Uitspraak 202505202/1/A3

202505202/1/A3.
Datum uitspraak: 4 november 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A], wonend in [woonplaats], en [appellant B] en [appellant C], beiden wonend in [woonplaats],
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 19 augustus 2025 in zaak nr. 25/1960 in het geding tussen:

[appellant A] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.

Procesverloop

Op 13 en 17 september 2024 heeft het college in afzonderlijke e-mails aan [appellant A] en anderen mededelingen gedaan over hun standplaatsvergunningen.

Bij besluit van 19 februari 2025 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 19 augustus 2025 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2026, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandverlener in Zwammerdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Wouters, zijn verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2.       Aan (de bedrijven van) [appellant A] en anderen zijn in 2008 en 2011 voor onbepaalde duur vergunningen verleend voor het innemen van standplaatsen op de locaties Zonneplein, De Bergse Plaat/Het Kompas en Vogelenzang in Bergen op Zoom, voor de verkoop van vis en visproducten. In twee e-mails, van 13 en 17 september 2024, heeft de vergunningverlener ‘standplaatsen, leegstand en gebruik gemeentegrond’ [appellant A] en anderen over hun standplaatsen het volgende geschreven:

"Op het moment staan jullie binnen de gemeente Bergen op Zoom op de volgende locaties: […].

Wilt u gebruik blijven maken van bovenstaande locaties dan kunt u per locatie per omgaande een aanvraagformulier invullen (of mij een rechtsgeldige vergunning toesturen). De gemeente Bergen op Zoom wil vanaf heden een gelijk speelveld voor alle vergunde standplaatshouders doorvoeren. U kunt bij artikel 2.3 ‘Nadere regels Standplaatsen op grond van artikel 5:18 van de APV gemeente Bergen op Zoom’ lezen dat alle vergunningen die voor 1-11-2017 zijn verleend van rechtswege per 1-11-2022 zijn vervallen. De afdeling Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente Bergen op Zoom heeft besloten dat zij een coulance van 2 jaar wil toepassen zodat per 1-11-2024 voor deze categorie ook de vergunde de regels van 1-11-2017 van kracht zullen zijn."

Besluitvorming

3.       Het college heeft in navolging van het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van 6 januari 2025, de bezwaren van [appellant A] en anderen tegen de e-mails niet-ontvankelijk verklaard. In de e-mails heeft het college zijn interpretatie opgenomen van de geldende regelgeving. De e-mails zijn niet op rechtsgevolg gericht. Of de vergunningen nog gelden of inmiddels vervallen zijn, vloeit niet voort uit de e-mails, maar uit de Beleidsregel Nadere regels Standplaatsen. Het college stelt daarmee over de gelding van de standplaatsvergunningen een bestuurlijk rechtsoordeel te hebben gevormd. Een dergelijk oordeel is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit geval doet zich volgens het college niet een uitzonderingssituatie voor. [appellant A] en anderen kunnen namelijk een standplaatsvergunning aanvragen en in die procedure de interpretatie van de regelgeving aan de orde te stellen. Dat tot die tijd onzeker is of zij een standplaatsvergunning zullen krijgen, en voor welke tijd, maakt het afwachten van dat besluit niet tot een onevenredig bezwarende weg. Te minder omdat [appellant A] en anderen hun ondernemingen in afwachting van die besluitvorming nog steeds op dezelfde locaties kunnen exploiteren. Ook kan het geschil over de interpretatie van de regelgeving aan de orde worden gesteld in een procedure naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

4.       De rechtbank heeft overwogen dat de e-mails van 13 en 17 september 2024 geen intrekkingsbesluit zijn, omdat daarin niet staat dat standplaatsvergunningen zijn of worden ingetrokken. Die e-mails houden een bestuurlijk rechtsoordeel in, omdat daarin wordt bericht over een (verondersteld) gevolg van artikel 2.3 van de Beleidsregel Nadere regels Standplaatsen. De uitzonderingssituatie, op grond waarvan een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit wordt gelijkgesteld, doet zich in dit geval niet voor. Omdat het hier niet gaat om een intrekkingsbesluit, kunnen [appellant A] en anderen niet tegen de e-mail opkomen gelet op de Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn).

Hoger beroep

5.       Over de omvang van het geding stelt de Afdeling vast dat het besluit op bezwaar ook ingaat op twee afzonderlijke e-mails van de vergunningverlener van 28 oktober 2024, waarin een gewijzigd standpunt is ingenomen. Op de zitting is gebleken dat het hoger beroep van [appellant A] en anderen alleen ziet op de e-mails van 13 en 17 september 2024.

