terwijl gemiddelde concentraties hadden moeten worden gebruikt. Ook zou de verdamping van vluchtige verbindingen naar de aanwezige kruipruimten verwaarloosbaar zijn.

2.6.1. Uit het deskundigenbericht komt naar voren dat reeds in 1994 (uitvoerig) onderzoek is verricht naar de bodemverontreiniging ter plaatse en dat verweerder de resultaten daarvan bij de SUS-berekeningen heeft betrokken. De concentraties van verontreiniging die zijn gemeten in 1999 en 2005 en overigens ook 2006 zijn echter aanzienlijk kleiner dan de in 1994 gemeten concentraties. De SUS-berekeningen zouden volgens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak dan ook een ander beeld geven als de gegevens uit 1994 niet worden meegenomen. Aangezien organische verbindingen in de loop der jaren onder invloed van micro-organismen kunnen afbreken, is het gebruikelijk om onderzoeken van bodem- en grondwaterverontreinigingen met organische componenten regelmatig te actualiseren, aldus het deskundigenbericht.

2.6.2. De Afdeling is van oordeel dat, zoals verweerder terecht stelt en ook appellante onderschrijft, het enkele feit dat de gegevens uit 1994 dateren van 12 jaar vóór het nemen van het bestreden besluit, niet betekent dat die gegevens buiten beschouwing dienden te blijven. Wel dient, indien daar aanleiding voor is, actualisatie plaats te vinden. De door appellante ingebrachte gegevens wijzen er naar het oordeel van de Afdeling genoegzaam op dat er aanleiding is de noodzaak van een actualisatie te overwegen die verder strekt dan het onderzoek in 1999 en 2005.

Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder een dergelijke overweging achterwege gelaten en heeft hij zonder meer genoegen genomen met het bestaande onderzoek. Het besluit is gelet daarop niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het beroep treft ook in zoverre doel.

2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.

2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij overweegt de Afdeling dat de geclaimde kosten van het rapport van 18 augustus 2006, mede gelet op de systematiek van de Wet bodembescherming, niet geacht kunnen worden specifiek in het kader van deze beroepsprocedure te zijn gemaakt. In verband daarmee komen de kosten voor ondersteuning door deskundigen alleen voor vergoeding in aanmerking waar deze betrekking hebben op de vertegenwoordiging ter zitting, en wel voor zover het betreft het meebrengen van één deskundige.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 1 februari 2006, kenmerk ES 3000046;

III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,18 (zegge: negenhonderdnegentig euro en achttien cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Den Haag aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

IV. gelast dat de gemeente Den Haag aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.

w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2007

195-539.