Uitspraak 200400527/1

200400527/1.
Datum uitspraak: 16 maart 2005

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Wyckerveste Adviseurs B.V.", gevestigd te Maastricht,
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 11 december 2003 in het geding tussen:

appellant sub 1

en

appellante sub 2.

1. Procesverloop

Bij brief van 30 oktober 1997 heeft appellante sub 2 (hierna: Wyckerveste) de Minister van Verkeer en Waterstaat verzocht om schadevergoeding wegens het als gevolg van de inwerkingtreding van de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Beleidslijn) niet kunnen realiseren van het zogenoemde recreatieplan Portomaar (hierna: het Project). Die minister heeft het verzoek ter behandeling doorgezonden aan appellant sub 1 (hierna: de Minister).

Nadat Wyckerveste bij brief van 27 november 1998 bezwaar heeft gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek, heeft de Minister bij besluit van 12 oktober 2002 haar een schadevergoeding toegekend ten bedrage van € 579.539,73, te vermeerderen met de wettelijke rente over dat bedrag, te berekenen vanaf 30 oktober 1997 tot de dag van uitbetaling en het verzoek overigens afgewezen.

Bij uitspraak van 11 december 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het daartegen door Wyckerveste ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Minister en Wyckerveste bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20 onderscheidenlijk 21 januari 2004, hoger beroep ingesteld. De Minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 17 februari 2004. Wyckerveste heeft dat gedaan bij brief van 18 februari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brieven van 24 maart 2004 onderscheidenlijk 16 april 2004 hebben de Minister en Wyckerveste van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2004, waar Wyckerveste, vertegenwoordigd haar [directeur], bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Mulder, advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. W.J.A. Vellekoop, mr. drs. R.H. Klein Veldink en ing. mr. J.R.C. Vermeulen, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Wyckerveste is in 1987 begonnen met de ontwikkeling van het Project dat uiteindelijk voorzag in 300 recreatiewoningen, een hotel met 60 bedden, een jachthaven met 80 ligplaatsen en bijkomende voorzieningen, op een ongeveer 13 ha groot gebied, thans geheel gelegen in de gemeente Maastricht, dat gesitueerd is binnen het zogeheten stroomvoerend winterbed van de rivier de Maas.

In dat gebied heeft Wyckerveste in 1994 4,8 ha grond in eigendom verworven. Met de provincie Limburg heeft zij in april 1995 overeenstemming bereikt over de verwerving van de resterende 8,3 ha benodigde grond, maar tot levering van de eigendom door de provincie is het niet gekomen.

Ten behoeve van het Project is het bestemmingsplan "Portomaar" in procedure gebracht, dat onherroepelijk is geworden bij Koninklijk besluit van 13 maart 1996. Het plangebied omvat ongeveer 10,5 ha grond, bestemd tot "Uit te werken recreatieve doeleinden, verblijfsrecreatie (Urv)". Van de 4,8 ha grond die Wyckerveste in eigendom heeft valt 2,3 ha binnen het plangebied. De overige 2,5 ha ligt binnen een ander bestemmingsplan dat recreatief gebruik van de betrokken grond niet verbiedt, maar geen bebouwing daarvoor toelaat.

Op 9 juli 1996 heeft Wyckerveste bij de Minister van Verkeer en Waterstaat de voor realisering van het Project ingevolge de Rivierenwet vereiste vergunning aangevraagd. Die is haar bij besluit van 1 augustus 1997 geweigerd wegens strijd met de Beleidslijn, gepubliceerd op 19 april 1996 (Stcrt. 1996, nr. 77), zoals gewijzigd en laatstelijk gepubliceerd in Stcrt. 1997, nr. 87.

