Uitspraak 202302055/1/R1

202302055/1/R1.
Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet

bestuursrecht (de Awb) in het geding tussen:

1.       Vereniging Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland (NVSD), gevestigd in Schouwen-Duiveland,

2.       [appellant] sub 2] en anderen, allen wonend in Zonnemaire, gemeente Schouwen-Duiveland,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Rietdijk 12 Zonnemaire" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben NVSD en [appellant] sub 2] en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad, NVSD en [appellant] sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 juli 2026, waar NVSD, vertegenwoordigd door dr. C.J.C. Buth, [appellant] sub 2] en anderen, bij monde van [appellant] sub 2], [gemachtigde A], en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.J. Cremer, advocaat in Middelburg, en C. Abbas, zijn verschenen. Verder is op zitting Landschapscamping Kijkuit V.O.F., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 23 mei 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het plan maakt de herontwikkeling van Landschapscamping Kijkuit aan de Rietdijk 12 te Zonnemaire mogelijk. Deze camping ligt langs de noordelijke Grevelingenkust in de Gouwepolders. Onder het voorheen geldende planologische regime waren 85 niet-permanente standplaatsen en 2 recreatiewoningen toegestaan met een totale oppervlakte van 150 m2. Het plan maakt 111 permanente standplaatsen mogelijk waarop onder meer stacaravans met een grootte van 55 m2 en bijgebouwen voor privé-sanitair zijn toegestaan. Op 33 daarvan mogen zogeheten kampeerhuisjes met een grootte van 75 m2 worden geplaatst. Ook maakt het plan een schaapskooi met sanitaire voorzieningen en verblijfsaccommodatie voor gasten mogelijk. Verder staat het plan 2 recreatiewoningen toe, ondersteunende horeca tot een vloeroppervlakte van 350 m2 exclusief een terras en ondersteunende detailhandel tot een oppervlakte van 150 m2. De camping wordt ontsloten via de Kijkuitsedijk en de Rietdijk.

Landschapscamping Kijkuit wil haar camping uitbreiden, omdat dat volgens haar nodig is om een duurzame kwaliteitsslag te maken en het familiebedrijf aan een volgende generatie over te kunnen dragen.

NVSD komt op voor de bescherming en verbetering van de natuur, het landschap en het milieu in Schouwen-Duiveland. Zij vreest dat het plan zal leiden tot een aantasting van de natuur- en landschapswaarden in de omgeving, waaronder het Natura 2000-gebied "Grevelingen".

[appellant] sub 2] en anderen zijn omwonenden. Zij vrezen met name dat het plan onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor hun woon- en leefklimaat en voor de verkeersveiligheid.

Toetsingskader

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Intrekking beroepsgronden

4.       [appellant] sub 2] en anderen hebben hun betoog dat Landschapscamping Kijkuit ten onrechte voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan de omgeving niet heeft geraadpleegd, op de zitting ingetrokken. Ook hun betoog dat zij onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun visie naar voren te brengen in de raadscommissievergadering over het plan, hebben zij op de zitting ingetrokken.

Volgorde van behandeling

5.       De Afdeling zal hieronder eerst ingaan op het relativiteitsvereiste dat in artikel 8:69a van de Awb is opgenomen. Vervolgens zal de Afdeling de beroepsgronden van NVSD en [appellant] sub 2] en anderen thematisch bespreken in deze volgorde:

- Ladder voor duurzame verstedelijking (7),

- Omvang van de ontwikkeling (8),

- Landschapswaarden (9),

- Natura 2000 (10),

- Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (Omgevingsverordening) (12),

- Natuurcompensatie (13),

- Verkeer (14).

De Afdeling zal eindigen met een conclusie en een opdracht aan de raad (15).

Relativiteitsvereiste

6.       [appellant] sub 2] en anderen hebben betoogd dat de raad de gevolgen van het plan voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Grevelingen" niet deugdelijk heeft onderzocht.

NVSD heeft betoogd dat het plan zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid.

6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

6.2.    Wat betreft het betoog van [appellant] sub 2] en anderen overweegt de Afdeling dat zij hiermee een beroep doen op normen in de Wet natuurbescherming (Wnb) die over Natura 2000-gebieden gaan.

