Uitspraak 202601123/1/A2

202601123/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-WestP­Brabant van 27 februari 2026 in zaak nr. 25/4144 en 25/3417 op het verzoek om bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking van de raad van de gemeente Vlissingen (de raad), waartegen [appellant] bedenkingen heeft ingediend.

Procesverloop

Bij uitspraak van 27 februari 2026 heeft de rechtbank het verzoek van de raad om een onteigeningsbeschikking te bekrachtigen voor zover deze ziet op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlissingen, [perceel] (verder: [perceel]), toegewezen.

Tegen de uitspraak van 27 februari 2026 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Stedin Netbeheer B.V., houder van een opstalrecht op [perceel], en de Staat der Nederlanden (Rijksvastgoedbedrijf; hierna: de Staat), eigenaar van heersende percelen ten behoeve waarvan een erfdienstbaarheid op [perceel] is gevestigd, hebben desgevraagd laten weten geen aanleiding te zien om deel te nemen aan de procedure in hoger beroep.

De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een opgave van de proceskosten ingediend.

De raad heeft daarop een reactie gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 september 2026, waar [appellant] , bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.M. Pieterse en mr. S. Delen, beiden advocaat in Middelburg, vergezeld door ing. E. Jasperse, ing. E.M.M. Goetheer en ing. C.J. van Driel, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       De Staat, de provincie Zeeland, het waterschap Scheldestromen en de gemeente Vlissingen zijn in het 'Bestuursakkoord Compensatiepakket Marinierskazerne' een maatregelenpakket overeengekomen, om de provincie, de gemeente en het waterschap te compenseren voor het niet verplaatsen van de marinierskazerne van Doorn naar Vlissingen. Onderdeel van dit pakket is de realisatie van een Justitieel Complex Vlissingen (JCV), bestaande uit een hoogbeveiligde zittingslocatie (rechtbank), een penitentiaire inrichting voor zwaardere doelgroepen met een extra beveiligde inrichting (gevangenis) en een overnachtingslocatie voor rechters en advocaten.

2.       De ontwikkeling van het JCV heeft als gevolg dat een aantal wegen, waaronder de [weg 1], aan de openbaarheid worden of al zijn onttrokken. Een aantal landbouwpercelen zal hierdoor volgens de raad niet meer bereikbaar zijn via de [weg 1]. Aan de oostzijde van deze percelen moet daardoor een afzonderlijke ontsluiting voor landbouwvoertuigen worden gerealiseerd, aldus de raad. Deze ontsluitingsweg mag om veiligheidsredenen niet parallel aan en direct naast de [weg 1] worden gerealiseerd. Daarom wil de raad een landbouwontsluitingsweg realiseren van de [weg 2] naar de [weg 3] in [locatie] (de landbouwontsluitingsweg).

3.       Om de landbouwontsluitingsweg te realiseren moet één perceel worden verworven. Dit is het [perceel], in eigendom van [appellant]. Het perceel is 5.839 m2 groot en wordt gebruikt voor volkstuinen. Van dit perceel is een gedeelte ter grootte van 566 m2 vereist voor de aanleg van de landbouwontsluitingsweg. Dat is het deel waarop de onteigeningsbeschikking betrekking heeft. Dit deel van het perceel wordt nu nog gebruikt als toegangsweg tot de volkstuinen.

4.       Stedin Netbeheer B.V. heeft een opstalrecht op het perceel, omdat er een elektriciteitskabel van dit bedrijf onder een deel van het te onteigenen perceelsgedeelte doorloopt. Verder is het te onteigenen deel van het perceel belast met een erfdienstbaarheid ten gunste van een achtergelegen agrarisch perceel in eigendom van de Staat (Rijksvastgoedbedrijf).

5.       De raad heeft op 26 juni 2025 een onteigeningsbeschikking gegeven. Hierin heeft de raad - voor zover in deze procedure van belang - besloten om een deel ter grootte van 566 m2 van het [perceel] (het perceelsgedeelte) ter onteigening aan te wijzen op naam van de gemeente Vlissingen.

6.       De te onteigenen grond viel tot 1 januari 2024 onder de werking van het bestemmingsplan Stadslandgoed Nieuwerve Vlissingen (het bestemmingsplan), vastgesteld door de raad van Vlissingen op 29 juni 2023 en onherroepelijk geworden. Het bestemmingsplan maakt sinds 1 januari 2024 deel uit van het Omgevingsplan gemeente Vlissingen (het omgevingsplan).

