Uitspraak 202207221/1/A2

202207221/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de burgemeester van Breda,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 25 november 2022 in zaak nr. 21/3591 in het geding tussen:

OMUS B.V.

en

de burgemeester.

Procesverloop

Bij besluit van 22 februari 2021 heeft de burgemeester de op 26 oktober 2015 aan Sumo Breda 2 B.V. verleende Drank- en horecawetvergunning ingetrokken.

Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de burgemeester het daartegen door Sumo Breda 2 B.V. gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 25 november 2022 heeft de rechtbank het door OMUS B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juli 2021 vernietigd, het besluit van 22 februari 2021 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

OMUS B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Ook heeft OMUS B.V. een verzoek om schadevergoeding ingediend.

De burgemeester en OMUS B.V. hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 augustus 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. IJzerman en mr. M.P. Verbaeken, en OMUS B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. S.F.J. Sluiter, advocaat in Mijnsheerenland, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.

De burgemeester en OMUS B.V. hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 19 maart 2026, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. IJzerman en mr. M.P. Verbaeken, en OMUS B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. S.F.J. Sluiter, advocaat in Mijnsheerenland, zijn verschenen. Verder is op de zitting het Landelijk Bureau Bibob, vertegenwoordigd door A. El Ouhdani en mr. A.L. de Gier, verschenen.

Overwegingen

Voorgeschiedenis

1.       Op 13 augustus 2015 is Sumo Breda 2 B.V. opgericht. Dit is de rechtsvoorgangster van OMUS B.V. (hierna beide: OMUS). [persoon A] en [persoon B] bezaten op dat moment samen de meerderheid van de aandelen en een prioriteitsbelang.

1.1.    De burgemeester heeft op 26 oktober 2015 aan OMUS een Drank- en horecawetvergunning verleend voor de exploitatie van het restaurant Sumo Oriental Japanese & Asian dining in het pand aan de Nieuwe Ginnekenstraat 7 in Breda. Deze vergunning heeft met ingang van 1 juli 2021 te gelden als een vergunning op grond van de Alcoholwet.

1.2.    Op 5 juli 2018 hebben [persoon A] en [persoon B] hun aandelen in OMUS overgedragen aan hun medeaandeelhouders en een medewerker van OMUS.

1.3.    De burgemeester heeft op 9 juli 2018 aan OMUS laten weten dat hij een onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) gaat starten. De aanleiding voor dit onderzoek is een FIOD-inval bij OMUS in 2014 en mediaberichten over Bibob-onderzoeken naar Sumo-restaurants in andere gemeenten in 2018.

1.4.    De burgemeester heeft op 10 mei 2019 het Landelijk Bureau Bibob (het LBB) om advies gevraagd over een mogelijk zakelijk samenwerkingsverband tussen OMUS enerzijds en [persoon A], [persoon B] en het Sumo-concern anderzijds.

1.5.    Het LBB heeft op 27 augustus 2019 en 11 oktober 2019 advies uitgebracht over OMUS. In deze adviezen heeft het LBB geconcludeerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de Drank- en horecawetvergunning van OMUS mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob. OMUS staat volgens het LBB tot [persoon A], [persoon B] en het Sumo-concern in een zakelijk samenwerkingsverband, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet Bibob.

1.6.    De burgemeester heeft op 14 november 2019 zijn voornemen om de Drank- en horecawetvergunning in te trekken aan OMUS kenbaar gemaakt. Hiertegen heeft OMUS op 13 december 2019 een zienswijze ingediend.

1.7.    Het LBB heeft op 24 april 2020, naar aanleiding van vragen van de burgemeester over het zakelijk samenwerkingsverband, aanvullend advies uitgebracht over OMUS. In dit advies heeft het LBB geconcludeerd dat de ontwikkelingen rond het zakelijk samenwerkingsverband geen aanleiding geven om de gevaarsconclusie van het advies te herzien.

1.8.    De burgemeester heeft op 14 mei 2020 het voornemen om de Drank- en horecawetvergunning in te trekken, onder aanvulling van de motivering daarvan, gehandhaafd. Hiertegen heeft OMUS op 4 juni 2020 een zienswijze ingediend.