Indien natuurlijke personen zich beroepen op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, beroepen zij zich op een algemeen belang waarvoor zij niet in rechte met succes kunnen opkomen. De individuele belangen van natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dat doet zich voor als het betreffende gebied deel uitmaakt van de woon- en leefomgeving van een appellant. In dat geval raakt de aantasting van het gebied namelijk ook zijn of haar belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn of haar woon- en leefomgeving. Dit heeft de Afdeling eerder overwogen in haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51. In zo’n geval kunnen natuurlijke personen wel met succes een beroep doen op normen in de Wnb die over Natura 2000-gebieden gaan.

In dit geval is niet sprake van zo’n verwevenheid, omdat [appellant] sub 2] en anderen op een afstand van ten minste ongeveer 470 m van het

Natura 2000-gebied "Grevelingen" wonen. Gezien deze afstand maakt dit Natura 2000-gebied geen deel uit van hun woon- en leefomgeving. Daardoor strekken de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant] sub 2] en anderen. Dit betoog van [appellant] sub 2] en anderen kan daarom op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.

6.3.    Wat betreft het betoog van NVSD dat ziet op de verslechtering van de verkeersveiligheid, wijst de Afdeling op overweging 13.1 van haar uitspraak van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3053, over de uitbreiding van het nabijgelegen Résidence Oud-Bommenede. De Afdeling heeft daarin geoordeeld dat NVSD zich met een beroepsgrond over de verkeersveiligheid beriep op normen die kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen waarvoor zij opkomt. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Dat betekent dat dit betoog van NVSD op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.

6.4.    De Afdeling zal het betoog van [appellant] sub 2] en anderen over de verkeersveiligheid en het betoog van NVSD over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden wel inhoudelijk bespreken. Zij doen namelijk met die betogen een beroep op normen die wel strekken tot bescherming van hun belangen.

Ladder voor duurzame verstedelijking

7.       NVSD betoogt dat de raad niet deugdelijk heeft onderbouwd dat er behoefte is aan de uitbreiding van de camping en waarom niet is gekozen voor alternatieve locaties binnen bestaand stedelijk gebied. Dat die onderbouwing mist, is in strijd met de zogeheten ladder voor duurzame verstedelijking die in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen.

7.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt als volgt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

Vaststaat dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en dat het plangebied niet binnen bestaand stedelijk gebied ligt.

7.2.    De raad heeft voor de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking in paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting verwezen naar het rapport "Schouwen-Duiveland Landschapscamping Kijkuit, Ladder voor duurzame verstedelijking" (de laddertoets) van 9 december 2020 van het bureau Rho adviseurs. In de laddertoets wordt op basis van onder meer cijfermatige gegevens geconcludeerd dat er een kwantitatieve en kwalitatieve behoefte is aan de ontwikkeling. Ook is daarin gemotiveerd waarom de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk is voorzien. Volgens de laddertoets is daarbij van belang dat in dit geval een bestaand verblijfsrecreatiegebied beter wordt benut. Ook is van belang dat het gemeentebestuur de toeristische druk op het eiland graag meer wil spreiden.

In wat NVSD heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de laddertoets. Zij heeft aangevoerd dat er momenteel in Zeeland veel vakantiehuizen leegstaan en dat het aantal overnachtingen in vakantiewoningen en verhuurchalets in Zeeland in 2025 is afgenomen ten opzichte van eerdere jaren. Deze feiten en omstandigheden doen geen afbreuk aan de laddertoets, omdat ze van na de vaststelling van het plan dateren. De Afdeling moet het plan beoordelen naar de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden op het moment dat het plan door de raad werd vastgesteld. Verder heeft NVSD aangevoerd dat in de behoefte aan verblijfsrecreatie kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, maar zij heeft deze stelling niet onderbouwd met concrete alternatieve locaties. Bovendien volgt uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet dat eerst alle mogelijke inbreidings- en transformatielocaties moeten zijn bebouwd voordat kan worden besloten om een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk te maken (zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:872, onder 14.2).

Het betoog slaagt niet.

