Uitspraak 202404566/1/R4

202404566/1/R4.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A] en [appellant B], wonend in [woonplaats],
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juni 2024 in zaak nr. 22/5259 in het geding tussen:

[appellant A] en [appellant B]

en

het college van burgemeester en wethouders van Ede.

Procesverloop

Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast een serre en een schuur op het perceel [locatie] in Otterlo (het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 12 juni 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3570, heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2026, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. R.V. Lie-A-Lien, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door S. Tihouna, zijn verschenen. Verder is op de zitting Droompark De Zanding B.V., vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat in Apeldoorn, gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Op het perceel is een recreatiewoning aanwezig. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het perceel en van de recreatiewoning die is gelegen op recreatiepark "De Zanding".

Op 3 maart 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat zonder een omgevingsvergunning aan een gevel van de recreatiewoning een aanbouw in de vorm van een serre is gebouwd van 33,54 m². Verder is geconstateerd dat een schuur is gebouwd van 6 m². Het totale bebouwde oppervlak is 109,71 m².

Bij besluit van 29 april 2022 is aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de serre en de schuur. Uit het besluit volgt dat de serre en de schuur zijn gebouwd zonder een omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat de recreatiewoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiepark De Zanding" daardoor een grotere (grond)oppervlakte heeft dan is toegestaan. Op grond van dat bestemmingsplan mag een recreatiewoning een maximale (grond)oppervlakte hebben van 75 m², inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen. De recreatiewoning van [appellant A] en [appellant B] heeft, inclusief de aangebouwde serre en de op het perceel aanwezige schuur, een oppervlakte van meer dan 75 m². [appellant A] en [appellant B] zijn gelast om voor 22 juli 2022 de aanbouw en schuur te verwijderen en verwijderd te houden. De dwangsom bedraagt € 10.000,00 ineens voor de serre en € 10.000,00 ineens voor de schuur.

De rechtbank heeft het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 4 oktober 2022 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.

De begunstigingstermijn is meerdere malen verlengd. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 25 november 2024 is het besluit uiteindelijk geschorst.

Hoger beroep

Handhavend optreden is onevenredig, want er is zicht op legalisatie

3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank onvoldoende heeft getoetst of er concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat er geen legalisatie mogelijk is. Zo heeft het geen onderzoek verricht of bewijs aangedragen waaruit blijkt dat de aanwezigheid van de schuur en de serre daadwerkelijk een significante toename van het risico op permanente bewoning met zich meebrengt en dat het een onwenselijke situatie zou creëren voor het naastgelegen natuurgebied. Ook de stelling dat het verlenen van omgevingsvergunningen in andere gevallen een fout was, is niet onderbouwd, aldus [appellant A] en [appellant B].

3.1.    Deze zaak gaat over een last onder dwangsom en niet over een aanvraag om een omgevingsvergunning. De ruimte om in te gaan op de mogelijkheden voor legalisatie van de serre en de schuur is in deze zaak daarom beperkt. De Afdeling kan in deze zaak alleen beoordelen of concreet zicht op legalisatie bestond. Alle gronden en argumenten van [appellant A] en [appellant B] over legalisatie die buiten het toetsingskader voor concreet zicht op legalisatie vallen, moet de Afdeling daarom buiten beschouwing laten.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 4.3 van de uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1062, is voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet voldoende dat bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag.

Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, is ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik past waarop de handhaving ziet.

3.2.    [appellant A] en [appellant B] hebben geen aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om de bouwwerken te legaliseren. Ook is er geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarbinnen het gebruik past. Het college heeft bij brief van 18 juni 2026 laten weten dat er geen sprake is geweest van een voornemen om een ontwerpwijziging van het omgevingsplan ter inzage te leggen. Op de zitting is dit onderwerp uitgebreid besproken. Hoewel er gesprekken zijn gevoerd tussen het recreatiepark en het college, hebben partijen erkend dat er geen aanvraag is ingediend om het bestemmingsplan te wijzigen. Het college sluit niet uit dat in de toekomst het bestemmingsplan gewijzigd gaat worden, maar nu is daar nog geen sprake van. Daarom bestaat er geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.