7.       Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen heeft namens de raad de rechtbank op 13 augustus 2025, op grond van artikel 16.93, eerste lid, van de Omgevingswet, verzocht de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen.

8.       [appellant] heeft bedenkingen ingediend tegen de onteigeningsbeschikking.

Aangevallen uitspraak

9.       De rechtbank heeft het verzoek van de raad om de onteigeningsbeschikking die betrekking heeft op het perceelsgedeelte te bekrachtigen, toegewezen.

10.     De rechtbank is van oordeel dat de onteigening noodzakelijk is. Dat volgens [appellant] de landbouwontsluitingsweg ook over een ander perceel gerealiseerd kan worden is een ruimtelijk relevant argument. Het had op de weg van [appellant] gelegen om een dergelijk argument aan te voeren in een beroep tegen de vaststelling van het (toenmalige) bestemmingsplan. In het omgevingsplan is aan een deel van zijn perceel namelijk de functie 'verkeer' toegekend. Daarnaast blijkt uit het omgevingsplan ook dat de landbouwontsluitingsweg niet over eigen terrein kan worden ontsloten via de [weg 2], omdat daaraan in het omgevingsplan de functies 'agrarisch met waarden' en 'recreatie' zijn toegekend. De raad heeft daarnaast voldoende toegelicht dat het met het oog op de verkeersveiligheid ook van belang is dat een rechte weg wordt gecreëerd, in plaats van een weg met veel bochten, omdat de weg vooral door fietsers en landbouwmachines zal worden gebruikt.

11.     Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad daarnaast een redelijke poging gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. Uit het door de raad overgelegde logboek blijkt dat voorafgaand aan het vaststellen van de onteigeningsbeschikking een reëel en serieus overleg heeft plaatsgevonden waarin is geprobeerd om tot overeenstemming te komen. [appellant] heeft niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat het logboek dan wel de gespreksverslagen onjuiste informatie bevatten. Daaruit blijkt dat de gemeente op verschillende momenten een aanbod in geld heeft gedaan. De biedingen zijn gebaseerd op schadeberekeningen van Van Driel, die namens de gemeente heeft onderhandeld met [appellant]. Volgens de rechtbank is er, anders dan [appellant] stelt, geen wet- of regelgeving of jurisprudentie waaruit blijkt dat een aanbod in geld in die fase van de onderhandelingen moet zijn gebaseerd op een taxatierapport van een onafhankelijke derde. Op 9 juli 2024 heeft de gemeente een bod gedaan, dat was opgebouwd uit vermogensschade en bijkomende schadeposten. [appellant] heeft dit bod niet geaccepteerd, omdat er een kostenpost ontbrak voor derving van inkomensschade in de vorm van gemiste toekomstige huurinkomsten. Op 13 september 2024 heeft de gemeente mondeling en op 7 oktober 2024 heeft de gemeente schriftelijk een nieuw en hoger bod gedaan met een herbeleggingskostenpost erbij. Op de zitting bij de rechtbank heeft de raad toegelicht dat met die post rekening is gehouden met de door [appellant] gestelde derving van inkomensschade. [appellant] heeft op 10 december 2024 en op 16 april 2025 veel hogere schadeloosstellingen voorgesteld. Op 3 juli 2025 heeft de gemeente opnieuw een hoger bod in geld gedaan dan het bod op 7 oktober 2024, bestaande uit vermogensschade, herbeleggingsschade en bijkomende schades. De gemeente heeft daarnaast een alternatief bod in geld gedaan in combinatie met ruilgrond. Het aanbod in geld heeft de gemeente in een brief van 24 december 2025 herhaald. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente niet een zodanig onredelijk bod gedaan, dat het niet kan worden gezien als poging tot minnelijke verwerving. Dit blijkt ook uit het op 15 december 2025 opgestelde taxatierapport van Taxatie- en Adviesbureau Minderhoud, waarin is geconcludeerd tot een schadeloosstelling die veel lager ligt dan het laatste aanbod dat door de gemeente is gedaan.

Hoger beroep van [appellant]

12.     [appellant] heeft op de zitting in hoger beroep zijn grond over de urgentie van de onteigening ingetrokken.

13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank de door hem aangedragen alternatieve ontsluitingsmogelijkheden ten onrechte niet heeft beoordeeld. De rechtbank heeft ook miskend dat de landbouwpercelen al via andere, bestaande routes bereikbaar zijn. Dit zijn aspecten die in het kader van de noodzaaktoets moeten worden beoordeeld, aldus [appellant].

