Uitspraak 202404502/1/R4

202404502/1/R4.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Brummen,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 juni 2024 in zaak nr. 22/5126 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Ede.

Procesverloop

Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast een serre op het perceel [locatie] in Otterlo (het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd
tot zes weken na deze uitspraak.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat in Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door S. Tihouna, zijn verschenen. Verder is op de zitting Droompark De Zanding B.V., vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat in Apeldoorn, gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Op het perceel is een recreatiewoning aanwezig. [appellant] is eigenaar van het perceel en van de recreatiewoning die is gelegen op recreatiepark "De Zanding". Op 9 maart 2022 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat zonder een omgevingsvergunning aan een gevel van de recreatiewoning een aanbouw in de vorm van een serre is gebouwd van 23,07 m².

Bij besluit van 28 april 2022 is aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de aanbouw. Uit het besluit volgt dat de serre is gebouwd zonder een omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat de recreatiewoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiepark De Zanding" een grotere (grond)oppervlakte heeft dan is toegestaan. Op grond van dat bestemmingsplan mag een recreatiewoning een maximale (grond)oppervlakte hebben van 75 m², inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen. De recreatiewoning van [appellant] heeft, inclusief de aangebouwde serre, een oppervlakte van meer dan 75 m². [appellant] is gelast om voor 22 juli 2022 de aanbouw te verwijderen en verwijderd te houden. De dwangsom bedraagt € 10.000,00 ineens.

De begunstigingstermijn is meerdere malen verlengd. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 25 november 2024 is het besluit uiteindelijk geschorst.

De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 12 september 2022 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.

Hoger beroep

Handhavend optreden is in strijd met het verbod op willekeur

3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving niet in strijd is met het verbod op willekeur en dat overtredingen elders op het vakantiepark geen onderdeel uitmaken van deze procedure. Op het vakantiepark zijn veel vergelijkbare overtredingen. [appellant] heeft op 16 maart 2023 een handhavingsverzoek ingediend tegen 82 andere overtredingen. De behandeling van deze verzoeken is eerst opgeschort, zodat er overlegd kon worden over de aanpak bij overtredingen en over mogelijke legalisatie. Inmiddels is gebleken dat het college het bestemmingsplan niet aan wil passen en is in augustus 2026 beslist op het handhavingsverzoek. Het verzoek is deels afgewezen omdat [appellant] niet bij alle gevallen belanghebbende is en deels toegewezen. Dat neemt niet weg dat er de afgelopen 2,5 jaar niet handhavend is opgetreden tegen andere overtredingen, aldus [appellant].

3.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld, nu het college ook handhavend optreedt tegen andere overtredingen en onderzoek verricht naar andere overtredingen op het recreatiepark. Ze heeft daarbij betrokken dat het college alle recreatieparken in de gemeente gefaseerd controleert en daarbij voorrang geeft aan gevallen waar na een eerste controle duidelijk is dat sprake is van een overtreding die niet kan worden gelegaliseerd. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat op het recreatiepark sprake is van een groot aantal overtredingen en het college niet de capaciteit heeft om tegen al deze overtredingen, op alle recreatieparken, tegelijkertijd handhavend op te treden.

3.2. Deze grond is een herhaling van wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.1, 8.2 en 8.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt hieraan toe dat het opschorten van de beslissing op het handhavingsverzoek niet afdoet aan het standpunt van het college. Het college heeft inmiddels beslist op het handhavingsverzoek.

3.3. Het betoog slaagt niet.

Handhavend optreden is onevenredig, want er is zicht op legalisatie

4. [appellant] betoogt dat de rechtbank onvoldoende heeft getoetst of er concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat er geen legalisatie mogelijk is. Het heeft al voldoende gewaarborgd dat op het park niet permanent wordt gewoond. De parkeigenaar moet een boete betalen als dat wel gebeurt. De teneur bij de provincie Gelderland en bij gemeenten is bovendien dat er meer ruimte ontstaat dan wel zou moeten ontstaan voor bijgebouwen op recreatieparken. Hij wijst op het door de gemeenteraad vastgestelde Ruimtelijk Ontwikkelingskader Recreatieparken van 12 december 2019, het bestemmingsplan Wekerom, Uitbreiding Recreatiepark Berkenrhode en het ontwerp-bestemmingsplan Otterlo de Wije Werelt. In deze bestemmingsplannen bestaat wel de mogelijkheid tot het bouwen van een bijgebouw van maximaal ongeveer 25 m2. [appellant] wijst verder op de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4278, waarin met zoveel woorden is overwogen dat verschillen in bouwvoorschriften voor recreatieparken in dezelfde gemeente moeten zijn gebaseerd op een deugdelijke ruimtelijke motivering. In het recreatiepark is sprake van een veelheid van grootschaligere overtredingen van de bouwvoorschriften die door het college zijn vergund, aldus [appellant].