3.3.    Het betoog slaagt niet.

Handhavend optreden is onevenredig, want de overtreding per bouwwerk is klein

4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank onvoldoende onderscheid heeft gemaakt tussen de twee afzonderlijke bouwwerken, te weten de schuur en de serre. Zij menen dat de vraag of handhaving evenredig is, afzonderlijk voor elk bouwwerk getoetst moet worden. De omstandigheden en belangen die voor elk bouwwerk gelden kunnen immers verschillen, wat invloed heeft op de beoordeling van de evenredigheid van handhaving. Dit geldt te meer nu, als de serre weg gaat en de schuur blijft staan, nog slechts sprake is van een overschrijding van 1,17 m2. Tegen vergelijkbare overtredingen op het recreatiepark wordt niet opgetreden. Dat wekt de indruk dat het belang dat wordt geschonden met de overtreding beperkt is, aldus [appellant A] en [appellant B].

4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de beslissing op bezwaar niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het college heeft als uitgangspunt mogen hanteren dat de gehele overtreding wordt beëindigd. Vaststaat dat geen van de bouwwerken geheel kan blijven staan zonder overschrijding van het maximaal te bebouwen oppervlak en dat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Het college heeft toegelicht dat het in beginsel ook tegen heel geringe overtredingen optreedt om normvervaging te voorkomen.

4.2.    Het betoog slaagt niet.

Handhavend optreden is onevenredig

5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving ook onevenredig is, omdat zij handelden in de veronderstelling dat de door hen gerealiseerde bouwwerken waren toegestaan. De parkeigenaar had toestemming gegeven. De veronderstelling was ook gebaseerd op de erfpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkeigenaar. In deze overeenkomst is het begrip "recreatiewoning" gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte van 75 m2, exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. Een vergelijkbare definitie is opgenomen in de ondererfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en appellanten. In beide overeenkomsten wordt expliciet ruimte gelaten voor bijgebouwen, wat de verwachting heeft gewekt dat de realisatie van een schuur en serre toegestaan was binnen de grenzen van de bestaande regelgeving.

5.1.    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat die omstandigheid er niet is. Daarvoor is relevant dat aan de begripsbepalingen in de erfpachtovereenkomst en ondererfpachtovereenkomst waarin afmetingen zijn genoemd om onderscheid te maken tussen verschillende recreatieobjecten als chalets en recreatiewoningen, geen recht tot het daarbij in onbeperkte mate realiseren van aanbouwen of bijgebouwen kan worden ontleend. Zeker niet nu in diezelfde erfpachtbepalingen is voorgeschreven dat de inrichting van de percelen dient te geschieden met inachtneming van de in het bestemmingsplan beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden.

5.2.    Het betoog slaagt niet.

Handhavend optreden is in strijd met het verbod op willekeur

6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving niet in strijd is met het verbod op willekeur. Op het vakantiepark zijn veel vergelijkbare overtredingen. Het college heeft niet aangetoond dat er daadwerkelijk wordt gehandhaafd tegen die overtredingen. Sinds het opleggen van de last onder dwangsom is geruime tijd verstreken zonder dat duidelijk is geworden dat vergelijkbare overtredingen zijn aangepakt. De rechtbank had moeten onderzoeken of en hoe de vergelijkbare gevallen worden behandeld, wat essentieel is om willekeur uit te sluiten, aldus [appellant A] en [appellant B]. Het enkele feit dat het college een gefaseerde aanpak hanteert, biedt onvoldoende zekerheid dat er geen sprake is van willekeur, aldus [appellant A] en [appellant B].

6.1.    Deze grond is een herhaling van wat [appellant A] en [appellant B] in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant A] en [appellant B] hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 10.1 en 10.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt hieraan toe dat er een handhavingsverzoek is gedaan om op te treden tegen andere overtredingen op het park. Het college heeft inmiddels beslist op het handhavingsverzoek.

6.2.    Het betoog slaagt niet.

Slotsom

7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

8.       Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening zullen [appellant A] en [appellant B] onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsommen verbeuren, omdat de begunstigingstermijn dan is verstreken. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat [appellant A] en [appellant B] direct na het doen van deze uitspraak aan de last moeten voldoen. Deze voorlopige voorziening houdt in dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn zoals bepaald bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 29 april 2022 wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.

w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Greben
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

1210