1.9.    De rechtbank Rotterdam heeft bij vonnissen van 23 juli 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:6585 en ECLI:NL:RBROT:2020:6586, [persoon A] en [persoon B] veroordeeld zonder strafoplegging voor belastingfraude en deelname aan een criminele organisatie gericht op witwassen in de periode van 1 januari 2009 tot en met 2 december 2014.

1.10.  Het LBB heeft op 18 december 2020, in reactie op vragen van de burgemeester naar aanleiding van de vonnissen van 23 juli 2020 van de strafrechter, nogmaals advies uitgebracht over OMUS. Het LBB heeft geconcludeerd dat de vonnissen van 23 juli 2020 geen aanleiding bieden voor een andere conclusie dan dat ernstig gevaar bestaat. Hiertegen heeft OMUS op 29 januari 2021 een zienswijze ingediend.

Wettelijk kader

2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Besluitvorming

3.       De burgemeester heeft bij besluit van 22 februari 2021 de Drank- en horecawetvergunning ingetrokken, omdat ernstig gevaar bestaat, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob. Aan de intrekking van de vergunning heeft de burgemeester de adviezen van het LBB over OMUS van 27 augustus 2019, 11 oktober 2019, 24 april 2020 en 18 december 2020 ten grondslag gelegd. Ook heeft hij het advies van het LBB over Japanse Cuisine Breda B.V. van 4 oktober 2019 aan de intrekking ten grondslag gelegd. Door de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning is het OMUS niet meer toegestaan om bedrijfsmatig alcoholhoudende dranken voor gebruik ter plaatse te verstrekken.

4.       De burgemeester heeft de intrekking van de vergunning in bezwaar gehandhaafd en het bezwaar van OMUS daartegen ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 28 juni 2021.

In het advies van de adviescommissie bezwaarschriften is onder meer en voor zover relevant vermeld dat de burgemeester terecht heeft geconcludeerd dat er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen OMUS en [persoon A], [persoon B] en het Sumo-concern. De adviezen van het LBB zijn op dit punt voldoende zorgvuldig en de feiten kunnen deze conclusie dragen. Het LBB heeft daarbij alle feiten die duiden op een zakelijk samenwerkingsverband in onderlinge samenhang bezien. Relevant daarbij zijn de concrete aanwijzingen van een langdurige samenwerking tussen OMUS en [persoon A] en [persoon B], het feit dat [persoon A] en [persoon B] de architecten zijn van de twee betrokken franchiseovereenkomsten, dat [persoon A] financieel voordeel kan ontlenen aan de vergunning en dat [persoon A] en [persoon B] zich voordoen als feitelijke franchisegever en eigenaar van het merk. Dat enkele feiten inmiddels zijn achterhaald, zoals dat OMUS niet langer gebruikmaakt van dezelfde advocaat, de onderhuurrelatie is verbroken en dat de aandelen werden verkocht, doet niet af aan het gehele feitencomplex. Uit de adviezen van het LBB en de vonnissen van 23 juli 2020 van de strafrechter blijkt dat het Sumo-concern onder leiding van [persoon A] en [persoon B] jarenlang grootschalig en structureel belasting heeft ontdoken. Het daaruit behaalde voordeel is vermoedelijk witgewassen door investeringen in het concern en het openen van nieuwe vestigingen. Dit zijn ernstige strafbare feiten. Ook blijkt uit de LBB-adviezen dat er een groot risico is dat [persoon A] en [persoon B] invloed (blijven) uitoefenen op OMUS. De burgemeester mocht, gelet hierop, het algemene belang om geen strafbare feiten te faciliteren en de bescherming van de belangen van bonafide ondernemers zwaarder laten wegen dan de individuele belangen van de huidige eigenaren van OMUS. Weliswaar is de commissie het met OMUS eens dat meegewogen moet worden dat zij zelf geen overtreder is en dat het besluit grote gevolgen heeft voor OMUS en haar personeel, maar zij kent daaraan geen doorslaggevend gewicht toe. Het restaurant van OMUS mag wel open zijn en kan zodoende inkomsten genereren uit de verkoop van etenswaren en niet-alcoholische dranken. De belangenafweging heeft geen onevenredige uitkomst, aldus de adviescommissie.

