Uitspraak 202505127/1/A3

202505127/1/A3.
Datum uitspraak: 11 november 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2.       [appellante sub 2], gevestigd in [plaats],
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 augustus 2025 in zaken nrs. 24/6326 en 24/6327 in het geding tussen:

[appellante sub 2]

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 12 september 2023 heeft de minister aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 11.250,00 opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw).

Bij besluit van 30 oktober 2023 heeft de minister aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 40.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).

Bij besluiten van 17 mei 2024 heeft de minister de door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 augustus 2025 heeft de rechtbank de door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 17 mei 2024 vernietigd wat betreft de hoogte van de boete, de besluiten van 12 september 2023 en 30 oktober 2023 in zoverre herroepen, bepaald dat het bedrag van de opgelegde boete voor overtreding van de Wml wordt vastgesteld op € 22.500,00 en voor overtreding van de Atw op € 7.500,00, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van de besluiten van 17 mei 2024.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en de minister heeft een zienswijze gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 juli 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. N.M. Popa-de Boer en mr. L.G. Rissema-van Haren, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [persoon], bijgestaan door mr. M.A. Collet, advocaat in Achtmaal, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante sub 2] is een restaurant waar onder meer vier uit China afkomstige koks werkzaam waren. Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie hebben wegens het niet verstrekken van bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de koks hebben gewerkt niet kunnen vaststellen of de koks conform de Wml waren uitbetaald, wat vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml betekent. Zij hebben tevens geconstateerd dat [appellante sub 2] geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden van de koks heeft gevoerd als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. De minister heeft voor deze overtredingen bestuurlijke boetes opgelegd en is daarbij in bezwaar gebleven.

Rechtbankuitspraak

2.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister de overtredingen heeft kunnen vaststellen. Dat [appellante sub 2] geen urenregistratie heeft bijgehouden omdat de koks voltijds arbeidsovereenkomsten hadden, is onvoldoende om aan de Wml te voldoen, omdat zo geen effectief toezicht kan worden gehouden op de naleving van de Wml. Daar komt bij dat de koks hebben verklaard meer uren te hebben gewerkt dan volgt uit hun arbeidsovereenkomst. Het komt voor rekening en risico van [appellante sub 2] als werkgever dat door het ontbreken van een registratie van de daadwerkelijk gewerkte uren niet te controleren valt of het uitbetaalde aantal uren correspondeert met het gewerkte aantal uren. Gelet op de verantwoordelijkheid die op de werkgever rust, komt het ook voor risico van [appellante sub 2] dat de werktijden, die naar gesteld werden geregistreerd in een werkrooster in de chat-app WeChat, niet zijn bewaard. De rechtbank heeft het verzoek van [appellante sub 2] om de werknemers als getuigen te horen afgewezen, omdat het de verantwoordelijkheid van [appellante sub 2] is om met bescheiden de naleving van de Wml aan te tonen. Bovendien zijn de koks vertrokken en niet meer bereikbaar om te getuigen. Ook de overtreding van de Atw heeft de minister volgens de rechtbank terecht vastgesteld, aangezien [appellante sub 2] er niet zonder verdere registratie van uit kon gaan dat qua uren en werktijden overeenkomstig de arbeidsovereenkomst zou worden gewerkt.

2.1.    Wel heeft de rechtbank de hoogte van de boetes aangepast. Ten aanzien van de boete op grond van de Atw heeft zij vastgesteld dat de minister ten onrechte is uitgegaan van een middenbedrijf, in plaats van een kleinbedrijf waarbij de boetes beleidsmatig met een ander percentage worden gematigd. Ten aanzien van de boetes op grond van de Wml heeft de rechtbank allereerst overwogen dat geen sprake is van eendaadse samenloop, op grond waarvan matiging zou moeten plaatsvinden. Op grond van artikel 5:8 van de Algemene wet bestuursrecht kan bij overtreding van twee of meer voorschriften, zoals nu, namelijk voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een sanctie worden opgelegd. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4173, volgt evenmin dat een cumulatie van boetes voor gelijktijdige overtreding van bepalingen uit de Wml en de Atw een reden is om boetes onevenredig te achten. Verder beogen de overtreden bepalingen verschillende belangen te beschermen en wordt [appellante sub 2] in dit geval ook verweten dat niet kan worden gecontroleerd of het minimumloon is betaald én niet kan worden gecontroleerd of zij zich aan de werk- en rusttijdenregelgeving houdt. Omdat beide overtredingen voorkomen hadden kunnen worden als [appellante sub 2] een registratie van begin-, eind- en pauzetijden van de koks had bijgehouden, oftewel één goed ingerichte administratie van de daadwerkelijk gewerkte uren had gehad, acht de rechtbank gezien de samenhang tussen de boetes een matiging van de Wml-boetes echter wel op zijn plaats. Voor een verdere matiging bestaat volgens de rechtbank geen aanleiding, onder meer omdat [appellante sub 2] geen stukken over haar financiële situatie heeft overgelegd.

Incidenteel hoger beroep [appellante sub 2]

3.       De gronden die [appellante sub 2] in het incidenteel hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.9 en 6.9 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daaraan toe dat de feitelijke basis van de overtredingen niet, zoals waarvan [appellante sub 2] in haar betoog uitgaat, is gebaseerd op de verklaringen van de koks, maar, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, op het niet voldoen aan de verplichting om een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren welke het toezicht op de naleving van de Atw mogelijk maakt en op het niet overleggen van bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemers hebben gewerkt, op basis waarvan kan worden gecontroleerd of aan de verplichtingen van de Wml is voldaan. Alleen al daarom bestond geen aanleiding de koks als getuigen te horen. Ook is er geen sprake van eendaadse samenloop, alleen al omdat de overtredingen niet voortkomen uit één fysieke nalatigheid.