14.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat er geen noodzaak tot onteigening is, omdat de gemeente onvoldoende serieus heeft geprobeerd het perceelsgedeelte minnelijk te verwerven. De gemeente heeft meerdere malen vrijwel identieke biedingen gedaan en deze biedingen zijn niet gebaseerd op een onafhankelijke taxatie. Hierdoor zijn de onderhandelingen niet transparant en evenwichtig geweest. Ook is niet inhoudelijk gereageerd op de voorstellen van [appellant].

Beoordeling door de Afdeling

Noodzaak: alternatieve ontsluitingsmogelijkheden

15.     De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in de bestreden uitspraak heeft vastgesteld dat sprake is van een onteigeningsbelang als bedoeld in artikel 11.6 van de Omgevingswet (Ow). De rechtbank heeft onder 6.3 van de uitspraak overwogen dat de beoogde vorm van ontwikkeling en gebruik van de fysieke leefomgeving is mogelijk gemaakt in het omgevingsplan. In het omgevingsplan is aan het perceelsgedeelte de functie verkeer toegekend, aldus de rechtbank. Dit onderdeel van de bestreden uitspraak is door [appellant] in hoger beroep niet bestreden.

16.     Bij de beoordeling van het door [appellant] in hoger beroep wel bestreden oordeel van de rechtbank over de noodzaak van onteigening, moet het bestaan van een onteigeningsbelang als een gegeven worden beschouwd. Voor zover [appellant] aan zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onteigening van het perceelsgedeelte noodzakelijk is, ten grondslag heeft gelegd het bestaan van door hem aangedragen alternatieve ontsluitingsmogelijkheden of reeds bestaande bereikbaarheid, betreft dit argumenten over keuzes en afwegingen van belangen die de raad heeft gemaakt bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Deze argumenten hadden in die procedure door [appellant] aan de orde kunnen worden gesteld, en deze kunnen in de onteigeningsprocedure niet opnieuw of voor het eerst aan de orde worden gesteld. De stelling van [appellant] dat hij niet op de hoogte was van de bestemmingsplanprocedure, is geen reden om daar anders over te oordelen. Die omstandigheid komt voor risico van [appellant].

Ten overvloede overweegt de Afdeling daarover dat de raad in dit geval op de zitting heeft toegelicht dat uit het omgevingsplan volgt dat de door [appellant] voorgestelde ontsluiting van de landbouwpercelen niet mogelijk is, omdat die weg doodloopt en dit tot gevaarlijke situaties leidt. De doorgaande landbouwontsluitingsweg in de beoogde vorm (een rechte weg) is noodzakelijk voor de verkeersveiligheid, omdat zowel landbouwmachines als fietsers de weg zullen gebruiken.

17.     Het betoog slaagt niet.

Noodzaak: minnelijk overleg

18.     De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het minnelijk overleg onvoldoende serieus is geweest, omdat de gemeente de biedingen voor de grond niet van aanvang af heeft gebaseerd op een onafhankelijke taxatie. Een dergelijke verplichting kan namelijk, voor de fase van het minnelijk overleg tussen de gemeente en [appellant], niet worden ontleend aan het bepaalde in artikel 11.7, eerste lid, van de Ow, noch op enige andere rechtsregel.

19.     Uit de door [appellant] niet bestreden weergave van het verloop van de onderhandelingen, zoals verkort weergegeven onder 11, volgt dat de gemeente tijdens het minnelijk overleg meerdere biedingen in geld heeft gedaan, gebaseerd op een (niet-onafhankelijke) waarde-vaststelling door een registertaxateur en beëdigd rentmeester. Anders dan [appellant] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat het minnelijk overleg niet serieus en reëel is geweest. Daarbij komt dat de gemeente in een latere fase van het minnelijk overleg onverplicht een onafhankelijke taxatie heeft laten opstellen. Uit deze taxatie volgt dat het perceel aanzienlijk minder waard is (€ 19.000) dan de biedingen die door de gemeente zijn gedaan, waaronder het laatste bod van € 44.150. Om proceseconomische redenen heeft de gemeente op 24 december 2025 een laatste aanbod gedaan van in totaal € 59.872,55. Daarbij is de getaxeerde waarde van € 19.000 aangevuld tot het aanbod dat de gemeente op 3 juli 2025 heeft gedaan (€ 44.150) met daarbij een bedrag voor proces- en deskundigenkosten. De gemeente heeft hiermee ook gereageerd op de door [appellant] voorgestelde veel hogere schadeloosstelling. [appellant] heeft op het laatste bod geen reactie gegeven. De door [appellant] op de zitting bij de Afdeling verwoorde tegenwerping dat van de onafhankelijke taxateur die de taxatie van € 19.000 verrichte bekend is dat deze opschrijft wat de opdrachtgever wenst, laat de Afdeling bij gebreke van enige onderbouwing ervan buiten beschouwing.