Omvang van de ontwikkeling

8.       NVSD en [appellant] sub 2] en anderen betogen dat het plan ten onrechte een grootschalig recreatiebedrijf in de vorm van een bungalowpark mogelijk maakt. Volgens hen is dat in strijd met het gemeentelijke beleid, omdat dat ter plaatse alleen kleinschalige recreatie toestaat. [appellant] sub 2] en anderen wijzen daarbij op de Structuurvisie Buitengebied van 26 maart 2009 (de structuurvisie).

8.1.    Volgens de raad is de omvang van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, niet in strijd met de structuurvisie. De raad stelt zich daarbij primair op het standpunt dat niet van belang is of deze ontwikkeling klein- of grootschalig is, omdat de structuurvisie een grootschalige ontwikkeling in het plangebied niet uitsluit. Voor zover de schaal van de ontwikkeling wel van belang zou zijn, stelt de raad zich op het standpunt dat het om een kleinschalige ontwikkeling gaat.

8.2.    De Afdeling is van oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met de structuurvisie. In de eerste plaats heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd dat de structuurvisie grootschalige ontwikkelingen in het plangebied niet uitsluit. De raad heeft ter ondersteuning van zijn standpunt gewezen op een passage op pagina’s 27 en 28 van de structuurvisie. Daarin staat dat het gemeentebestuur naast mogelijkheden voor kleinschalige verblijfsrecreatie als nevenactiviteit op agrarische bedrijven ook uitbreiding of nieuwvestiging van andere verblijfsrecreatieve voorzieningen onder voorwaarden mogelijk wil maken. Het gaat dan om de voorwaarden dat moet worden bijgedragen aan kwaliteitsverbetering en productdifferentiatie van het recreatieve product en aan ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit. Gelet op deze voorwaarden ziet het gemeentebestuur volgens deze passage met name kansen voor relatief kleinschalige ontwikkelingen met een geheel eigen karakter, die passen in het buitengebied. Weliswaar sluit deze passage grootschalige ontwikkelingen niet uit, maar NVSD en [appellant] sub 2] en anderen hebben gewezen op twee zinnen op pagina 28 van de structuurvisie en een passage op pagina 59 van de structuurvisie die specifiek gaan over verblijfsrecreatie in de Gouwepolders, waarin het plangebied ligt. In die zinnen op pagina 28 van de structuurvisie staat dat het gemeentebestuur de recreatieve luwte van de noordkust van de Gouwepolders waardevol vindt en deze wil handhaven. In de passage op pagina 59 van de structuurvisie staat dat in het gebied tussen de recreatieconcentraties (de Grevelingenkust van de Gouwepolders) kleinschalige recreatieve ontwikkelingen mogelijk zijn, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de ligging in de luwte van de grote recreatieconcentraties. Dat is een belangrijke kwaliteit die het gemeentebestuur wil handhaven, zo staat in deze passage. De raad heeft niet weten uit te leggen hoe zijn standpunt dat de structuurvisie grootschalige ontwikkelingen in het plangebied niet uitsluit, zich verhoudt tot deze zinnen en passage in de structuurvisie.

In de tweede plaats heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd dat het in dit geval gaat om een kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in de structuurvisie. In hoofdstuk 5 en in bijlage 1 van de structuurvisie is het onderscheid tussen kleinschalige en grootschalige ontwikkelingen beschreven. Kleinschalige activiteiten passen volgens hoofdstuk 5 en deze bijlage in beginsel binnen bestaande erven en gebouwen, terwijl grootschalige activiteiten de schaal en maat van de huidige erven (1 à 2 ha) overstijgen. Ook de aard van een ontwikkeling is volgens de bijlage bepalend voor de schaal ervan. De raad heeft de Afdeling er niet van kunnen overtuigen dat de met dit plan voorziene ontwikkeling kleinschalig is. Het plan voorziet in de transformatie en uitbreiding van 85 niet permanente standplaatsen naar 111 permanente standplaatsen, waarbij het de mogelijkheid biedt om op die 111 permanente standplaatsen 33 kampeerhuisjes te realiseren die onder het oude plan niet waren voorzien. De transformatie en uitbreiding wordt verder gecombineerd met een forse wijziging en uitbreiding van de bijbehorende voorzieningen waaronder in het bijzonder ondersteunende horeca tot maximaal 350 m2 (exclusief terras) en ondersteunende detailhandel van maximaal 150 m2. Voor de niet geringe uitbreiding van het aantal standplaatsen is het bestemmingsvlak dat voorheen de enkelbestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" had, vergroot. Daaraan is in het plan de enkelbestemming "Recreatie - Kampeerterrein" toegekend. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de met het plan voorziene ontwikkeling grootschalig is en dat deze grootschalige ontwikkeling in strijd is met de in de structuurvisie opgenomen  beleidsbeslissingen die betrekking hebben op de noordkust van de Gouwepolders op Schouwen-Duiveland. De strijd met de structuurvisie staat daarmee vast. Het is de Afdeling verder niet gebleken dat de raad gemotiveerd van de structuurvisie heeft willen afwijken.