2.2. De Beleidslijn is rijksbeleid dat, voorzover thans van belang, gericht is op het voorkomen van bouwen voor wonen/recreatie in het stroomvoerend winterbed van de Maas. In de Beleidslijn staat dat implementatie en toetsing plaats vindt via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en de Rivierenwet. Onder het kopje "Overgangssituaties" is aangegeven dat beoordeling van alle voorgenomen plannen noodzakelijk is om te voorkomen dat op basis van het "oude beleid" de komende jaren onherroepelijk wordt ingeteerd op de nog resterende ruimte in het winterbed. In paragraaf VII van de toelichting daarop staat dat indien voorgenomen plannen op basis van de heroverweging beleidsmatig niet kunnen worden toegestaan in het winterbed, alle betrokken overheden in overleg dienen na te gaan welke juridische mogelijkheden er zijn om deze plannen in te (doen) trekken. Hierbij worden tevens de financiële consequenties betrokken van afstel van deze plannen (schadeclaims) waarbij ook de voorgeschiedenis van de plannen een rol kan spelen. Op deze wijze kan per plan gekomen worden tot maatwerk. Hangende de besluitvorming over de herbeoordeling zullen de overheden geen stappen ondernemen die het doorgaan van de plannen bevorderen.

2.2.1. In de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 juli 1997 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 18 106, nr. 81) heeft de Minister aangegeven dat het Rijk bereid is een grote verantwoordelijkheid te aanvaarden met betrekking tot eventuele planschade die ontstaat door de implementatie van de Beleidslijn en daarbij aangekondigd dat er een schadeadviescommissie komt, waarvan het schadeadvies van zwaarwegende betekenis is voor te nemen bestuurlijke schadevergoedingsbesluiten.
Bij besluit van 15 oktober 1999, Stcrt.1999, nr. 218, houdende de instelling van een schadecommissie ter uitvoering van de Beleidslijn heeft de Minister vastgesteld het Instellingsbesluit Commissie schadebeoordeling beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Schaderegeling).

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Schaderegeling wordt onder 'schade' verstaan inkomens- of vermogensschade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van een persoon behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.

Ingevolge artikel 2 is er een commissie schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Commissie).

Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, heeft de Commissie tot taak de Minister van advies te dienen over een rechtstreeks aan hem gericht verzoek tot vergoeding van de schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tengevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan, of over andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn. Ingevolge het tweede lid adviseert de Commissie de Minister in de voormelde gevallen mede ten aanzien van de vraag of hij gelet op het schrijnende karakter van het geval het verzoek in beschouwing zou moeten nemen.

2.3. Naar aanleiding van het inleidend verzoek van appellante heeft de Minister de Commissie verzocht om advies uit te brengen.

Op het concept-advies van oktober 2000 heeft appellante gereageerd met het indienen van het in haar opdracht door de zogenoemde Schaduwcommissie opgestelde rapport van 14 maart 2001. Daarin is de voor vergoeding in aanmerking komende schade als gevolg van de Beleidslijn berekend op ƒ 19.320.000,-- (€ 8.767.033,77), waarbij als uitgangspunt is gehanteerd de volledige vergoeding van de gemiste opbrengsten uit de ontwikkeling van het gehele Project.

In juli 2001 heeft de Commissie haar als definitief aangeduide advies uitgebracht, waarin zij aangeeft dat artikel 49 van de WRO en de door de jurisprudentie gevormde toepassingspraktijk daarvan het beoordelingskader vormen. Dat impliceert volgens de Commissie dat bij de bepaling van het mogelijke nadeel moet worden uitgegaan van de eigendommen waarover appellante op de peildatum - dat is volgens de Commissie 19 april 1996, de dag dat de Beleidslijn is gepubliceerd - binnen het plangebied beschikte (2,31 ha grond) en de bouw- en gebruiksmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan Portomaar. Als maatstaf voor de waardering van de betrokken, als ruwe bouwgrond aan te merken grond geldt volgens de Commissie wat een redelijk denkend en handelend gegadigde hiervoor zou hebben betaald. Mede aan de hand van het rapport van [makelaar]. te Nunspeet, heeft de Commissie de waarde op de peildatum bepaald op ƒ 47,50/m2 met een restwaarde na de peildatum van ƒ 5,--/m2. De in de vorm van waardevermindering geleden schade komt daarmee op ƒ 981.750,-- (€ 445.498,73). De te vergoeden deskundigenkosten zijn bepaald op ƒ 16.000,-- (€ 7.260,48). De Commissie adviseert de Minister die beide bedragen geheel te vergoeden en te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 oktober 1997 tot de dag der uitbetaling en het meer verzochte af te wijzen.

