Uitspraak 202405895/1/A3

202405895/1/A3.
Datum uitspraak: 30 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de burgemeester van Haarlem,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 12 augustus 2024 in zaken nrs. 23/5505 en 23/5506 in het geding tussen:

[wederpartij A] en [wederpartij B]

en

de burgemeester.

Procesverloop

Bij besluiten van 1 oktober 2022 heeft de burgemeester aan [wederpartijen] lasten onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij demonstraties op niet-openbare plaatsen direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe opdracht geeft.

Bij besluiten van 19 juli 2023 heeft de burgemeester de door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 12 augustus 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier relevant, de door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 19 juli 2023 vernietigd en de besluiten van 1 oktober 2022 herroepen.

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

[wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[wederpartijen] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2026, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat in Haarlem, bijgestaan door J.A.M. Lubbers, en [wederpartijen], bijgestaan door mr. R.E. van Zijl, advocaat in Amsterdam, en mr. J.L. Baar, advocaat in Arnhem, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Op 1 oktober 2022 hebben [wederpartijen] deelgenomen aan een demonstratie van Extinction Rebellion in de Albert Heijn aan het Soendaplein in Haarlem. Zij hebben geen gehoor gegeven aan het verzoek van de manager van de winkel om de winkel te verlaten. De burgemeester heeft daarom op 1 oktober 2022 aan [wederpartijen] een last onder dwangsom opgelegd op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De last houdt kort gezegd in dat [wederpartijen] een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom). [wederpartijen] verbeuren € 1.000,00 per keer dat zij geen gehoor geven aan de opdracht van de burgemeester, tot een maximum van € 5.000,00. In de besluiten op bezwaar heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, zich op het standpunt gesteld dat de last voldoende concreet en duidelijk is. Daarnaast is volgens de burgemeester geen begunstigingstermijn nodig, omdat de begunstigingstermijn afhankelijk zal zijn van de opdracht van de burgemeester.

Uitspraak van de rechtbank

2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom volgt dat de burgemeester terughoudend moet zijn in het beëindigen van demonstraties op niet-openbare plaatsen. De burgemeester kan via artikel 11 van de Wom strafrechtelijk handhaven en de Wom kent geen mogelijkheid voor bestuursrechtelijke handhaving. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de opgelegde lasten niet duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Het is niet duidelijk welke demonstratie beëindigd moet worden en op welke niet-openbare plaatsen de lasten betrekking hebben. De burgemeester had bovendien in de besluiten moeten opnemen wanneer de handhavingsbevoegdheid vervalt, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

3.       De burgemeester betoogt dat hij bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen op grond van artikel 5:4 en 5:32 van de Awb en artikel 125 van de Gemeentewet. Hij is belast met de bescherming van de openbare orde en hij mag daarom op grond van artikel 125 Gemeentewet herstelsancties opleggen om naleving van de Wom te verzekeren. Het is niet vereist dat zijn herstelsanctiebevoegdheid ook in een andere, specifieke wet is vermeld.

3.1.    De vraag die centraal staat in deze zaak is of de burgemeester bevoegd is om op grond van artikel 125 van de Gemeentewet een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van artikel 8 van de Wom. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. Hieronder legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt.

3.2.    In artikel 9 van de Grondwet is het betogingsrecht neergelegd. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat een demonstratie beperkt mag worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat van een beperking van het betogingsrecht hier geen sprake is, omdat de last onder dwangsom slechts dient ter handhaving van de opdracht die de burgemeester in de toekomst kan geven aan betogers op niet-openbare plaatsen om uiteen te gaan, op grond van artikel 8 van de Wom. Dit standpunt van de burgemeester volgt de Afdeling niet. Door de preventieve last onder dwangsom zijn [wederpartijen] minder snel geneigd om van hun betogingsrecht gebruik te maken. Het is aannemelijk dat de preventieve last onder dwangsom daarom een ‘chilling effect’ heeft. In zoverre is hun betogingsrecht dan ook beperkt.

3.3.    Voordat de vraag aan bod komt of deze beperking gerechtvaardigd is, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de burgemeester op grond van artikel 125 van de Gemeentewet een bevoegdheid heeft een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van artikel 8 van de Wom. Vooropgesteld moet worden, zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, dat een beperking van het betogingsrecht alleen mogelijk is, indien dit gebeurt ter bescherming van de in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet genoemde doelcriteria: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. De Wom kent verschillende bepalingen waarin de burgemeester een bevoegdheid is toebedeeld om beperkingen te stellen aan het betogingsrecht, indien hij motiveert dat dit noodzakelijk is ter bescherming van de hiervoor genoemde doelcriteria. Zie bijvoorbeeld artikel 2 of artikel 8 van de Wom. Ook het instrument van een noodbevel, artikel 175 Gemeentewet, noemt een doelcriterium van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom onder omstandigheden door de burgemeester gebruikt worden om beperkingen te stellen aan het betogingsrecht.

3.4.    De burgemeester heeft in dit geval beperkingen gesteld aan het betogingsrecht met gebruik van de algemene herstelsanctiebevoegdheid uit artikel 125 van de Gemeentewet. Dit artikel noemt geen van de doelcriteria uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom niet als grondslag dienen voor een beperking van het betogingsrecht. Ook past het niet in het systeem van de Wom dat de burgemeester met gebruik van de algemene herstelsanctiebevoegdheid uit artikel 125 van de Gemeentewet voorschriften kan verbinden aan demonstraties op niet-openbare plaatsen. De Wom kent geen artikel waarin een bestuursdwangbevoegdheid is neergelegd. Uit de systematiek of totstandkomingsgeschiedenis van de Wom is evenmin af te leiden dat desalniettemin een bestuursdwangbevoegdheid bestaat ter handhaving van de bepalingen in de Wom. In de Wom heeft de wetgever een uitputtend systeem van regels en bevoegdheden rondom manifestaties vastgelegd.

De verwijzing van de burgemeester naar de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2814, brengt in het bovenstaande geen verandering. In die uitspraak was de vraag aan de orde of sprake was van ‘onmiddellijke handhaving van de openbare orde’ als bedoeld in artikel 5:23 van de Awb, omdat dit zou betekenen dat de bepalingen over herstelsancties uit de Awb niet van toepassing zijn. Omdat de Afdeling van oordeel is dat de burgemeester geen herstelsanctiebevoegdheid heeft op grond van artikel 125 van de Gemeentewet wordt aan de vraag of sprake is van ‘onmiddellijke handhaving van de openbare orde’ als bedoeld in artikel 5:23 van de Awb niet toegekomen. Ten overvloede overweegt de Afdeling nog het volgende. De last onder dwangsom van de burgemeester houdt in dat [wederpartijen] een (toekomstige) betoging moeten beëindigen op straffe van verbeurte van een dwangsom, als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wom. Dit betekent dat het verbod om te demonstreren pas ontstaat wanneer de burgemeester een opdracht geeft op grond van artikel 8 Wom. Het is niet mogelijk een last onder dwangsom op te leggen voor iets wat nog niet is verboden. Het betoog van de burgemeester slaagt niet.

3.5.    Omdat de Afdeling van oordeel is dat de burgemeester geen bevoegdheid heeft om op grond van artikel 125 van de Gemeentewet een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van artikel 8 van de Wom, is een bespreking van de overige hogerberoepsgronden overbodig.

Slotsom

4.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

5.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

6.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de burgemeester griffierecht geheven.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt de burgemeester van Haarlem tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.896,85, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

III.      bepaalt dat van de burgemeester van Haarlem een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. V.V. Essenburg en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.

w.g. Sevenster
voorzitter

w.g. Bus
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026

1013