Het betoog slaagt.

Landschapswaarden

9.       NVSD betoogt dat het plan de landschapswaarden ter plaatse onaanvaardbaar zal aantasten. Dat is volgens haar in strijd met het rijksbeleid in de Nationale Omgevingsvisie (Novi). Ook is dit volgens haar in strijd met artikel 2.28, tweede lid, van de provinciale Omgevingsverordening. Daarin is, kort gezegd, bepaald dat een bestemmingsplan niet mag leiden tot een significante aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van aangewezen landschappen, landschapselementen, cultuurhistorisch waardevolle boerderijen of cultuurhistorische elementen. Tot slot is dit volgens haar ook op dit punt in strijd met de structuurvisie. Zij heeft daarbij gewezen op een passage op pagina 52 van de structuurvisie.

9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de landschapswaarden. Ter onderbouwing daarvan heeft de raad gewezen op een advies van het zogeheten kwaliteitsteam buitengebied van 17 oktober 2022.

9.2.    Artikel 2.28, tweede lid, van de Omgevingsverordening luidt als volgt: "In een bestemmingsplan worden geen bestemmingen aangewezen of regels gesteld die, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, mogelijk maken dat de in het eerste lid bedoelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen significant worden aangetast. Ook mogen de bestemming en de regeling niet leiden tot een significante vermindering van de oppervlakte van de gronden of tot een significante aantasting van de samenhang tussen de gronden of elementen. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik worden toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat de in de vorige volzin bedoelde aantasting en vermindering zich niet voordoen."

9.3.    Op pagina 52 van de structuurvisie staat de volgende passage: "De dijken zijn in belangrijke mate structurerend voor het landschap. Bovendien hebben de dijken belangrijke cultuurhistorische waarden (bedijkingsgeschiedenis). Ons beleid richt zich dan ook op instandhouding van de dijken en het vergroten van de herkenbaarheid ervan, door het accentueren van bepaalde dijken met beplanting en door het aanhouden van een bufferzone tussen de dijken en grootschalige nieuwe ontwikkelingen. Wij zullen erop toezien dat ruimtelijke ontwikkelingen de nog aanwezige landschaps-en cultuurhistorische waarden in beginsel niet aantasten."