In het licht van de reactie van Wyckerveste daarop bij brief van 2 oktober 2001 heeft de Minister de Commissie verzocht het definitieve rapport nader te bezien. In april 2002 heeft de Commissie een aanvullend advies uitgebracht, waarin wordt geadviseerd tot de vergoedbare schade mede te rekenen de waardevermindering van de gronden in eigendom van Wyckerveste (ruim 2,5 ha) die juist buiten het bestemmingsplan Portomaar zijn gelegen. Die waardevermindering is berekend op ƒ 279.387,50 (€ 126.780,52).

Op 12 oktober 2002 heeft de Minister beslissend op het bezwaar van Wyckerveste tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar schadeverzoek de adviezen van de Commissie overgenomen en haar een schadevergoeding toegekend als hiervoor vermeld.

2.4. De Minister betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte de adviezen van de Commissie in tweeërlei opzicht niet deugdelijk gemotiveerd heeft geacht, zodat zijn daarop gebaseerde beslissing op bezwaar ten onrechte is vernietigd. Wyckerveste betoogt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat die adviezen ook op een tweetal andere punten niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De Afdeling zal hieronder de toetsing door de rechtbank van de vier geschilpunten over de deugdelijkheid van de adviezen achtereenvolgens beoordelen.

2.5. Het eerste geschilpunt betreft de beantwoording van de vraag welke schade op grond van de Schaderegeling voor vergoeding in aanmerking komt.

2.5.1. De Afdeling acht, met de rechtbank, onjuist het door de Commissie bij haar advisering gehanteerde uitgangspunt dat op grond van de Schaderegeling alleen schade voor vergoeding in aanmerking komt die op grond van artikel 49 van de WRO als planschade vergoed zou moeten worden.

Het in geding zijnde schadeverzoek valt onder de "andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn" als vermeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Schaderegeling. In de toelichting op die bepaling staat voorzover thans van belang:

"Er zijn ook andere situaties denkbaar waarin plannen of initiatieven in verband met de Beleidslijn niet meer kunnen worden gerealiseerd en dat daardoor personen in onevenredige mate in hun belangen worden getroffen, terwijl de door de beleidslijn veroorzaakte schade niet of niet geheel tot de normale maatschappelijke of bedrijfsrisico's kan worden gerekend, die naar de eisen van redelijkheid voor rekening van de verzoeker behoren te blijven. Wanneer in dergelijke gevallen aan de Minister een verzoek om schadevergoeding wordt gedaan, zal hij de schadecommissie verzoeken hem hierover te adviseren."

Daaruit is af te leiden dat de Schaderegeling beoogt onder omstandigheden mede te voorzien in het bieden van nadeelcompensatie. Nu, naar de Minister ter zitting desgevraagd ook heeft bevestigd, met het in het geding zijnde besluit op grond van de Schaderegeling is beoogd om alle claims van Wyckerveste in verband met de Beleidslijn af te handelen, terwijl haar inleidend verzoek aan de Minister van Verkeer en Waterstaat is gedaan in het kader van de weigering van de vergunning op grond van de Rivierenwet, mocht in dit geval niet worden volstaan met uitsluitend een beoordeling in overeenstemming met de criteria voor planschade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - zie de uitspraak van 12 november 2003, zaak nr. 200204306/1 - gelden voor verzoeken om vergoeding van planschade en verzoeken om nadeelcompensatie niet dezelfde criteria, zodat uit de conclusie dat vergoeding voor planschade is uitgesloten, niet zonder meer volgt dat voor, op het algemeen rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten gebaseerde, nadeelcompensatie geen plaats is. Bovendien volgt uit die uitspraak, dat de uitleg die de Minister aan de Schaderegeling geeft om daarbij uitsluitend planschade vergoedbaar te achten, tot het door de Minister niet gewenste gevolg zou leiden, dat de Minister van Verkeer en Waterstaat alsnog het op nadeelcompensatie gebaseerde verzoek in verband met de weigering van de vergunning op grond van de Rivierenwet zou moeten behandelen.