Uitspraak van de rechtbank

5.       De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester er ten onrechte van is uitgegaan dat er op 22 februari 2021 nog steeds een zakelijk samenwerkingsverband bestond tussen OMUS enerzijds en [persoon A] en [persoon B] anderzijds. OMUS, [persoon A] en [persoon B] hebben zich actief ingespannen om hun zakelijke relatie te ontvlechten en zijn daarin naar het oordeel van de rechtbank geslaagd. [persoon A] en [persoon B] hebben geen zeggenschapsrechten of financiële belangen met betrekking tot de Stichting Sumo of Sumo Franchise B.V. en sinds de verkoop van de aandelen in juli 2018 hebben zij geen directe zeggenschap meer over OMUS. Verder heeft de rechtbank overwogen dat er na 2014 geen (aantoonbare) strafbare feiten meer hebben plaatsgevonden. Ten tijde van het besluit tot intrekking van de vergunning was ruim 6 jaar verstreken sinds het einde van de pleegperiode van de strafbare feiten door [persoon A] en [persoon B]. De burgemeester heeft dit tijdsverloop ten onrechte niet betrokken in zijn afweging. Daarbij komt dat OMUS acht maanden na het einde van de pleegperiode is opgericht. De burgemeester heeft niet deugdelijk onderbouwd dat [persoon A] en [persoon B] feitelijk nog invloed hebben op OMUS. De rechtbank is daarom van oordeel dat de burgemeester ten onrechte heeft geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat eiseres haar vergunning mede zal gebruiken om op geld waardeerbare voordelen te benutten die uit gepleegde strafbare feiten zijn verkregen of te verkrijgen, of om strafbare feiten te plegen.

Besluit van 22 december 2022

6.       De burgemeester heeft bij besluit van 22 december 2022 een Alcoholwetvergunning verleend aan Ginkgo B.V., de rechtsopvolgster van OMUS, en daaraan de voorschriften verbonden dat zij de franchiserelatie met Stichting Sumo en Sumo Facility B.V. verbreekt en het gebruik van het woord en het beeldmerk van Sumo staakt.

Hoger beroep en oordeel van de Afdeling

Verklaring getuige [getuige]

7.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de getuigenverklaring van [getuige] geheel in het proces-verbaal op te nemen en op schrift te stellen. [getuige] heeft niet eerder schriftelijke en/of mondelinge verklaringen afgelegd in het kader van deze procedure. De getuigenverklaring is veelomvattender geweest dan eerdere correspondentie tussen [getuige] en de gemeente tijdens de behandeling van de vergunningaanvraag en wijkt hier op belangrijke punten van af. Verder is de getuigenverklaring inhoudelijk van belang, omdat meerdere uitlatingen van de getuige zijn standpunt onderschrijven dat [persoon A] en [persoon B] achter de franchiseconstructie zitten, aldus de burgemeester.

7.1.    Op grond van artikel 8:61, achtste lid, van de Awb kan de bestuursrechter bepalen dat een verklaring een partij, getuige of deskundige geheel in het proces-verbaal zal worden opgenomen. In dat geval wordt de verklaring onverwijld op schrift gesteld en aan de partij, getuige of deskundige voorgelezen. Uit deze bepaling volgt dat het geheel in het proces-verbaal opnemen van de verklaring van een getuige geen verplichting maar een bevoegdheid is van de rechtbank. Alleen in het geval de rechtbank van deze bevoegdheid gebruik maakt, wordt de verklaring onverwijld op schrift gesteld. De rechtbank heeft geen aanleiding hoeven zien om te bepalen dat de verklaring geheel in het proces-verbaal wordt opgenomen, omdat [getuige] eerder ook heeft verklaard, bijvoorbeeld in de brief van 28 januari 2020. Daarbij komt dat de griffier van de rechtbank de afgelegde verklaringen van [getuige] uitvoerig in het proces-verbaal van de zitting heeft weergegeven.