9.4.    In het advies van het kwaliteitsteam staat dat de uitbreiding van camping Kijkuit erop neerkomt dat de openheid van dit deel van de polder weliswaar afneemt, maar niet veel. De rechthoekige open ruimte tussen Kijkuit en de naastgelegen camping De Zonnehoeve wordt smaller maar behoudt, waargenomen vanaf de Rietdijk, op hoofdlijn haar vorm. Op zichzelf is een betrekkelijk geringe versmalling van open ruimte in dit landschap volgens het advies nauwelijks een probleem. Van belang is dat een ruime afstand overblijft tussen Kijkuit en De Zonnehoeve. Een afstand van 145 m voldoet daaraan volgens het advies. Een mogelijk probleem ligt bij de beleving van de overgang van de Kijkuitsedijk naar de Rietdijk. Daar komt volgens het advies een aantal landschappelijke belevingen bijeen: na een symmetrisch beeld met open polderland ter weerszijden is er zicht op de idyllische kreek van Kijkuit en het bosschage waaruit de bebouwing van Kijkuit oprijst, dan de bocht zelf en de plotselinge asymmetrie door de bebouwing van Dijkhuisjes, en vervolgens het door Kijkuit en De Zonnehoeve als door een kijkdoos ‘gerichte’ uitzicht op de polder van Bommenede. De uitbreiding van Kijkuit maakt deel uit van deze overgang. Kritisch is de mate waarin, gaande langs deze route, de beleving van open landschap blijft bestaan. Dat wordt bepaald door de maat van de open ruimte langs de Rietdijk: de afstand tot het begin van de verdichting. Deze afstand is 50 m tot de teen van de dijk - voldoende om vanaf de hoek waar te nemen dat de open ruimte van de polders ter weerszijden van de Kijkuitsedijk doorloopt in de polder van Bommenede. Het advies komt daarom tot de conclusie dat de uitbreiding van Kijkuit de verhouding tussen open en verdicht ter plaatse verandert, maar niet zo, dat daarmee het karakter van de polder wordt aangetast.

9.5.    Wat betreft de Novi overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan rijksbeleid. De raad moet wel met dit beleid rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging moet worden betrokken. In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is ingegaan op de Novi en de verhouding van het plan daartoe. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de Novi onvoldoende bij de belangenafweging heeft betrokken.

De Afdeling is verder van oordeel dat de raad deugdelijk heeft onderbouwd dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de landschapswaarden ter plaatse. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 2.28, tweede lid, van de Omgevingsverordening en het in de structuurvisie opgenomen beleid over landschapswaarden.

In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting is namelijk omschreven wat de aangewezen landschapselementen ter plaatse zijn. Dat zijn de omliggende dijken, de bestaande kreken, de agrarische gronden in het westen van het plangebied en het grasland op de Rietdijk. De raad heeft met het advies van het kwaliteitsteam buitengebied, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, deugdelijk gemotiveerd waarom het plan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de omliggende dijken niet onaanvaardbaar zal aantasten. In wat NVSD tegen dit advies naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan dit advies. NVSD heeft aangevoerd dat in het advies ten onrechte geen rekening is gehouden met andere recreatieve ontwikkelingen in de omgeving. Zij vreest dat ter plaatse een recreatieconcentratie zal ontstaan met negatieve gevolgen voor het landschap. De Afdeling overweegt daarover dat volgens het advies van het kwaliteitsteam de gevolgen van dit plan voor het landschap aanvaardbaar zijn. Of de gevolgen van andere ontwikkelingen voor het landschap aanvaardbaar zijn, zal moeten worden beoordeeld in de procedures over die ontwikkelingen. De raad heeft ook deugdelijk gemotiveerd dat het plan de andere aangewezen landschapselementen niet onaanvaardbaar zal aantasten. Aan de bestaande kreek in het westen van het plangebied en het grasland op de Rietdijk is de bestemming "Natuur" toegekend, zoals in de plantoelichting is vermeld. Ook aan de agrarische gronden in het westen van het plangebied is de bestemming "Natuur" toegekend. In de plantoelichting wordt tot slot terecht erop gewezen dat de bestaande kreek in het zuidelijke gedeelte van het recreatieterrein behouden blijft. Daaraan is namelijk de bestemming "Groen - Landschappelijk" toegekend. Overigens is op de zitting naar voren gekomen dat bij de voorbereiding van het plan is overlegd met het provinciebestuur over de gevolgen van het plan voor het landschap en dat het provinciebestuur op dat punt geen bezwaren had.

Het betoog slaagt niet.

Natura 2000

10.     NVSD betoogt dat de raad de gevolgen van het plan voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet deugdelijk heeft onderzocht. NVSD wijst er daarbij op dat in de memo "Landschapscamping Kijkuit Zonnemaire, berekening stikstofdepositie" (de stikstofmemo) van 5 december 2022 van Rho adviseurs gebruik is gemaakt van zogeheten interne saldering, terwijl dat een voortoets is. Het is niet toegestaan om in een voortoets voor een plan gebruik te maken van interne saldering, zo heeft de Afdeling geoordeeld in haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193.

