Uitspraak 200005117/1

200005117/1.
Datum uitspraak: 7 november 2001

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. Exploitatie Albert Cuyp B.V., gevestigd te Amsterdam,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. het dagelijks bestuur van stadsdeel Amsterdam Oud Zuid,

tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 26 september 2000 in het geding tussen:

appellante sub 1

en

appellant sub 4.

1. Procesverloop

Bij besluit van 20 januari 1998 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Oud-Zuid (hierna: het dagelijks bestuur) geweigerd [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] een vergunning te verlenen voor het gebruik van een eigen kraam op de Albert Cuypmarkt te Amsterdam.

Bij besluit van 2 juni 1998 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten de gevraagde vergunningen te verlenen onder nader te stellen voorwaarden, en daartoe overleg tussen betrokken partijen te doen aanvangen. Dit besluit en het advies van de ambtelijke Awb-commissie van 27 mei 1998, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.

Tegen dit besluit heeft Exploitatie Albert Cuyp B.V. (hierna: EAC) beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank).

Bij besluit van 2 juni 1998, verzonden 21 augustus 1998, heeft het dagelijks bestuur aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 2] alsnog een vergunning verleend voor het plaatsen van een eigen kraam ten behoeve van het artikel woondekoratiestoffen op rollen, voor de periode 2 juni 1998 tot 1 juli 1999. Het dagelijks bestuur heeft bij dit besluit tevens aan [appellanten sub 3] een dergelijke vergunning verleend ten behoeve van het artikel textiel.

Bij besluit van 10 augustus 1999 heeft het dagelijks bestuur het hiertegen door EAC gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] verleende vergunningen niet-ontvankelijk, en voor zover gericht tegen de aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] verleende vergunningen ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Algemene Bezwaar- en Beroepscommissie van 26 april 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.

Tegen dit besluit heeft EAC eveneens beroep ingesteld bij de rechtbank.

Bij uitspraak van 26 september 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, het besluit van 2 juni 1998 vernietigd en het besluit van 10 augustus 1999 vernietigd, voor zover hierbij het bezwaar tegen de aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] verleende vergunningen ongegrond verklaard is. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 2], [appellanten sub 3] en EAC bij brieven van 2 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 3 november 2000, en het dagelijks bestuur bij op 6 november 2000 bij de Raad van State ingekomen faxbericht, hoger beroep ingesteld. EAC heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 30 november 2000, [appellanten sub 2] e.a. bij brief van 17 januari 2001 en het dagelijks bestuur bij brief van 19 januari 2001. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 12 april 2001 hebben [appellanten sub 2] gereageerd op het hoger beroep van EAC. Bij brief van 2 mei 2001 heeft EAC gereageerd op het hoger beroep van het dagelijks bestuur. Bij op 28 juni 2001 ingekomen faxbericht heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2001, waar EAC, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. R.M. Blaauw, advocaat te Amsterdam, [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] in persoon, bijgestaan door mr. R.G.P. van Marle, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F.E.W. van den Broek, ambtenaar bij het stadsdeel, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het dagelijks bestuur de bezwaren, voor zover gericht tegen de aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] verleende vergunningen, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Deze vergunningen maken deel uit van de - gewijzigde - beslissing op bezwaar van 2 juni 1998, zodat hiertegen, gelet op artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen bezwaar openstond.

2.2. Ingevolge artikel 5.10, derde lid, van de Verordening op de straathandel (hierna: de Verordening) is de marktplaatshouder verplicht kramen te gebruiken die beschikbaar worden gesteld door een persoon aan wie of bedrijf waaraan door burgemeester en wethouders vergunning of anderszins toestemming is verleend voor het plaatsen van kramen op een markt.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel is de verplichting als bedoeld in het derde lid niet van toepassing indien burgemeester en wethouders aan de marktplaatshouder vergunning verlenen voor het plaatsen van een bepaalde kraam of verkoopinrichting.

Ingevolge het vijfde lid van dit artikel is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders als kramenzetter of -verhuurder op een markt werkzaam te zijn.

2.3. De echtparen [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben elk twee marktstandplaatsen die vlak voor hun winkel liggen. Zij gebruikten reeds voordat zij daartoe vergunningen kregen, geheel of gedeeltelijk eigen materiaal, maar betaalden kraamverhuurster EAC huur voor de kramen die zij op grond van de Verordening verplicht waren van EAC te betrekken.

2.4. Uit de stukken blijkt dat ten tijde van de beslissingen op bezwaar de vaste gedragslijn van het dagelijks bestuur was dat slechts vergunning op grond van artikel 5.10, vierde lid, van de Verordening (hierna: eigenmateriaalvergunning) werd verleend indien sprake was van de verkoop van bepaalde levensmiddelen, die, gezien strenge wettelijke eisen, het gebruik van ander materiaal noodzakelijk maakt, of bij medische indicatie. Die gedragslijn was destijds niet schriftelijk vastgelegd.