7.2.    Het betoog slaagt niet.

Zakelijk samenwerkingsverband

8.       De burgemeester betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat [persoon A] en [persoon B] in een zakelijk samenwerkingsverband staan of hebben gestaan tot OMUS. De rechtbank is daarbij ten onrechte voorbijgegaan aan het deskundigenoordeel van het LBB. Ook heeft de rechtbank diverse onjuiste uitgangspunten gehanteerd. Ten onrechte heeft de rechtbank de datum van het intrekkingsbesluit als peildatum genomen. Tijdens het Bibob-onderzoek van bijna drie jaar voorafgaand aan het intrekkingsbesluit is gebleken van een zakelijk samenwerkingsverband, aldus de burgemeester. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat een schijnconstructie noodzakelijk is voor het kunnen aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband. [persoon A] en [persoon B] zijn verantwoordelijk voor de inrichting en invulling van de franchiseconstructie na de verkoop van de aandelen en daarmee is de huidige organisatiestructuur tot stand gekomen op initiatief van [persoon A] en [persoon B]. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de conclusie dat er een schijnconstructie bestaat op slechts drie omstandigheden is gebaseerd. Deze conclusie heeft hij op meerdere feiten en omstandigheden gebaseerd, aldus de burgemeester. De rechtbank heeft deze feiten en omstandigheden ten onrechte niet in onderlinge samenhang bezien. Hoewel niet alle door de burgemeester betrokken omstandigheden op zichzelf tot de conclusie leiden dat er een zakelijk samenwerkingsverband is, wordt deze conclusie vanuit de samenhang van alle feiten en omstandigheden namelijk wel gerechtvaardigd. In dat verband is van belang dat [persoon A] en [persoon B] eerder ook schijnconstructies hebben gehanteerd binnen [persoon A] Investment Holding B.V. en via een eerdere franchiseconstructie. De zakelijke relatie tussen OMUS en [persoon A] en [persoon B] is dus niet ontvlochten. Als de relatie al is ontvlochten, betoogt de burgemeester dat óók beëindigde relaties tot een ernstig gevaar kunnen leiden.

8.1.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester zich wat betreft het zakelijk samenwerkingsverband op de conclusies van het LBB mocht baseren. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat OMUS en [persoon A] en [persoon B] hun zakelijke relatie geheel hebben ontvlochten en er op het moment van intrekking van de vergunning geen zakelijk samenwerkingsverband meer was. Daartoe overweegt zij als volgt.

8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1964, onder 5.1) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de feiten te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden voor de conclusies, in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met wat overigens bekend is.

8.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:214), moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.

8.4.    Het LBB heeft in de adviezen van 27 augustus 2019, 11 oktober 2019 en 24 april 2020 geconcludeerd dat er een redelijk, ernstig vermoeden is dat OMUS en [persoon A] en [persoon B] in een zakelijk samenwerkingsverband staan. Op de zitting van de Afdeling van 19 maart 2026 heeft het LBB, naar aanleiding van de discussie tussen partijen over de lezing van de adviezen, desgevraagd de bevindingen uit het advies van 24 april 2020 nogmaals uiteengezet. Het LBB heeft in de adviezen geconcludeerd dat de uittreding van OMUS uit het Sumo-concern niet zonder meer tot een beëindiging van de zakelijke relatie heeft geleid. De relatie tussen OMUS en [persoon A] en [persoon B] is geen historisch of beëindigd zakelijk samenwerkingsverband. Daarbij is volgens het LBB het volgende van belang.

8.4.1. Uit de verschillende feiten en omstandigheden in samenhang bezien blijkt volgens het LBB dat het risico bestaat dat sprake is van een verhullingsconstructie. [persoon A] en [persoon B] hebben eerder gebruikgemaakt van een verhullingsconstructie. Bij [persoon A] Investment Holding B.V. is gebleken dat de feitelijke zeggenschap niet overeenkwam met de formele zeggenschap, aangezien [persoon A] de feitelijke zeggenschap had, terwijl zijn vader de formele zeggenschap toekwam. [persoon A] had dus jarenlang de uiteindelijke zeggenschap over een groot aantal Sumo-vestigingen verhuld. Tegen deze achtergrond moet de herstructurering van OMUS kritisch worden bezien.