Hoger beroep minister

4.       In hoger beroep komt de minister alleen op tegen de matiging van de boetes op grond van de Wml. De rechtbank heeft volgens de minister niet onderkend dat sprake is van verschillende gedragingen. De ene overtreding gaat over een niet deugdelijke tijdregistratie, de andere over een niet deugdelijke loonadministratie. Het is niet zo, zoals de rechtbank heeft overwogen, dat een goed ingerichte administratie van de daadwerkelijk gewerkte uren beide overtredingen had kunnen voorkomen. De Wml vereist niet dat bescheiden worden overgelegd die op grond van de Atw zijn opgemaakt en omgekeerd is met een deugdelijke registratie van de arbeidstijden nog niet gezegd dat het minimumloon en de minimumvakantiebijslag correct zijn betaald, temeer gezien de discrepanties tussen de betalingen, salarisstroken en verklaringen van de koks. Volgens de minister staan de boetes verder in redelijke verhouding tot de aard en ernst van de overtredingen. Het doel van de Wml is om iedereen een sociaal aanvaardbare beloning voor arbeid te bieden en om oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegen te gaan, waardoor de boete overtredingen moet ontmoedigen en herhaling moet zien te voorkomen. Het gaat nu om een kwetsbare groep buitenlandse werknemers, die gelet op hun verklaringen fors moesten overwerken en wiens autonomie werd ontnomen. Zo werd de kans op onderbetaling en ernstige benadeling vergroot of verwezenlijkt. De overtredingen zijn ernstig, omdat de omvang van de onderbetaling onduidelijk is door de afwezigheid van bescheiden en ook nabetalingsverplichtingen worden belemmerd. De boete moet zodanig hoog zijn dat er een waarschuwend en ontmoedigend signaal van uitgaat en voorkomen wordt dat het niet verstrekken van bescheiden (en daarmee het maskeren van onderbetaling) financieel aantrekkelijker wordt dan het wel verstrekken van bescheiden waaruit onderbetaling blijkt. Puur afgaande op de verklaringen van de koks over de gewerkte uren en daarmee de onderbetaling zou een verlaging van de boete in dit geval ook betekenen dat het financiële voordeel dat is behaald door het niet nakomen van de verplichtingen al snel groter is dan de opgelegde sanctie. Ook het feit dat het nu gaat om vier werknemers, ten aanzien van wie bovendien ook overtredingen van de Wav en Atw zijn vastgesteld en waardoor een patroon van structurele benadeling wordt gevormd, onderstreept de ernst van de overtreding en maakt dat de boete niet gematigd zou moeten worden.

4.1.    De minister betoogt terecht dat de rechtbank de boetes op grond van de Wml ten onrechte heeft gematigd omdat de overtredingen op grond van de Wml en de Atw voorkomen hadden kunnen worden met één goed ingerichte administratie, waardoor de totale hoogte volgens de rechtbank niet in verhouding staat tot de omvang van de overtredingen. Hoewel beide overtredingen een ondeugdelijke administratie als oorzaak kennen, is dat op zichzelf nog geen reden de boetes te matigen. De overtreden normen beschermen verschillende belangen en de overtredingen komen niet voort uit dezelfde fysieke nalatigheid, nu beide normen verschillende registratieverplichtingen meebrengen. Het gevolg van beide overtredingen is bovendien dat het niet mogelijk is om te controleren of in het belang van de werknemers is gehandeld overeenkomstig de Atw en Wml. Het valt daardoor niet na te gaan of er werknemers daadwerkelijk zijn benadeeld en zo ja, om hen in dat geval te compenseren. De minister heeft, mede tegen de achtergrond van de Wml en wat met de bestuurlijke boete wordt beoogd, deugdelijk toegelicht dat de hoogte van de boete in dit geval in verhouding staat tot de aard en ernst van de overtredingen. [appellante sub 2] heeft geen omstandigheden naar voren gebracht die de hoogte van de boete in haar geval toch onevenredig maakt.

Conclusie

5.       Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep in zaak nr. 24/6326 gegrond heeft verklaard, het besluit van 17 mei 2024, kenmerk WBJA/ABWA/1.2023.1602.001, ten aanzien van de hoogte van de boete op grond van de Wml heeft vernietigd, het besluit van 30 oktober 2023 in zoverre heeft herroepen, de boete heeft vastgesteld op € 22.500,00 en haar uitspraak in de plaats heeft gesteld van het vernietigde deel van het besluit van 30 oktober 2023. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep in zaak nr. 24/6326 gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen alsnog ongegrond. Dit betekent dat de oorspronkelijk opgelegde boete op grond van de Wml ten bedrage van € 40.000,00 in stand blijft.

6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;

II.       verklaart het hoger beroep van de minister gegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 augustus 2025 in zaken nrs. 24/6326 en 24/6327, voor zover de rechtbank het beroep in zaak nr. 24/6326 gegrond heeft verklaard, het besluit van 17 mei 2024, kenmerk WBJA/ABWA/1.2023.1602.001, ten aanzien van de hoogte van de boete op grond van de Wml heeft vernietigd, het besluit van 30 oktober 2023 in zoverre heeft herroepen, de boete heeft vastgesteld op € 22.500,00 en haar uitspraak in de plaats heeft gesteld van het vernietigde deel van het besluit van 17 mei 2024;

IV.     bevestigt de uitspraak voor het overige;

V.      verklaart het in zaak nr. 24/6326 ingestelde beroep alsnog ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.

w.g. De Groot
voorzitter

w.g. Van de Sluis
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2026

461