Uitspraak 202506135/1/A2

202506135/1/A2.
Datum uitspraak: 4 november 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend in Amsterdam,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 12 november 2025 in zaak nr. 24/6346 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluit van 7 juli 2022 heeft het college een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Amsterdam in vijf onzelfstandige woonruimten (de omzettingsvergunning).

Bij besluit van 19 april 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 12 november 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 augustus 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.P. Klap, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ramcharan en mr. C. Vos, vergezeld door D.S. Tehi, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het appartement [locatie] bevindt zich op de derde verdieping van het appartementencomplex ‘Parkblok’ in Amsterdam. [appellante] woont elders in dat appartementencomplex. Zij is het niet eens met het besluit van het college.

2.       Het college heeft de omzettingsvergunning verleend omdat wordt voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 3.3.11 en artikel 3.3.13 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (Hvv). Deze voorwaarden zijn dat met het verstrekken van de vergunning het maximum aantal zelfstandige woningen dat per wijk mag worden omgezet in onzelfstandige woonruimten (het wijkquotum) niet wordt overschreden, en dat het aantal woningen in het pand dat kan bestaan uit omgezette woonruimtes (het pandquotum) niet wordt overschreden. Verder beschikt de woning over een gezamenlijke verblijfsruimte van ten minste elf vierkante meter met een minimale breedte van drie meter, is er geen woningvorming en ook geen sprake van legalisatie van een bestaande situatie waar een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte is opgetreden. Het college heeft de vergunning verleend onder tien voorschriften die in het besluit van 7 juli 2022 zijn genoemd. Met het besluit van 19 april 2023 heeft het college het besluit van 7 juli 2022 in stand gelaten.

3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Uitspraak van de rechtbank

4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om artikel 3.3.1, tweede lid, van de Hvv, buiten toepassing te laten. De Hvv is een algemeen verbindend voorschrift. Uit de uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3000, en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 16 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:19, volgt dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van een algemeen verbindend voorschrift, een belangenafweging in algemene zin al heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is volgens de rechtbank in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het college hoeft geen aparte individuele belangenafweging te verrichten in het kader van de leefbaarheid, omdat deze belangenafweging al in algemene zin heeft plaatsgevonden bij het opstellen van de regelgeving. Met het wijk- en het pandquotum waarborgt het college de leefbaarheid in een wijk, aldus de rechtbank. Bij het verlenen van de omzettingsvergunning worden ook bepaalde eisen gesteld waaraan moet worden voldaan, en nadere regels aan de vergunning verbonden, zoals geluidsnormen. Daarmee wordt ook rekening gehouden met de leefbaarheid. Verder zijn er geen bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het besluit onevenwichtig of onredelijk bezwarend is voor een of meer belanghebbenden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk gemotiveerd dat daarvan geen sprake is omdat de onzelfstandige woonruimten voldoen aan de minimale vereisten voor een verblijfsruimte.

5.       Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat in tegenstelling tot wat [appellante] betoogt, de voorschriften die aan de omzettingsvergunning zijn verbonden voldoende zijn. Omwonenden die overlast ervaren, kunnen een verzoek om handhaving indienen. Dit verzoek moet het college behandelen. Als er een dossier is van overlast, kan het college de vergunning intrekken. Daarnaast is het voorschrift dat geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon-en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte mag worden gemaakt, verder uitgewerkt in artikel 3.3.13, tweede lid, sub c, van de Hvv, en daarmee naar het oordeel van de rechtbank concreet genoeg.

Hoger beroep en beoordeling

6.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] de hogerberoepsgrond dat op grond van artikel 3.3.1, eerste lid, aanhef en onder b van de Hvv, voorafgaand aan de vergunningverlening moet worden getoetst aan de voorschriften die zijn gesteld in het besluit van 7 juli 2022, ingetrokken.

7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank artikel 3.3.1, tweede lid, van de Hvv, bij wijze van exceptieve toetsing buiten toepassing had moeten verklaren vanwege strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit artikel 3.3.1, tweede lid, van de Hvv, volgt dat bij vergunningen waarvoor geen quotum is vastgesteld, voorafgaand aan de vergunningverlening wordt beoordeeld of de beoogde handeling een negatief effect heeft op de leefbaarheid. Omdat voor omzettingsvergunningen quota zijn vastgesteld, wordt hierdoor in strijd met het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4 van de Awb geen belangenafweging gemaakt. Volgens [appellante] is het niet reëel om pas na de vergunningverlening de leefbaarheid te beoordelen, omdat de leefbaarheid juist bij omzettingsvergunningen op het spel staat. Omdat het college de vergunning verleent als het quotum nog niet is bereikt, is met artikel 3.3.1, tweede lid, van de Hvv, van een discretionaire bevoegdheid een gebonden bevoegdheid gemaakt. Het college heeft dat volgens [appellante] ondeugdelijk gemotiveerd.