8.4.2. Verder is volgens het LBB van belang dat de franchiseconstructie sterke gelijkenissen vertoont met een franchiseconstructie die eerder is opgezet met het doel om een andere Sumo-vestiging los te maken van het Sumo-concern van [persoon A] en [persoon B]. Deze gelijkenis roept vragen op over de daadwerkelijke bedoeling en effectiviteit van de constructie. Daarnaast blijkt uit het Benelux Merkenregister dat [persoon A] Investment Holding B.V. tot 9 januari 2020 geregistreerd stond als houder van het merk Sumo, terwijl het merkrecht blijkens de koopovereenkomst al op 21 maart 2019 zou zijn overgedragen. Dit wijst erop dat [persoon A] gedurende die periode een wezenlijke positie bleef innemen binnen de structuur rondom het merk. Aangezien het gebruik van het merk een essentieel onderdeel vormt van de bedrijfsvoering van Sumo-restaurants, vormt de zeggenschap over of betrokkenheid bij het merkrecht een belangrijk aanknopingspunt voor het aannemen van een zakelijke relatie. Verder maakt OMUS nog steeds gebruik van de administrateur van het Sumo-concern. Meerdere van de huidige aandeelhouders en bestuurders van OMUS hebben een arbeidsverleden bij het Sumo-concern. Een bestuurder van de vennootschap die als franchisegever optreedt heeft ook loondienstverhoudingen gehad met ondernemingen binnen het Sumo-concern.

8.4.3. Ook zijn er volgens het LBB aanwijzingen dat [persoon A] ook na de gestelde verbreking van de banden nog betrokken bleef bij het gebruik van het merk Sumo. In een andere vergunningprocedure is gebleken dat de betrokkene de naam Sumo mocht gebruiken op basis van een mondelinge toezegging van [persoon A], terwijl [persoon A] daartoe niet bevoegd was.

8.4.4. De omstandigheden rond het merkrecht zijn volgens het LBB ook overigens opmerkelijk. Bij de waardering is geen rekening gehouden met de goodwill, reputatie en omzet die samenhangen met het merk Sumo. Het commerciële succes en de omzet van Sumo-restaurants is nauw verbonden aan de merknaam. Mogelijk heeft de overdracht niet volledig marktconform plaatsgevonden en mogelijk zijn andere afspraken gemaakt, aldus het LBB.

8.5.    Het is aan OMUS om aannemelijk te maken dat zij concrete en voldoende rechtens relevante pogingen heeft ondernomen om het zakelijk samenwerkingsverband met [persoon A] en [persoon B] te verbreken. OMUS heeft ter onderbouwing van haar stelling dat het samenwerkingsverband is verbroken op de volgende feiten en omstandigheden gewezen. [persoon A] en [persoon B] hebben hun aandelen in OMUS op 5 juli 2018 verkocht aan de huidige aandeelhouders. Ook is op 21 maart 2019 het beeld- en merkrecht Sumo verkocht en overgedragen aan Stichting Sumo. Stichting Sumo heeft een licentieovereenkomst gesloten met Sumo Facility B.V., die het exclusieve gebruiksrecht heeft gekregen van het merk en concept Sumo. OMUS heeft daarna, op 19 april 2019, met Sumo Facility B.V. een franchiseovereenkomst gesloten voor het gebruik van de bedrijfsformule en de merknaam Sumo. Op 9 januari 2020 is Sumo Facility B.V. ingeschreven in het Benelux-merkenregister. Verder heeft OMUS in augustus 2019 een nieuwe huurovereenkomst getekend voor het pand waarin het restaurant Sumo Oriental Japanese & Asian is gevestigd. Sinds 1 oktober 2019 huurt zij het pand aan de Nieuwe Ginnekenstraat 7 in Breda daardoor rechtstreeks van de eigenaar, in plaats van dat zij het onderhuurt van [persoon A]. Tot slot heeft OMUS erop gewezen dat zij de boekhouding in oktober 2020 hebben onderbracht bij een nieuwe accountant die geen banden heeft met [persoon A] en [persoon B] en is ook de samenwerking met de advocaat die ook de belangen van [persoon A] en [persoon B] behartigde beëindigd.