4.1. Deze zaak gaat over een last onder dwangsom en niet over een aanvraag om een omgevingsvergunning. De ruimte om in te gaan op de mogelijkheden voor legalisatie van de serre is in deze zaak daarom beperkt. De Afdeling kan in deze zaak alleen beoordelen of concreet zicht op legalisatie bestond. Alle gronden en argumenten van [appellant] over legalisatie die buiten het toetsingskader voor concreet zicht op legalisatie vallen, moet de Afdeling daarom buiten beschouwing laten.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 4.3 van de uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1062, is voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet voldoende dat bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag.

Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, is ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik past waarop de handhaving ziet.

4.2. [appellant] heeft geen aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om het bouwwerk te legaliseren. Ook is er geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarbinnen het gebruik past. Het college heeft bij brief van 18 juni 2026 laten weten dat er geen sprake is geweest van een voornemen om een ontwerpwijziging van het omgevingsplan ter inzage te leggen. Op de zitting is dit onderwerp uitgebreid besproken. Hoewel er gesprekken zijn gevoerd tussen het recreatiepark en het college, hebben partijen erkend dat er geen aanvraag is ingediend om het bestemmingsplan te wijzigen. Het college sluit niet uit dat in de toekomst het bestemmingsplan gewijzigd gaat worden, maar nu is daarvan nog geen sprake. Andere bestemmingsplannen zijn niet relevant voor de vraag of er zicht is op legalisatie in dit geval. De uitspraak waar [appellant] naar verwijst gaat over het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan en daar geldt een ander toetsingskader. Er bestaat geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.

4.3. Het betoog slaagt niet.

Handhavend optreden is onevenredig

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving ook onevenredig is, omdat hij handelde in de veronderstelling dat het door hem gerealiseerde bouwwerk was toegestaan. De veronderstelling was gebaseerd op de erfpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkeigenaar. In deze overeenkomst is het begrip "recreatiewoning" gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte van 75 m2, exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. Een vergelijkbare definitie is opgenomen in de ondererfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en appellant. In beide overeenkomsten wordt expliciet ruimte gelaten voor bijgebouwen, wat de verwachting heeft gewekt dat de realisatie van een serre toegestaan was binnen de grenzen van de bestaande regelgeving. De gemeente heeft erkend dat er discrepantie bestaat tussen erfpachtvoorwaarden en de regels in het bestemmingsplan. Er moet onderzoek worden gedaan naar de discrepantie en de gevolgen daarvan, aldus [appellant].

5.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de erfpachtovereenkomst geen bijzondere omstandigheid is dat handhavend optreden onevenredig is. Daarvoor is relevant dat aan de begripsbepalingen in de erfpachtovereenkomst en ondererfpachtovereenkomst waarin afmetingen zijn genoemd om onderscheid te maken tussen verschillende recreatieobjecten als chalets en recreatiewoningen, geen recht tot het daarbij in onbeperkte mate realiseren van aanbouwen of bijgebouwen kan worden ontleend. Zeker niet nu in diezelfde erfpachtbepalingen is voorgeschreven dat de inrichting van de percelen dient te geschieden met inachtneming van de in het bestemmingsplan beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden.

5.2. Het betoog slaagt niet.

Volledige afbraak is niet noodzakelijk

6. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat volledige afbraak niet noodzakelijk is om de overtreding ongedaan te maken. Met het verwijderen van één of twee schuifwanden kan een vergunning worden verleend, aldus [appellant].

6.1. Het college heeft als uitgangspunt mogen hanteren dat de gehele overtreding wordt beëindigd. [appellant] heeft geen aanvraag ingediend om het bouwwerk, of het bouwwerk in een gewijzigde vorm, te legaliseren. De rechtbank heeft in deze gestelde mogelijkheid geen aanleiding hoeven zien om het handhavingsbesluit te vernietigen.

6.2. Het betoog slaagt niet.

Moet de STAB worden ingeschakeld?

7. [appellant] stelt dat de STAB moet worden ingeschakeld. Dat is nodig om onderzoek te doen naar de toedracht van deze zaak en naar de ruimtelijke gevolgen van de discrepantie tussen de erfpachtovereenkomst en de planvoorschriften.

7.1. De Afdeling wijst het verzoek om de STAB om advies te vragen af. Het is niet gebleken dat voor het beantwoorden van de aan de orde zijnde rechtsvragen inschakeling van een deskundige nodig is.

Conclusie

8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

9. Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening zal [appellant] onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsommen verbeuren, omdat de begunstigingstermijn dan is verstreken. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat [appellant] direct na het doen van deze uitspraak aan de last moet voldoen. Deze voorlopige voorziening houdt in dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn zoals bepaald bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 28 april 2022 wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.

w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Greben
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

1210