7.1.    De Hvv is een algemeen verbindend voorschrift. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is toetsen op rechtmatigheid in zaken over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is. Daarbij gaat het om de vraag of het voorschrift in strijd is met geschreven of ongeschreven hoger recht. De bestuursrechter toetst aan algemene rechtsbeginselen op de wijze als de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, en het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft uiteengezet in zijn uitspraak van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190. Zoals in die uitspraken overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Alleen als vervolgens wordt vastgesteld dat het algemeen verbindende voorschrift ook in strijd is met materieel hoger recht, kan de bestuursrechter concluderen dat het voorschrift onverbindend is en het bestreden besluit vernietigen omdat daarvoor geen grondslag bestaat. Als de bestuursrechter niet vaststelt dat het algemeen verbindende voorschrift in strijd is met materieel hoger recht, kan zij het voorschrift wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel in het concrete geval buiten toepassing laten en het op dat voorschrift berustende bestreden besluit vernietigen.

7.2.    Het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4 van de Awb vereist dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit vaste rechtspraak dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van een algemeen verbindend voorschrift, zoals hier aan de orde met de bepaling van het wijk- en pandquotum, een belangenafweging in algemene zin al heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3000, onder 9.1.

7.3.    [appellante] voert aan dat college niet heeft onderbouwd dat het bij de vaststelling van de quota op basis van een onderzoek een belangenafweging in het kader van de leefbaarheid heeft verricht. Het college heeft dit onderzoek niet overgelegd, maar alleen rapporten met kwantitatieve criteria overgelegd. Het college had daarom een individuele belangenafweging moeten verrichten.

7.4.    Het college heeft hangende het beroep bij de rechtbank de memo Hoofdlijnen kamerverhuur en inwoning en het rapport Woningdelen in Amsterdam, evaluatie van gemeentelijk beleid 2017, overgelegd. In zowel de memo als het rapport worden de verschillende belangen betrokken bij een omzettingsvergunning uiteengezet en besproken. In de memo worden de spanning op de woningmarkt in Amsterdam, de huidige cijfers met betrekking tot woningdelen en de voor- en nadelen van woningdelen besproken. In het rapport worden allerlei knelpunten besproken van het oude beleid, die hebben geleid tot de vaststelling van de quota. Verder staat in de toelichting bij de Hvv over artikel 3.3.11 dat het wijkquotum een overmaat aan verkamering voorkomt en ervoor zorgt dat woningen beschikbaar blijven voor reguliere bewoning. Ook staat in de toelichting dat het pandquotum de leefbaarheid in de directe omgeving beschermt. De toelichting noemt een aantal redenen waarom een groot aandeel kamerverhuur een negatief effect kan hebben op de leefbaarheid en concludeert dat met het oog daarop maximaal 25 procent van de woningen in een pand kan bestaan uit omgezette woonruimte.

7.5.    Gelet op de overgelegde memo en het rapport en de toelichting bij de Hvv, heeft het college voldoende onderbouwd dat het bij het vaststellen van de quota een belangenafweging in algemene zin verricht waarbij het de leefbaarheid in aanmerking heeft genomen. Zo heeft het college in aanmerking genomen dat bij kamerverhuur eerder sprake is van verschillende leefritmes, er vaker van bewoner wordt gewisseld wat kan leiden tot minder binding met de omgeving en dat woningen beschikbaar moeten blijven voor reguliere bewoning. Daarnaast heeft het college beoordeeld of er met de quota geen zodanige toename van de parkeerdruk of behoefte aan fietsparkeerplekken zal zijn dat dit vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar zou zijn. Op zitting heeft het college toegelicht dat de leefbaarheid ook wordt gewaarborgd door de voorwaarden, voorschriften en nadere regels die gelden bij de omzettingsvergunning zoals genoemd in artikel 3.3.13, eerste, tweede en derde lid, van de Hvv. Zo moet de om te zetten zelfstandige woonruimte een gezamenlijke verblijfsruimte hebben van minimaal elf vierkante meter met een minimale breedte van drie meter, en moet worden voldaan aan de geluidseisen die het college in de nadere regels heeft gesteld. Ook kan het college de omzettingsvergunning intrekken als een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte optreedt. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende rekening heeft gehouden met de leefbaarheid en dit niet nogmaals in het individuele geval hoefde te beoordelen.

Het betoog slaagt niet.

8.       Tot slot betoogt [appellante] dat het college de omzettingsvergunning van 7 juli 2022 ten onrechte heeft verleend omdat de woning veel te klein is om te worden omgezet in vijf onzelfstandige woonruimten, waardoor overlast onvermijdelijk is. Ook zijn de vergunningvoorschriften volgens [appellante] onvoldoende toegespitst op de te vergunnen situatie. Zo zijn geen concrete voorschriften opgenomen over brandveiligheid en is de gestelde geluidsnorm niet realistisch en handhaafbaar.

