Uitspraak 202502176/1/A2

202502176/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 maart 2025 in zaak nr. 24/1284 in het geding tussen:

[appellante].

en

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Procesverloop

Bij besluit van 27 november 2023 heeft de minister aan [appellante]. een boete van € 8.100,00 opgelegd wegens een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).

Bij besluit van 29 januari 2024 heeft de minister het door [appellante]. daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het boetebedrag gematigd tot € 5.400,00 en dat besluit voor het overige in stand gelaten.

Bij uitspraak van 6 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellante]. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante]. hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 augustus 2026, waar [appellante]., vertegenwoordigd door [eigenaar], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat in 's-Hertogenbosch, en [persoon A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil, vergezeld door [persoon B], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante]. heeft aan de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) gemeld dat zij op 16 februari 2023 asbestsaneringswerkzaamheden zou uitvoeren in een hal van een woning in [locatie] (in een containment), bestaande uit het verwijderen van vloertegels met asbesthoudende tegellijm. Deze asbestsaneringswerkzaamheden vallen in risicoklasse 2. Volgens een inspecteur van de NLA, die op die dag een inspectiebezoek bracht, waren werknemers van [appellante]. bezig met werkzaamheden in het containment, terwijl de onderdruk lager was dan 20 Pascal. Volgens de minister is dit een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit.

2.       Artikel 4.48a van het Arbobesluit luidt, voor zover van belang:

"1. Indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, verwacht kan worden dat de som van de concentratie asbestvezels van het type chrysotiel als fractie van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, eerste lid, en de concentratie van de amfibole asbestvezels actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet als fractie van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, tweede lid, in de lucht groter is dan of gelijk is aan 1, ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers.

2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoren in ieder geval:

[…]

c. het voorkomen van de verspreiding van stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimte waar de werkzaamheden plaatsvinden."

3.       Volgens de minister bestaat de overtreding uit de volgende feiten en omstandigheden: Bij asbestsaneringswerkzaamheden in risicoklasse 2 wordt ervan uitgegaan dat de concentratie van asbeststof in de lucht de wettelijke grenswaarde kan overschrijden. Een van de mogelijkheden om verspreiding van asbeststof buiten het containment te voorkomen, is het creëren van een minimale onderdruk van 20 Pascal in het containment tijdens de asbestsaneringswerkzaamheden. De inspectie vond plaats op 16 februari 2023 omstreeks 10:11 uur. Bij aankomst heeft de inspecteur gezien dat een persoon in het containment asbestsaneringswerkzaamheden uitvoerde. Een andere persoon was bezig met het schoonmaken van het containment. Buiten de decontaminatieunit, die aan het containment was gekoppeld, stonden dichtgemaakte asbestverpakkingszakken die via de decontaminatieunit uit het containment waren gesluisd. De inspecteur controleerde de onderdrukregistratie en zag dat de onderdruk in het containment op dat moment 5 Pascal was. Uit de onderdrukregistratie bleek dat de onderdruk vanaf ongeveer 09:05 uur tot het tijdstip van aflezen was gezakt van net boven de 10 Pascal tot waarden onder de 10 Pascal, met een geschat gemiddelde van 6 Pascal. In het containment is tijdens de sanering van vloertegels met asbesthoudende tegellijm dus niet voortdurend een onderdruk van minimaal 20 Pascal aanwezig geweest. Hierdoor was niet gewaarborgd dat asbesthoudende vezels zich niet konden verspreiden buiten de ruimte waar de werkzaamheden plaatsvonden. Als gevolg hiervan konden werknemers van [appellante]. en derden mogelijk worden blootgesteld aan een concentratie asbeststof boven de wettelijke grenswaarde en werd ernstig gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de betrokken werknemers en derden niet voorkomen.

4.       In hoger beroep betoogt [appellante]. dat zij artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Volgens haar waren de werknemers niet bezig met asbestsaneringswerkzaamheden, maar met herstelwerkzaamheden om de onderdruk in het containment weer boven de 20 Pascal te krijgen.