8.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft OMUS hiermee onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het zakelijk samenwerkingsverband verbroken is. Het LBB heeft de door OMUS aangevoerde feiten en omstandigheden betrokken in het onderzoek naar het samenwerkingsverband. Het LBB heeft onderkend dat OMUS niet langer onderdeel is van het Sumo-concern en dat er een franchiseovereenkomst is aangegaan met de eigenaar van het beeld- en merkrecht. Hoewel OMUS diverse stappen heeft gezet om de zakelijke relatie met [persoon A] en [persoon B] te ontvlechten, heeft het LBB na een integrale beoordeling van alle feiten en omstandigheden geconcludeerd dat de formele wijzigingen die OMUS heeft doorgevoerd onvoldoende waarborgen bieden tegen de feitelijke betrokkenheid of invloed van [persoon A] en [persoon B]. Het LBB heeft daarbij bijzonder gewicht toegekend aan de omstandigheid dat [persoon A] en [persoon B] al eerder gebruik hebben gemaakt van verhullingsconstructies. In dat licht heeft het LBB van belang geacht dat [persoon A], na de verkoop van het merkrecht op 21 maart 2019, tot 9 januari 2020 als houder van het merk Sumo geregistreerd heeft gestaan. Verder heeft het LBB erop gewezen dat de overeenkomst voor de overdracht van het merkrecht ruimte laat voor nadere afspraken tussen partijen. Gelet op al deze omstandigheden in samenhang bezien, mocht de burgemeester op basis van de adviezen van het LBB concluderen dat er op 8 juli 2021 een zakelijk samenwerkingsverband was.

8.7.    Het betoog slaagt.

Conclusie hoger beroep van de burgemeester

9.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal daarom hierna de beroepsgronden bespreken waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven. Gelet op wat de Afdeling hierna overweegt, leidt dit niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.

Beoordeling van het beroep van OMUS bij de rechtbank

De mate van gevaar

10.     OMUS betoogt dat de burgemeester onvoldoende heeft onderbouwd dat er als gevolg van het zakelijk samenwerkingsverband ernstig gevaar bestaat. De aard van de relatie is niet zodanig dat een ernstig gevaar bestaat dat de risico’s, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob zich zullen verwezenlijken.

10.1.  Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten waarbij op geld waardeerbare voordelen zijn verkregen. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in onderdeel b van dat artikellid voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd of is gegeven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1254).

10.2.  De burgemeester heeft het LBB, voorafgaand aan de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning van OMUS, op 24 juli 2020 verzocht om een aanvullend advies, naar aanleiding van de vonnissen van de rechtbank Rotterdam van 23 juli 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:6585 en ECLI:NL:RBROT:2020:6586. De burgemeester heeft het LBB gevraagd of deze vonnissen gevolgen hebben voor de mate van gevaar op de zogenoemde a-grond en b-grond. Het LBB heeft naar aanleiding van dit verzoek in het advies van 18 december 2020 de conclusie dat er ernstig gevaar is niet gewijzigd. Dit is de laatste keer dat het LBB in deze procedure over de mate van gevaar heeft geadviseerd.

De burgemeester heeft op basis van dit advies geconcludeerd dat er een ernstig gevaar bestaat op zowel de zogenoemde a-grond als op de b-grond. De burgemeester heeft de conclusie dat er ernstig gevaar is op de a-grond gebaseerd op het ernstig vermoeden dat [persoon A] en [persoon B] tussen 1 januari 2009 en de datum van het besluit op bezwaar, 8 juli 2021, hebben witgewassen. Er is voordeel uit witwassen en dit voordeel is door de belastingdienst niet ontnomen, zodat het onderdeel is blijven uitmaken van het vermogen. Het verkregen voordeel uit witwassen is volgens de burgemeester zeer groot. De burgemeester heeft de conclusie dat er ernstig gevaar bestaat op de b-grond gebaseerd op de door [persoon A] en [persoon B] gepleegde strafbare feiten. [persoon A] en [persoon B] zijn veroordeeld voor het feitelijk leidinggeven aan het meermalen overtreden van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) in de periode tot 2 december 2014 en voor deelname aan een criminele organisatie tot en met 2 december 2014. Ook is er een ernstig vermoeden dat [persoon A] en [persoon B] tussen 1 januari 2009 en de datum van het besluit op bezwaar, 8 juli 2021, hebben witgewassen, aldus de burgemeester.