8.1.    Deze grond is een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.

Conclusie

9.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.

w.g. Minderhoud
voorzitter

w.g. Van den Oosterkamp
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026

941-1177

BIJLAGE

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

[…]

Huisvestingsverordening Amsterdam 2020

Artikel 3.3.1

[…]

2. Burgemeester en wethouders kunnen vergunningen als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, niet zijnde vergunningen waarvoor een quotum is vastgesteld, weigeren indien:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de beoogde handeling gediende belang en dit belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en/of voorschriften aan de vergunning;

b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de beoogde handeling een negatief effect heeft op de leefbaarheid en dit niet voldoende kan worden voorkomen door het stellen van voorwaarden en/of voorschriften aan de vergunning.

[…]

Artikel 3.3.11

1. Vergunningen voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten worden met inachtneming van een door burgemeester en wethouders per wijk vastgesteld quotum verstrekt.

2. In aanvulling op het eerste lid geldt dat maximaal 25 procent van het aantal woningen, in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen, kan bestaan uit omgezette woonruimten. Waarbij geldt dat:

a. bij minimaal vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25 procent van het totaal aantal woningen per verdieping uit omgezette woonruimte bestaan;

b. bij minder dan vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25 procent van het totaal aantal woningen per pand uit omgezette woonruimten bestaan; en,

c. bij minder dan vier woningen per pand kan er maximaal sprake zijn van één omgezette woonruimte.

[…]

Artikel 3.3.13

1. Voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten gelden in aanvulling op artikel 3.3.11 de volgende voorwaarden:

a. de om te zetten zelfstandige woonruimte heeft een gezamenlijke verblijfsruimte van minimaal elf vierkante meter met een minimale breedte van drie meter;

b. er is geen sprake van het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meer dan zes onzelfstandige woonruimten, tenzij de aanvrager naar het oordeel van burgemeester en wethouders voldoende kan motiveren dat sprake is van een uitzonderingssituatie waarin een dergelijke omzetting geen onaanvaardbaar negatief effect heeft op de leefbaarheid; en,

[…]

2.Voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten gelden in aanvulling op artikel 3.3.11 de volgende voorschriften:

[…]

c. er treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als bedoeld in de eerste volzin indien:

I. er sprake is van aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden; en,

II. de overlastveroorzaker en eigenaar vooraf door de klagers en door burgemeester en wethouders op de overlast is gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid; en,

[…]

f. voor het omzetten naar vier onzelfstandige woonruimten of meer moet er vanaf ingebruikname worden voldaan aan de geluidseisen; en,

[…]

3.Burgemeester en wethouders stellen nadere regels met betrekking tot de geluidseisen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.

De toelichting van de Hvv onder artikel 3.3.11 Quotumvoorwaarden omzettingsvergunnging

"Tot 2020 gold alleen een maximum voor het aantal omzettingen in vijf of meer kamers. Vanwege de enorme toename aan kamerverhuur geldt er nu voor alle omzettingen een quotum per wijk. Hiermee wordt een overmaat aan verkamering voorkomen en dat zorgt ervoor dat woningen beschikbaar blijven voor reguliere bewoning. Een quotum op wijkniveau beschermt aldus de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Het quotum op wijkniveau is gebaseerd op vijf procent van het totaal aantal woningen in een wijk met een oppervlakte van minimaal 60 vierkante meter. Dit zijn over het algemeen de woningen die door meer dan twee volwassenen (al dan niet met kinderen) bewoond (kunnen) worden. De hoogtes van de quota per wijk worden door burgemeester en wethouders in nadere regels vastgesteld zodat zij kunnen worden aangepast op maatschappelijke ontwikkelingen. Naast dit wijkquotum geldt er een quotum per pand. Het quotum op pandniveau beschermt de leefbaarheid in de directe omgeving. Dit quotum voorkomt dat binnen een wijk concentraties van kamerverhuur ontstaan en zorgt dat kamerverhuur niet de overhand krijgt binnen een pand. Bij kamerverhuur is, eerder dan bij zelfstandige bewoning, sprake van verschillende leefritmes. Ook wordt er vaker van bewoner gewisseld dan bij reguliere bewoning, wat kan leiden tot minder binding met het wooncomplex en de directe omgeving. Een groot aandeel kamerverhuur kan hierdoor een negatief effect hebben op de leefbaarheid. Met het oog hierop wordt bepaald dat maximaal 25 procent van de woningen in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen, kan bestaan uit omgezette woonruimte.

[…]

Met beide quota (pand- en wijk) als met het maximum aantal kamers per om te zetten zelfstandige woonruimte en met de eis dat een kamer niet door meer dan één volwassene mag worden bewoond is ruimtelijke sturing beoogd. Deze voorwaarden vormen een nadere borging van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Verkeer en Openbare ruimte heeft daarenboven beoordeeld dat bij deze regeling geen sprake zal zijn van zodanige toename van de parkeerdruk of behoefte aan fietsparkeerplekken dat dit vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar zou zijn. In 3.3.13 wordt nader ingegaan op de specifieke voorwaarden en voorschriften bij omzetting. […]"