Oordeel van de rechtbank

5.       De rechtbank vindt dat de minister terecht stelt dat [appellante]. artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden door asbestsaneringswerkzaamheden uit te voeren terwijl daarbij niet steeds een onderdruk van 20 Pascal werd gecreëerd. Het boeterapport biedt hiervoor voldoende feitelijke grondslag. [appellante]. heeft op de zitting toegelicht dat de asbestsaneringswerkzaamheden hebben geduurd van 08:45 uur tot 09:05 uur. Uit de onderdrukregistratie volgt dat de vereiste onderdruk van 20 Pascal om 09:03 uur is weggevallen. Daaruit kan worden afgeleid dat in elk geval voor een periode van twee minuten asbestsaneringswerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder dat daarbij de vereiste onderdruk van 20 Pascal bestond. Volgens de rechtbank is er bovendien voldoende aanleiding om aan te nemen dat na het wegvallen van de onderdruk - of dat nu om 09:03 uur was of pas na het klinken van het akoestisch alarmsignaal - (herstel)werkzaamheden zijn verricht die verder gingen dan het opruimen van de vloertegels om de ontstane gaten te dichten. Tijdens de daadwerkelijke asbestsaneringswerkzaamheden is op enig moment opgemerkt dat gaatjes in de vloer zijn ontstaan en dat deze moesten worden gedicht om de onderdruk van 20 Pascal te herstellen. De minister stelt terecht dat [appellante]. bij deze herstelwerkzaamheden verder lijkt te zijn gegaan dan noodzakelijk. Dit blijkt uit het feit dat [appellante]. ervoor heeft gekozen alle losgekomen vloertegels uit het containment te verwijderen en in asbestverpakkingszakken te doen. Dit komt neer op het uitvoeren van asbestsaneringswerkzaamheden bij onvoldoende onderdruk. Pas daarna zijn de gaatjes in het containment hersteld. De minister stelt terecht dat het eerder voor de hand had gelegen om (alleen) de vloer rond de ontstane gaatjes op te ruimen en schoon te maken om zo de gaatjes te kunnen dichten en pas daarna verder te gaan met de overige losgekomen vloertegels.

Beoordeling van het hoger beroep

6.       [appellante]. betoogt dat zij artikel 4.48a van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Zij heeft geen asbestsaneringswerkzaamheden uitgevoerd toen de onderdruk lager was dan 20 Pascal, maar herstelwerkzaamheden om die onderdruk weer op het juiste niveau te krijgen. De rechtbank heeft ten onrechte uit de verklaring op zitting afgeleid dat [appellante]. tussen 9:03 uur en 9:05 uur asbestsaneringswerkzaamheden heeft uitgevoerd. [appellante]. heeft verklaard dat de asbestsaneringswerkzaamheden, bestaande uit het loshakken van de vloertegels, ongeveer 20 minuten duurden en ongeveer van 8:45 uur tot 9:05 uur plaatsvonden. Zelfs al zou het zo zijn dat zij om 9:03 uur nog asbestsaneringswerkzaamheden uitvoerde, dan is het reëel dat zij, toen zij doorhad dat de onderdruk te laag was, twee minuten reactietijd nodig had om met de herstelwerkzaamheden te beginnen. [appellante]. komt verder op tegen het oordeel van de rechtbank dat de herstelwerkzaamheden vanaf het loshakken van de vloertegels, dus ongeveer vanaf 9:05 uur, verder gingen dan noodzakelijk en daarom als asbestsaneringswerkzaamheden moeten worden aangemerkt. Haar werkzaamheden hadden slechts één doel: het voorkomen van verspreiding van asbeststof buiten het containment. Volgens [appellante]. heeft zij dat voorkomen door een veelvoud van de benodigde ventilatie in het containment aan te brengen en door het asbesthoudende materiaal direct in het containment te verpakken. De gaten die door het loshakken van de tegels waren ontstaan en waardoor de onderdruk was gezakt, moesten worden gedicht. Het vinden en dichten van alle gaten kon alleen door de losgehakte vloertegels op te ruimen en de vloer schoon te maken. Gezien de beperkte omvang van het containment was het niet mogelijk om de afvalzakken in het containment te laten. Daarom zijn de afvalzakken via de decontaminatieunit uitgesluisd. [appellante]. heeft ter staving van haar betoog een rapport van ing. Ghijsens, gecertificeerd asbestdeskundige bij Ghijsens Advies B.V., overgelegd waarin deze concludeert dat er, mede gelet op de zeer hoge mate van ventilatie, naar zijn verwachting geen overschrijding van de grenswaarde is geweest buiten het containment en dat de handelswijze van de medewerkers van [appellante]. een zo goed mogelijke handelswijze is wanneer de onderdruk wegvalt, als de werkzaamheden in een klein containment plaatsvinden waarin veel asbesthoudend afval aanwezig is.

De werkzaamheden tussen 9:03 uur en 9:05 uur

6.1.    De Afdeling volgt niet het oordeel van de rechtbank dat in elk geval voor een periode van twee minuten asbestsaneringswerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder dat daarbij de vereiste onderdruk van ten minste 20 Pascal is gecreëerd. In het boeterapport staat dat de inspecteur heeft waargenomen dat er vanaf ongeveer 9:05 uur tot het tijdstip van aflezen van de onderdrukregistratie een te lage onderdruk was. Op de zitting bij de rechtbank is besproken dat uit de onderdrukregistratie blijkt dat de onderdruk vanaf 9:03 uur onder de 20 Pascal daalde en daarna niet meer is hersteld. Uit de verklaring van [appellante]. op de zitting bij de rechtbank, dat de werkzaamheden 15 tot 20 minuten duurden en er de oorzaak van zijn geweest dat om 9:03 uur de onderdruk te laag werd, kan niet worden afgeleid dat zij tot 9:05 uur is doorgegaan met het loshakken van de vloertegels. Los daarvan heeft de minister de gebeurtenissen van vóór 9:05 uur niet aan de overtreding ten grondslag gelegd.