6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft vastgesteld wat direct voorafgaand aan de e-mails hun rechtspositie was. Door dit na te laten, kon de rechtbank niet tot de conclusie komen dat de e-mails geen rechtsgevolg hadden. Op dat moment beschikten zij nog over hun voor onbepaalde tijd geldende standplaatsvergunningen. Met de e-mails heeft het college de standplaatsvergunningen per 1 november 2024 beëindigd en daarmee zijn ze daadwerkelijk ingetrokken. Het rechtsgevolg is volgens [appellant A] en anderen dat zij vanaf 1 november 2024 niet meer (legaal) gebruik mogen maken van hun standplaatsen. Het college wilde af van de voor onbepaalde tijd geldende vergunningen. Eenzijdig bepaalde het dat de vergunningen vanaf 1 november 2024 niet meer geldig zouden zijn, om ervoor te zorgen dat alle standplaatsvergunningen in de gemeente dezelfde looptijd zouden hebben. [appellant A] en anderen zouden volgens het college nieuwe vergunningen moeten aanvragen om gebruik te mogen blijven maken van hun standplaatsen. Het doen vervallen van een vergunning moet gelijk worden gesteld aan het intrekken van een vergunning. Ondernemers moeten tegen een dergelijke beëindiging van hun vergunning kunnen opkomen. In dit kader wijzen zij op een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 17 september 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ9327. Ook vereist artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn dat ondernemers bij de rechter moeten kunnen opkomen tegen het beëindigen van de vergunningen.

[appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroepsgrond over de nadelige uitleg van de Beleidsregel Nadere regels Standplaatsen door het college. Volgens die beleidsregel vervallen de vergunningen vijf jaar na inwerkingtreding van de beleidsregel. De beleidsregel is op 7 augustus 2024 gepubliceerd en op diezelfde datum in werking getreden. Het college legt de beleidsregel ongunstig uit door al een maand na inwerkingtreding vergunningen in te trekken. Het college is uitgegaan van een gepretendeerde bevoegdheid. Het college kan niet aan een beleidsregel de bevoegdheid ontlenen om een standplaatsvergunning in te trekken, aldus [appellant A] en anderen.

6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de mededelingen over het vervallen van de vergunningen in de e-mails van 13 en 17 september 2024 geen besluit zijn. Die mededelingen ontberen het karakter van een op rechtsgevolg gericht besluit. Het college heeft met de e-mails wat betreft de status van de vergunningen geen rechtsgevolg beoogd. Het standpunt in die e-mails is namelijk dat de vergunningen al per 1 november 2022 waren vervallen op grond van de Beleidsregel Nadere regels Standplaatsen, gelezen in samenhang met artikel 5:18 van de Algemene plaatselijke verordening 2016. Het gaat hier om een bestuurlijk rechtsoordeel, dat wil zeggen: een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort; zie de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3222. Of het standpunt dat de vergunningen daadwerkelijk waren vervallen inhoudelijk juist is, is niet relevant voor de vraag of er met de e-mails van 13 en 17 september 2024 rechtsgevolg is beoogd.

Zoals de Afdeling onder meer ook in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 augustus 2023 overwoog, wordt een bestuurlijk rechtsoordeel slechts in zeer uitzonderlijke situaties omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant A] en anderen de mogelijkheid hebben om een appellabel besluit te verkrijgen over het al dan niet vervallen van de aan hen verleende vergunningen door het aanvragen van een nieuwe standplaatsvergunning. Dit standpunt volgt de Afdeling niet. In de APV vormt het bestaan van eerdere standplaatsvergunningen geen onderdeel van de toetsing of een nieuwe standplaatsvergunning kan worden verleend. Naar het oordeel van de Afdeling kan het al dan niet vervallen van de eerdere standplaatsvergunningen aan de orde worden gesteld in een procedure over een handhavingsbesluit. In die procedure kan het beroep als bedoeld in artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn aan de orde komen. Niet is gebleken dat het afwachten van handhaving onevenredig bezwarend is voor [appellant A] en anderen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de uitzonderingssituatie, om het bestuurlijke rechtsoordeel met een besluit gelijk te stellen, zich hier niet voordoet.

Gelet op het voorgaande heeft het college het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen de e-mails van 13 en 17 september 2024 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:1 van de Awb, stond dat rechtsmiddel hier niet open.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie en proceskosten

7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Konings
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026

612

BIJLAGE

Wettelijk kader

Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt

Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden

[…]

6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.

[…].

Algemene plaatselijke verordening 2016

Artikel 5:18 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden

1. Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.

a. Door of namens het college worden het maximaal uit te geven aantal standplaatsen vastgelegd. Dit gebeurt op basis van een stippenplan met daarbij behorende branches;

b. Het college weigert de vergunning wegens strijd met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit of vastgestelde stippenplan;

c. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd:

2. Indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

3. Indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.

Beleidsregel Nadere regels standplaatsen op grond van artikel 5:18 van de APV gemeente Bergen op Zoom

2.3 Huidige standplaatsvergunninghouders

1. Voor standplaatsvergunningen die voor het in werking treden van deze Nadere regels zijn verleend geldt een overgangsperiode van vijf jaar na het inwerking treden er van. Gedurende deze vijf jaar behoudt de vergunninghouder zijn standplaats onder de voorwaarden vermeld in de vergunning. Na deze vijf jaar vervalt de vergunning van rechtswege.

2. Voor de standplaatsen genoemd in het eerste lid gelden de algemene regels zoals verwoord onder 2.2 onverkort.