10.3.  De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich ten onrechte heeft gebaseerd op de conclusie van het LBB dat er ernstig gevaar bestaat op de a-grond en de b-grond.

In dit verband is van belang dat er een ruim tijdsverloop is sinds [persoon A] en [persoon B] de strafbare feiten hebben gepleegd. De rechtbank Rotterdam heeft in de vonnissen van 23 juli 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:6585 en ECLI:NL:RBROT:2020:6586, vastgesteld dat de pleegperiode van de strafbare feiten eindigt op 2 december 2014. Dit ziet op de veroordeling van [persoon A] en [persoon B] voor het feitelijk leidinggeven aan het meermalen overtreden van de Awr en deelname aan een criminele organisatie. Er is tussen deze periode en de intrekking van de vergunning dus een ruim tijdsverloop. De burgemeester is er ten onrechte aan voorbij gegaan dat dit tijdsverloop van belang is voor de vaststelling van de mate van het gevaar op grond van deze feiten.

Daar staat tegenover dat het LBB in het advies van 18 december 2018 heeft geconcludeerd dat er een ernstig vermoeden is dat er nog steeds wordt witgewassen door [persoon A] en [persoon B]. De burgemeester heeft dit ernstig vermoeden mogen betrekken bij het bepalen van de mate van gevaar. Maar hij had moeten uitgaan van een mindere mate van gevaar. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:511, onder 9.4, blijft het voordeel dat is behaald met criminele activiteiten in beginsel deel uitmaken van het vermogen zolang dit niet door bijvoorbeeld een ontnemingsmaatregel aan het vermogen is onttrokken. Het tijdsverloop moet onder omstandigheden worden meegenomen in de beoordeling, omdat het rechtstreekse verband tussen het verkregen voordeel en de benutting daarvan in de loop van de tijd kan afnemen, aldus de Afdeling in die uitspraak. OMUS heeft erop gewezen dat [persoon A] en [persoon B] de belastingschuld over de periode 2008-2014 op basis van diverse vaststellingsovereenkomsten met de Belastingdienst hebben terugbetaald en daar bovenop een bestuurlijke boete hebben betaald. Het LBB heeft onderkend dat de te weinig betaalde belastingen zijn meegenomen in de vaststellingsovereenkomsten, maar heeft er bij de vaststelling van de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen ook op gewezen dat het vermoedelijk wederrechtelijk verkregen voordeel groter is dan enkel het voordeel verkregen met het overtreden van de Awr en dit vervolgprofijt onderdeel is gaan uitmaken van het vermogen van OMUS. OMUS heeft er in dit verband echter onder verwijzing naar het advies van professor mr. J.M. Reijntjes van 1 november 2021 op gewezen dat aannemelijk is dat de component van het bedrijfsvermogen die op witwassen is terug te voeren door tijdsverloop en vermenging met legaal verworven componenten inmiddels minder groot is dan waar de burgemeester op basis van het advies van het LBB van is uitgegaan.

Verder is van belang dat OMUS tijdens de gehele Bibob-procedure een aantal maatregelen heeft genomen om het zakelijk samenwerkingsverband te ontvlechten. Zoals de Afdeling hierboven, onder 8.6, heeft overwogen, zijn deze stappen weliswaar onvoldoende gebleken om het zakelijk samenwerkingsverband daadwerkelijk en geheel te ontvlechten, maar dit is wel relevant voor de vaststelling van de aard van de relatie in de context van de mate van gevaar zoals bedoeld in artikel 3, tweede en derde lid, aanhef en onder c Wet Bibob.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de burgemeester de door OMUS aangevoerde redenen onvoldoende heeft betrokken bij de vaststelling dat sprake was van een ernstig gevaar en dat de burgemeester van een mindere mate van gevaar had moeten uitgaan als deze redenen daarbij wel zouden zijn betrokken.