In de beslissingen op bezwaar heeft het dagelijks bestuur overwogen dat voldoende is aangetoond dat in de onderhavige gevallen sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van de vaste gedragslijn rechtvaardigen, omdat het aantal transportbewegingen op de markt niet noemenswaardig zal worden beïnvloed, aangezien slechts sprake is van het over een afstand van enkele meters de winkel in- en uitrijden met het materiaal, en omdat de belangen van EAC niet of nauwelijks zullen worden geschaad.

2.5. Anders dan de rechtbank merkt de Afdeling de verlening van de eigenmateriaalvergunning aan [appellanten sub 2] e.a. - mede gelet op hetgeen het dagelijks bestuur daaromtrent heeft aangevoerd - niet aan als beleidswijziging, maar als afwijking van een vaste gedragslijn. Van handelen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door EAC niet tevoren omtrent de vergunningverlening in te lichten is geen sprake. Het dagelijks bestuur kan van een vaste gedragslijn afwijken, indien bijzondere omstandigheden daartoe nopen. In de daarbij te verrichten belangenafweging heeft het dagelijks bestuur terecht geen acht geslagen op de financiële positie van EAC, aangezien het op basis van de verordening te beschermen belang gelegen is in het ordelijk verloop bij het opzetten en afbreken van de markt.

2.6. Het betoog van EAC dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft uiteengezet welke de bijzondere omstandigheden zijn die afwijking van de vaste gedragslijn rechtvaardigen, slaagt echter wel. Uit de beslissingen op bezwaar blijkt niet dat het feit dat de kramen van de beide echtparen voor hun winkels staan, hetgeen bij gebruik van eigen materiaal slechts een gering aantal extra vervoersbewegingen oplevert, zo uitzonderlijk is dat hiermee bij het ontwikkelen van de vaste gedragslijn geen rekening is gehouden. Ter zitting in hoger beroep is door EAC in dit verband gesteld dat van de 168 kramen op de markt er 56 voor een eigen winkel staan. In het Marktreglement 2000, waarin het beleid thans schriftelijk is vastgelegd, is de ligging van een eigen winkel achter de kraam ook niet opgenomen als grond om een eigenmateriaalvergunning te verlenen. Hieruit blijkt wel dat het beleid inmiddels in die zin is gewijzigd dat een eigenmateriaalvergunning ook kan worden verleend indien op grond van Arbonormen de noodzaak daartoe is gebleken. Vast staat dat het echtpaar [appellanten sub 2] zich bij zijn aanvraag op argumenten ontleend aan de Arbeidsomstandighedenwet heeft beroepen. Het heeft gesteld dat het reeds enige tijd gebruik maakt van, met een bijzonder hydraulisch systeem uitgeruste, eigen kramen waarop de zeer zware rollen woningdecoratiestoffen naar buiten worden gereden, ter voorkoming van onaanvaardbare tilbelasting van het personeel. Het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid op basis van arbeidsomstandigheden van de vaste gedragslijn heeft kunnen afwijken, omdat deze gedragslijn reeds voorziet in een mogelijkheid tot afwijking op grond van medische indicaties, acht de Afdeling onjuist. Uit de beslissingen op bezwaar blijkt echter niet dat de arbeidsomstandigheden voor het dagelijks bestuur aanleiding hebben gevormd om tot verlening van de vergunningen over te gaan. Voorts is gebleken dat het echtpaar [appellanten sub 3] zich voor het gebruik van eigen materiaal niet op dergelijke, aan de Arbeidsomstandighedenwet ontleende argumenten kan beroepen.

2.7. Uit het vorenstaande volgt dat de beslissingen op bezwaar van 2 juni 1998 en 10 augustus 1999, voor zover hierbij de bezwaren ongegrond verklaard zijn, niet in stand kunnen blijven en wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht dienen te worden vernietigd. Het dagelijks bestuur zal opnieuw op de bezwaren moeten beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Nu de rechtbank tot dezelfde conclusie was gekomen, komt de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van gronden, voor bevestiging in aanmerking.

2.8. Gelet op het feit dat thans nog niet vaststaat of de verleende vergunningen in stand zullen blijven, is het oordeel van de rechtbank over de door EAC gevraagde schadevergoeding prematuur. De vraag of EAC schade heeft geleden en of deze al dan niet redelijkerwijze te haren laste dient te blijven, zal door het dagelijks bestuur bij het opnieuw beslissen op de bezwaren moeten worden beantwoord.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door dr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.

w.g. Hirsch Ballin w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2001

306.