Uitspraak 200304566/1

200304566/1.
Datum uitspraak: 24 november 2004

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de vereniging "Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer", en de stichting "Stichting Centrale Dorpenraad Landelijk Noord", gevestigd te Edam, respectievelijk Amsterdam,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 23 oktober 2002 heeft de gemeenteraad van Amsterdam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 oktober 2002, het bestemmingsplan “IJburg, tweede fase” vastgesteld.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 27 mei 2003, kenmerk 2002-45271, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.

Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 augustus 2003.

Bij brief van 21 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 februari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. L.D.H. Hamer, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Amsterdam, vertegenwoordigd door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en drs. D.B. Stadig, wethouder, en drs. R. Daalder, mr. J.P. Smit, en mr. F. Arents, ambtenaren van de gemeente, gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

2.2. Het plan betreft de zogenoemde tweede fase van de stadswijk IJburg en voorziet onder meer in de bouw van ongeveer 9.500 woningen op kunstmatige eilanden in het IJmeer. Daartoe zijn aan het plangebied de bestemming “Water” en de uit te werken bestemming “Uit te werken stedelijk gebied (US)” toegekend.

2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd. In dit verband betogen zij onder meer dat het bestemmingsplan zal leiden tot een verstoring van natuurwaarden en vogels, hetgeen in strijd is met het regime van de Vogel- en Habitatrichtlijn, dan wel met de in het Structuurschema Groene Ruimte gestelde eisen, of met de Conventie van Ramsar.

2.4. Verweerder acht het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Hij heeft zich, met de gemeenteraad, op het standpunt gesteld dat verwezenlijking van het plan geen significant effect op de te beschermen waarden binnen de speciale beschermingszone heeft. Voorzover ondanks mitigerende maatregelen natuurwaarden verloren gaan, worden deze op grond van het Structuurschema Groene Ruimte in kwalitatieve zin gecompenseerd, aldus verweerder.

2.5. Vast staat dat het plangebied in ieder geval voor het merendeel wordt omsloten door een gebied dat bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/331, is aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn). Ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) geldt voor deze SBZ het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.

Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het arrest) van 7 september 2004, zaak C-127/02, gepubliceerd in JM 2004/112, volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.

Niet in geding is dat het bestemmingsplan, dat hoofdzakelijk voorziet in woningbouw en landaanwinning, een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn betreft. Voorts kan het bestemmingsplan niet worden aangemerkt als een plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ.

2.6. Vervolgens dient blijkens het arrest te worden bezien of verweerder op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor de SBZ, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ. Hiertoe dienen allereerst de aard en de plaats van de ruimtelijke ingrepen te worden bezien die de bestemmingsregeling mogelijk maakt.

In dit kader stelt de Afdeling vast dat de ligging van het plangebied ten opzichte van de SBZ niet op basis van de plankaart kan worden vastgesteld.

Zo is voor zowel het zuidoostelijke gedeelte van het plangebied als voor het noordelijke gedeelte daarvan niet op basis van de plankaart vast te stellen of de ruimtelijke ingrepen buiten de SBZ zijn toegelaten, dan wel deels daarbinnen mogelijk zijn. De topografische gegevens, die voor deze vaststelling uitkomst zouden kunnen bieden, ontbreken grotendeels. Dit is in strijd met artikel 16, eerste lid, onder d, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro), dat bepaalt dat uit de plankaart moet blijken de aansluiting van het in het plan begrepen gebied aan het daaromheen gelegen gebied.

Voorzover namens de gemeenteraad ter zitting in dit verband is betoogd dat het plangebied, gelet op de toelichting van het besluit van 24 maart 2000 tot aanwijzing als SBZ, moet worden geacht geheel buiten het als SBZ aangewezen gebied te liggen, wordt het volgende overwogen.

Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het hiervoor bedoelde aanwijzingsbesluit, maakt de nota van toelichting onderdeel uit van het besluit. In paragraaf 3.3 van de nota van toelichting is, voorzover hier van belang, vermeld dat de begrenzing van de SBZ is aangegeven op de bij de aanwijzing behorende kaart. Daarbij geldt dat bestaande bebouwing (inclusief erven en tuinen) en verhardingen, alsmede eilandjes met een hoofdzakelijk recreatieve inrichting geen deel uitmaken van de SBZ, omdat zij geen wezenlijk onderdeel uitmaken van het leefgebied van de genoemde vogelsoorten. (Jacht)havens maken evenmin deel uit van de SBZ. Voor de begrenzing van het aangewezen gebied wordt verwezen naar de kaart behorende bij de aanwijzing. Voorts staat in de toelichting dat de bouwlocatie IJburg geen onderdeel uitmaakt van de SBZ. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieraan niet de conclusie worden verbonden dat de bouwlocatie IJburg, ongeacht de uiteindelijk gekozen geografische ligging daarvan, buiten het als SBZ aangewezen gebied valt. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 26 maart 2003, (no. 200004502/1, zou een dergelijke interpretatie van de toelichting tot een doorkruising van de werking van de Vogel- en Habitatrichtlijn kunnen leiden.

2.7. Aan een omvangrijk gedeelte van het plangebied, waarbinnen ruimtelijke ingrepen zoals landwinning en woningbouw zijn voorzien, is de uit te werken bestemming “Uit te werken stedelijk gebied (US)” toegekend.