Gelet op het volgende baat dit [appellante]. niet.

De werkzaamheden vanaf 9:05 uur

6.2.    Er zijn geen aanwijzingen dat [appellante]. na 9:05 uur verder is gegaan met het loshakken van de vloertegels.

6.3.    Artikel 4.48a van het Arbobesluit schrijft voor dat de werkgever doeltreffende maatregelen neemt om verspreiding van stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimte waar de werkzaamheden plaatsvinden te voorkomen. In artikel 43, vierde lid, onder d en i, van het Certificatieschema voor de procescertificaten asbestinventarisatie en asbestverwijdering (Stcrt. 18289, 2023) is neergelegd dat tijdens de asbestverwijdering in het containment een onderdruk van ten minste 20 Pascal in stand moet worden gehouden en dat, als daaraan niet wordt voldaan, de werkzaamheden moeten worden gestaakt, de oorzaken opgespoord en maatregelen genomen voordat de asbestverwijderingswerkzaamheden mogen worden hervat. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister desgevraagd toegelicht dat in het Certificatieschema de normen staan die door de praktijk zijn opgesteld, maar dat er ook andere maatregelen mogelijk zijn om te voldoen aan artikel 4.48a van het Arbobesluit.

6.4.    [appellante]., daarin gesteund door deskundige Ghijsens, stelt zich op het standpunt dat zij toen de onderdruk te laag werd herstelwerkzaamheden uitvoerde conform artikel 43, vierde lid, onder i, van het Certificatieschema. Het vinden en dichten van alle gaten kon alleen door de losgehakte vloertegels op te ruimen en de vloer schoon te maken. Gezien de beperkte omvang van het containment was het niet mogelijk om de afvalzakken in het containment te laten. Daarom zijn deze via de decontaminatieunit uitgesluisd. Ook had zij een ventilatie die 8x hoger was dan voorgeschreven, waardoor de lage onderdruk werd gecompenseerd. Volgens de minister had [appellante] niet eerst het puin in zakken mogen doen, en had [appellante]. niet de zakken mogen uitsluizen uit het containment om pas na het schoonmaken van de vloer de gaten te dichten. De minister betwist dat de hoge ventilatie een compensatie biedt voor de te lage onderdruk. Ventilatie heeft niet tot doel de verspreiding van vezels buiten het containment te voorkomen en draagt daar ook niet aantoonbaar aan bij. De ventilatie is afhankelijk van de instelling van de onderdrukmachine en de mate waarin het containment lek is. Volgens de minister heeft Ghijsens in zijn rapport geen relatie gelegd tussen de mate van ventilatie en de heersende onderdruk in het containment en is niet gebleken dat de mate van ventilatie die hij beschrijft daadwerkelijk bij deze sanering is gehaald. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling nader uiteengezet dat het uitsluizen van de afvalzakken, waarvan ook de buitenkant is besmet met asbest, is gebaseerd op een luchttegenstroom. Bij een onjuiste onderdruk, zoals in dit geval, werkt de drietrapsluchtdruksluis niet goed en mogen de afvalzakken dus niet worden uitgesluisd.

6.5.    De Afdeling acht de werkwijze van [appellante]. om het losgehakte puin in afvalzakken te doen zodat zij de gaten in de vloer beter kon vinden en dichten, gezien de omvang van het containment, doeltreffend. Met de rechtbank is zij echter van oordeel dat [appellante]. verder is gegaan dan noodzakelijk door de afvalzakken uit te sluizen terwijl zij wist dat de onderdruk te laag was. [appellante]. had immers moeten weten dat de sluis bij de lage onderdruk niet goed functioneert. [appellante]. heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hoge ventilatie ervoor zorgde dat de sluis alsnog goed werkte. Ook volgens het rapport van Ghijsens, waarin is uitgegaan van de hoge ventilatie, kon "het doorwerken zonder onderdruk mogelijk leiden tot een emissie naar derden (bij openen sluis t.b.v. uitsluizen)". Het uitsluizen van de afvalzakken was daarom geen doeltreffende maatregel om de verspreiding van asbest buiten het containment te voorkomen. Dat naar Ghijsens’ verwachting de grenswaarde buiten het containment niet is overschreden, is daarbij niet relevant. In dit geval was de verwachting dat de hoeveelheid vezels binnen het containment boven de grenswaarde was, aangezien de werkzaamheden waren geclassificeerd als risicoklasse 2. Artikel 4.48a van het Arbobesluit heeft tot doel het beschermen van werknemers en derden buiten het containment, zonder dat de hoeveelheid uittredende vezels daarbij een rol speelt. Blootstelling moet bij asbest zo laag mogelijk onder de grenswaarde zijn.

6.6.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante]. artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden.

Het betoog slaagt niet.

7.       Eindoordeel

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.

w.g. Uylenburg
voorzitter

w.g. De Vries-Biharie
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

611