Gelet daarop heeft de Commissie ten onrechte nagelaten te bezien of er sprake is van door Wyckerveste als gevolg van de inwerkingtreding van de Beleidslijn geleden onevenredige, buiten haar normale bedrijfsrisico vallende schade, die niet reeds is begrepen in de op grond van de planschadecriteria toegekende schadevergoeding. Daarbij kan er niet aan worden voorbij gegaan, dat Wyckerveste de bouwmogelijkheden op grond van een nog recentelijk onherroepelijk geworden bestemmingsplan door inwerkingtreding van de Beleidslijn onverwacht gefrustreerd zag en dat de vergunning op grond van de Rivierenwet uitsluitend is geweigerd vanwege de inwerkingtreding van de Beleidslijn, die derhalve in dit geval niet zozeer de planologische besluitvorming heeft beïnvloed.

In zoverre heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Minister de adviezen van de Commissie niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluit.

2.5.2. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar overwegingen dat de Commissie niet op goede gronden de door Wyckerveste beweerdelijk geleden inkomensschade niet vergoedbaar heeft geacht.

In aanmerking genomen dat op de peildatum nog niets van het Project mocht worden gerealiseerd en er van exploitatie geen sprake was, komt de geclaimde inkomensschade niet voor vergoeding in aanmerking. De omstandigheid dat de Schaderegeling onder 'schade' uitdrukkelijk mede inkomensschade begrijpt, betekent op zichzelf niet dat die ook in het onderhavige geval voor vergoeding in aanmerking komt. Beoordeeld naar de criteria voor planschade biedt de jurisprudentie van de Afdeling geen aanknopingspunten voor de juistheid van de opvatting dat gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering voor vergoeding in aanmerking komt. Evenmin bestaat er grond om verlies van toekomstige exploitatiemogelijkheden bij nog niet aangevangen exploitatie als onevenredige schade aan te merken op grond van het algemeen rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten, en zulks in dit geval te minder omdat de bedrijfsmatige projectontwikkeling naar haar aard risicovol is en de locatie aan de Maas daarenboven een bijzonder risico vormde. In dit verband is de opmerking van de Commissie in haar definitief advies op haar plaats dat de benadeelde niet per definitie in de toestand moet worden gebracht die ontstaan zou zijn als de Beleidslijn niet in werking was getreden, omdat alleen nadeel vergoedbaar is dat redelijkerwijs niet ten laste van de belanghebbende hoort te blijven.

2.5.3. Ten aanzien van de vergeefse investeringen ten behoeve van het Project heeft de rechtbank wél terecht geoordeeld dat de door de Commissie gebezigde motivering de afwijzing van de vergoeding daarvan niet kan dragen.

In het licht van de mogelijke nadeelcompensatie had, zoals uit het onder r.o. 2.5.1 overwogene voortvloeit, moeten worden bezien in hoeverre de tot aan de peildatum gedane voorbereidings- en ontwikkelingskosten om het Project te realiseren voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat de Commissie in haar definitieve advies daarvoor kennelijk wél termen aanwezig achtte, maar heeft afgezien van advisering daarover omdat zij, zoals evenzeer uit het onder r.o. 2.5.1 overwogene voortvloeit, ten onrechte meende daarmee buiten de Schaderegeling te treden.

2.6. Het tweede geschilpunt betreft de beantwoording van de vraag of de schadevergoeding voor de waardevermindering van de grond terecht is beperkt tot de grond waarvan Wyckerveste ten tijde van de peildatum de eigendom had.