10.4.  Op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob kan de burgemeester bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. De burgemeester heeft in het besluit van 8 juli 2021 toegelicht dat hij geen voorwaarden heeft willen stellen waaronder hij de vergunning niet zou intrekken, vanwege het risico dat hij aan een schijnconstructie meewerkt. Niettemin heeft de burgemeester op 22 december 2022 aan de rechtsopvolgster van OMUS een Alcoholwetvergunning verleend en daaraan onder meer de voorschriften verbonden dat de franchiserelatie met Stichting Sumo en Sumo Facility B.V. wordt verbroken en het gebruik van het woord en het beeldmerk van Sumo wordt gestaakt. In de periode tussen het besluit van 8 juli 2021 en de verlening van de Alcoholwetvergunning op 22 december 2022 heeft OMUS geen aanvullende maatregelen genomen om het zakelijk samenwerkingsverband te verbreken. Daarbij komt dat OMUS tijdens de Bibob-procedure de burgemeester herhaaldelijk heeft verzocht om het gesprek aan te gaan om gezamenlijk te onderzoeken of de Drank- en horecawetvergunning onder voorschriften toch in stand zou kunnen blijven. Niet valt in te zien waarom de burgemeester de voorschriften die hij aan het besluit van 22 december 2022 heeft verbonden niet al in bezwaar aan de aan OMUS verleende Drank- en horecawetvergunning had kunnen verbinden. De burgemeester heeft weliswaar een gerechtvaardigd belang dat hij niet aan een schijnconstructie mee wil werken, maar dit doel had hij, gelet op alle omstandigheden van het geval en gelet op wat onder 10.3 over de mindere mate van gevaar is overwogen, ook kunnen bereiken door voorschriften aan de vergunning te verbinden.

10.5.  Het betoog slaagt.

Conclusie beroep

11.     Het beroep is gegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Dit betekent dat de burgemeester de Drank- en horecawetvergunning van OMUS niet mocht intrekken, maar daaraan voorschriften had moeten verbinden. Omdat de burgemeester bij besluit van 22 december 2022 aan de rechtsopvolgster van OMUS een Alcoholwetvergunning heeft verleend, hoeft de burgemeester niet nu alsnog aan OMUS een Drank- en horecawetvergunning met voorschriften te verlenen.

Verzoek om schadevergoeding als gevolg van de besluitvorming

12.     De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek om schadevergoeding van OMUS, voor zover dat niet een bedrag van € 25.000,00 overschrijdt, als gevolg van de besluitvorming van de burgemeester. Het onderzoek zal daarom heropend worden onder zaaknummer 202602832/1/A2. In die zaak zal uitsluitend het verzoek om schadevergoeding van OMUS worden beoordeeld.

Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn

13.     OMUS heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

13.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.

13.2.  De burgemeester heeft het bezwaarschrift van OMUS ontvangen op 17 maart 2021. De redelijke termijn is met één jaar en zeven maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.

13.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2.000,00.

13.4.  Het verzoek van OMUS om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt dus toegewezen.

Proceskosten

14.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden. De Staat moet de proceskosten vergoeden die OMUS heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust;

III.      bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaaknummer 202602832/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding;

IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;

V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan OMUS B.V. een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen;

VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij OMUS B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J.Q. Oskam, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Oskam
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026

488-1067

BIJLAGE

WETTELIJK KADER

Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

Artikel 3

1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of

b. strafbare feiten te plegen.

2. Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.

3. Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.

4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,

b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of

c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.

5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:

a. de mate van het gevaar en

b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.

6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.

7. Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.

Alcoholwet

Artikel 31

[…]

3. Een vergunning kan voorts door de burgemeester worden ingetrokken, indien:

a. er sprake is van het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Voordat daaraan toepassing wordt gegeven, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van voornoemde wet, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd;

[…].