Blijkens de plantoelichting is een eilandenmodel als uitgangspunt genomen voor het bestemmingsplan. Voorts blijkt uit de beschrijving in hoofdlijnen dat de aanleg van eilanden wordt voorgestaan. Uit de plankaart kan de vorm en de ligging van de voorgestane eilanden echter niet worden afgeleid. Ook de planvoorschriften stellen hieromtrent geen eisen. Op basis van de stukken moet worden aangenomen dat de voorgestane eilandenstructuur, waaronder begrepen de vorm en ligging van de eilanden, van wezenlijke betekenis is voor de invloed van het bestemmingsplan op te beschermen waarden binnen de SBZ. Zo is een eilandenconfiguratie als uitgangspunt genomen bij het meest milieuvriendelijke alternatief, zoals dat in de milieueffectrapportage is beoordeeld. Een opzet met eilanden brengt volgens de milieueffectrapportage een betere watercirculatie mee, die leidt tot minder algengroei en tot een betere spreiding van koelwater afkomstig van de zogenoemde UNA-centrale. Voor dit alternatief wordt aangenomen dat een relatief groter foerageergebied voor verstoringsgevoelige vogels blijft behouden.

Ook in het aan de vaststelling van het plan en het bestreden besluit ten grondslag liggende onderzoek naar de gevolgen van verwezenlijking van het plan voor vogelsoorten binnen de SBZ van Alterra, Research Instituut voor de Groene Ruimte (hierna: Alterra) uit 2002 wordt van een inrichting van het plangebied met eilanden uitgegaan. Volgens dit onderzoek worden de gevolgen van verwezenlijking van het plan voor de meeste relevante vogelsoorten neutraal tot positief ingeschat, waarbij wordt gewezen op twee mogelijke aandachtspunten. Aangezien de bij het onderzoek betrokken inrichting van het plangebied niet in de bestemmingsregeling is vastgelegd, moet worden betwijfeld of bij een andere inrichting van het plangebied, die evenzeer op grond van de bestemmingsregeling zou kunnen worden verwezenlijkt, eenzelfde conclusie aan het onderzoek zou kunnen worden verbonden. Het onderzoek is dan ook onvolledig. Hierdoor is ongewis of de waarschijnlijkheid dan wel of het risico bestaat dat het bestemmingsplan significante gevolgen heeft voor de SBZ. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook niet genomen met inachtneming van de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.

Ook anderszins is het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek niet volledig. Zo wordt er in het onderzoeksrapport van Alterra op gewezen dat het opspuiten van de beoogde eilanden mogelijk tot gevolg kan hebben dat slibafzetting in de omgeving van de opgespoten eilanden zal leiden tot sterfte van driehoeksmosselen. Vermoedelijk kan een meer gedetailleerde bestudering van de ontwikkelingen rond de opspuitlocatie van de eerste fase van IJburg hierin meer inzicht geven, aldus het onderzoeksrapport. De driehoeksmosselen zijn blijkens het onderzoeksrapport het hoofdvoedsel van de kuifeend en de toppereend. Tevens zijn deze een belangrijke voedselbron voor de tafeleend en mogelijk voor de meerkoet. Het IJmeer komt blijkens het aanwijzingsbesluit voor aanwijzing als SBZ in aanmerking omdat daar drempeloverschrijdende aantallen van de tafeleend en de kuifeend voorkomen. Daarnaast is het gebied van betekenis als overwinteringsgebied en/of rustplaats voor onder meer de tafeleend en de meerkoet. In het onderzoeksrapport wordt er daarnaast op gewezen dat de in het plan voorziene waterrecreatie tot verstoring van watervogels in de SBZ zou kunnen leiden. In het onderzoeksrapport wordt voorgesteld de ontwikkeling van waterrecreatie en vogels te volgen en eventueel mitigerende maatregelen te nemen, zoals zonering of een beperking van recreatieactiviteiten. Ook de commissie voor de milieueffectrapportage heeft in haar toetsingsadvies over het milieueffectrapport IJburg 2e fase van 21 juni 2002 geadviseerd om ten behoeve van de concrete besluitvorming over de jachthaven(s) te zijner tijd een aparte milieueffectrapportage op inrichtingsniveau te verrichten, of een aanvulling op het milieueffectrapport te maken. Het onderzoeksrapport, alsmede het toetsingsadvies van de commissie voor de milieueffectrapportage, geven daarmee blijk van de noodzaak tot nader onderzoek. Ook de uitwerkingsregels geven hiervan blijk.

Zo is in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder s, van de planvoorschriften de voorwaarde gesteld dat de populatie driehoeksmosselen niet zodanig door het maken van land wordt verstoord dat dit een significante verstoring van de SBZ meebrengt. Onder t, van dit artikelonderdeel is de voorwaarde gesteld dat jachthavens uitsluitend worden toegestaan voorzover deze geen significante verstoring van de SBZ meebrengen. Verweerder had evenwel geen goedkeuring aan de uitwerkingsverplichting kunnen hechten zonder op voorhand inzicht te hebben verkregen in de waarschijnlijkheid of het risico dat het plan zoals dat dient te worden uitgewerkt significante gevolgen heeft voor het gebied.

2.8. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de bij het onderzoek van Alterra betrokken – buiten het plangebied beoogde – compenserende maatregelen die samenhangen met de verwezenlijking van het bestemmingsplan niet kunnen worden betrokken bij het onderzoek of de waarschijnlijkheid dan wel of het risico bestaat dat het bestemmingsplan significante gevolgen kan hebben voor het gebied.

2.9. Gelet op het voorgaande is het plan vastgesteld in strijd met artikel 16, eerste lid, onder d, van het Bro. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Tevens is het bestreden besluit genomen in strijd met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Hieruit volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Uit de omstandigheid dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 16, eerste lid, onder d, van het Bro volgt dat er rechtens nog maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet goedkeuring te onthouden aan het plan. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van appellanten geen bespreking.

2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 27 mei 2003, kenmerk 2002-45271;

III. onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan “IJburg, tweede fase”;

IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;

VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. van den Ende, ambtenaar van Staat.

w.g. Cleton w.g. Van den Ende
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2004

280-275.