2.6.1. Onder de criteria voor planschade kan uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komen waardevermindering van onroerend goed waarvan de belanghebbende eigenaar is ten tijde van de peildatum, omdat alleen het vermogen van de eigenaar daardoor rechtstreeks wordt getroffen. Dat de Commissie in haar aanvullend advies ook de waardevermindering van de juist buiten het bestemmingsplan Portomaar gelegen 2,5 ha grond tot de vergoedbare schade heeft gerekend, is daarmee niet in strijd, nu ook die grond ten tijde van de peildatum in eigendom was van Wyckerveste. Evenwel ontbeert de advisering van de Commissie een beoordeling naar de maatstaven van mogelijke nadeelcompensatie ten aanzien van de 8,3 ha grond, waarvoor Wyckerveste met de provincie Limburg ten tijde van de peildatum reeds een koopovereenkomst had gesloten. In zoverre heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de door de Commissie gebezigde motivering de afwijzing van de schadevergoeding niet kan dragen.

2.7. Het derde geschilpunt betreft de waardebepaling door de Commissie in het definitieve advies van de ruim 2,3 ha grond die Wyckerveste binnen het bestemmingsplan Portomaar in eigendom had.

2.7.1. Anders dan Wyckerveste heeft betoogd, is de rechtbank op goede gronden tot het juiste oordeel gekomen dat de Commissie de waardebepaling op de juiste grondslag heeft gebaseerd en dat die ook overigens op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.

De Afdeling overweegt dienaangaande dat er geen aanleiding is om, zoals Wyckerveste doet, aan te nemen dat bij de waardebepaling een aanzienlijke prijsdempende werking is toegekend aan de omstandigheid dat het 'ruwe bouwgrond' betrof. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat op de peildatum geen sprake was van 'bouwrijpe grond'. Dat de rechtbank eveneens heeft overwogen dat moet worden aangenomen dat zonder de Beleidslijn sprake zou zijn geweest van een vrijwel zekere exploitatie van het Project, is daarmee niet in tegenspraak. Het aanmerken als 'ruwe bouwgrond' impliceert immers geenszins dat daarvan geen sprake kon zijn.

In zoverre Wyckerveste in dit verband wijst op het rapport van de Schaduwcommissie moet worden geoordeeld dat het daarin gehanteerde uitgangspunt voor begroting van de schade, te weten: de volledige vergoeding van de gemiste opbrengsten uit de ontwikkeling van het gehele Project, gelet op het overwogene onder r.o. 2.5.2 onjuist is.

Voorts ziet ook de Afdeling in de gestelde omstandigheid dat [makelaar] zich niet ter plaatse heeft georiënteerd geen grond om te oordelen dat de advisering door de Commissie op dit punt niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid. Onbestreden is dat de voltallige Commissie, waarvan [makelaar] geen deel uitmaakte, zich ter plaatse zelf heeft georiënteerd en dat de leden daarvan ter zake expertise niet ontzegd kan worden.

2.8. Het vierde geschilpunt betreft de vergoeding van de door de Schaduwcommissie voor haar rapport in rekening gebrachte kosten.

2.8.1. Ook dienaangaande is de rechtbank op juiste gronden tot een juist oordeel gekomen. Gewezen wordt in dit verband nog op hetgeen hiervoor over dat rapport is overwogen.

2.9. Uit hetgeen is overwogen volgt dat de Afdeling van oordeel is dat in zoverre de advisering van de Commissie betrekking had op de criteria voor planschade deze juist was, maar dat zij ten onrechte heeft nagelaten te bezien in hoeverre op grond van de voor nadeelcompensatie geldende criteria aanvullende schadevergoeding moest worden toegekend. Dat zal alsnog dienen te geschieden.

De slotsom is dat de rechtbank terecht, maar op deels onjuiste gronden, de beslissing op bezwaar heeft vernietigd. Bij het opnieuw voorzien dient de Minister te beslissen met in achtneming van hetgeen de Afdeling heeft overwogen. De hoger beroepen zijn ongegrond.

2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.

w.g. Lubberdink w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005

27.