20.     Het betoog slaagt niet.

Conclusie

21.     Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond.

22.     De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

Proceskosten

23.     [appellant] heeft om een volledige proceskostenveroordeling (in totaal € 6.648,19 inclusief BTW) verzocht op grond van artikel 16.120 van de Omgevingswet en heeft voorafgaand aan de zitting een gespecificeerde kostenopgave overgelegd. [appellant] vordert een vergoeding voor een totaal aantal uren van 31,75 tegen een tarief van € 165 en een bedrag aan BTW berekend over het honorarium (€ 1.100,14). Daarbij komt een bedrag van € 309,30 aan aanvullende kosten.

24.     De raad heeft voorafgaande aan de zitting schriftelijk te kennen gegeven niet geheel met de kostenopgave te kunnen instemmen. De raad heeft gemotiveerd uiteengezet waarom voor de opmaak van de pleitnota maximaal 2 uur reëel is in plaats van de in de opgave geschatte 8 uur. Volgens de raad is in de opgave ook al een post opgenomen van 3,75 uur voor "voorbereiding en start van de pleitnota". Ook is volgens de raad de schatting onvoorzien van 4 uur in het geheel niet onderbouwd en is ten onrechte 1 uur in rekening gebracht voor administratieve werkzaamheden (opmaken kostendeclaratie). In totaal komt dit neer op een vermindering van 11 uur, zodat volgens de raad een totaal van 20,75 uur tegen een tarief van € 165,- per uur exclusief BTW voor vergoeding in aanmerking komt.

25.     De Afdeling acht het verzoek van [appellant] gedeeltelijk toewijsbaar.

26.     Het moet redelijk worden geacht dat [appellant] zich in de procedure in hoger beroep juridisch/deskundig laat bijstaan. De raad heeft echter aanknopingspunten naar voren gebracht om niet het volledige door [appellant] genoemde bedrag van € 6.648,19 inclusief BTW te vergoeden. [appellant] heeft daar niets tegenover gesteld. De Afdeling volgt de raad in zijn reactie als het gaat om de kosten voor de opmaak van de pleitnota en de post "onvoorzien". Verder leidt de Afdeling uit de opgave van de kosten af dat de posten "aanmaning gem Vlissingen betaling deskundigenkosten" (19 maart 2026; 1,25 uur) en "nogmaals aanmaning gem Vlissingen"(7 april 2026; 0,25 uur) geen verband houden met deze hoger beroepsprocedure. De Afdeling acht daarom vergoeding van een bedrag gebaseerd op 20,25 uur aan feitelijk bestede uren redelijk, hetgeen neerkomt op € 3.341,25 (20,25 x € 165). De BTW berekend over het honorarium bedraagt dan € 701,65.

27.     De raad heeft tegen vergoeding van de in de opgave opgenomen post "kadasterkosten, kvk, aantekenen, leges" ten bedrage van € 309,30 geen bezwaar gemaakt. De Afdeling maakt uit de opgave op dat dit bedrag bestaat uit een bedrag van € 12,30 voor het aangetekend versturen van post en voor een bedrag van € 297 aan griffierecht. Het bedrag van € 12,30 is naar het oordeel van de Afdeling op de voet van art. 16.120 van de Omgevingswet vergoedbaar. Over het griffierecht beslist de Afdeling onder 29.

28.     De raad zal worden veroordeeld tot vergoeding aan [appellant] van een bedrag van € 4.055,20 (€ 3.341,25 +€ 701,65 + € 12,30).

Griffierecht

29.     De raad moet op de voet van artikel 16.119 van de Omgevingswet het griffierecht vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

1.       bevestigt de aangevallen uitspraak;

2.       veroordeelt de raad van de gemeente Vlissingen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.055,20;

3.       gelast dat de raad van de gemeente Vlissingen het door [appellant] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 vergoedt.

.

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.

w.g. Van Ravels
voorzitter

w.g. Planken
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

299-1160