10.1.  De raad heeft op de zitting erkend dat de stikstofmemo niet deugdelijk is. De raad heeft het plan dus in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog slaagt.

Gebrek hersteld?

11.     De Afdeling ziet uit het oogpunt van finale geschillenbeslechting aanleiding om te bezien of het zojuist geconstateerde gebrek inmiddels is hersteld. De raad heeft een memo van Rho adviseurs van 22 juni 2026 ingediend die een passende beoordeling bevat en een motivering op het punt van het zogeheten additionaliteitsvereiste. NVSD heeft de passende beoordeling en deze motivering bestreden.

11.1.  Uit artikel 2.8 van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat de raad in een voortoets moet onderzoeken of de ruimtelijke ontwikkeling waarin een bestemmingsplan voorziet, op zichzelf, of in combinatie met andere plannen en projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij die beoordeling mogen de positieve gevolgen van inherente standaardonderdelen van de ruimtelijke ontwikkeling worden betrokken. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het plan kan dan worden vastgesteld als uit de passende beoordeling de zekerheid wordt verkregen dat de ruimtelijke ontwikkeling waarin het bestemmingsplan voorziet de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, onder 14 en 15).

11.2.  In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De ontwikkeling zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden "Grevelingen" en "Duinen Goeree & Kwade Hoek", maar de beëindiging van het agrarische gebruik op de gronden waar de ontwikkeling is voorzien, kan als mitigerende maatregel worden ingezet. Daardoor zal de ontwikkeling per saldo niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie op deze gebieden. Bij de berekening van de stikstofuitstoot in de gebruiksfase als gevolg van de ontwikkeling is ervan uitgegaan dat de nieuwe voorzieningen geen gas zullen verbruiken. Bij de berekening van de stikstofuitstoot in de aanlegfase is een inschatting gemaakt van het in te zetten materieel voor de aanleg van het terrein.

11.3.  NVSD heeft aangevoerd dat de passende beoordeling niet deugdelijk is.

In de eerste plaats is dat volgens haar zo, omdat daarin niet de gevolgen voor alle nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn beschreven. NVSD wijst er daarbij op dat ook de Natura 2000-gebieden "Kop van Schouwen" en "Oosterschelde" in de omgeving van het plangebied liggen.

In de tweede plaats voert zij aan dat onduidelijk is van welke uitgangspunten in de aanlegfase is uitgegaan en dat deze niet zijn te verifiëren, omdat bestekken en werkplannen ontbreken.

Tot slot voert NVSD aan dat in de passende beoordeling niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Volgens haar is daarin namelijk geen rekening gehouden met het maximale aantal toegestane recreatieve eenheden. Ook is in de passende beoordeling volgens haar ten onrechte geen rekening gehouden met de toegestane horeca- en detailhandelsvoorzieningen. Verder is volgens haar niet uitgesloten dat op de standplaatsen gebruik zal worden gemaakt van gas of hout- of pelletkachels, terwijl in de passende beoordeling ervan is uitgegaan dat dit niet zal gebeuren.

11.4.  De Afdeling is van oordeel dat het eerste argument van NVSD tegen de passende beoordeling niet slaagt. Voor de berekening van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden is in de passende beoordeling gebruik gemaakt van het rekenprogramma AERIUS Calculator. Zoals in de berekening ook is vermeld, wordt de berekening in dat programma uitgevoerd op rekenpunten binnen Natura 2000-gebieden die overlappen met stikstofgevoelige habitattypen en/of leefgebieden, gekoppeld aan een aangewezen soort, of nog onbekend maar mogelijk wel relevant, en waar ook sprake is van een overbelaste of bijna overbelaste situatie wat betreft   stikstofdepositie. Alleen de resultaten op gebieden waarop de stikstofdepositie toeneemt, worden door AERIUS weergegeven in de uitkomst van de berekening. Er is dus wel berekend of de ontwikkeling leidt tot toename van de stikstofdepositie op de gebieden "Kop van Schouwen" en "Oosterschelde", maar de resultaten daarvan zijn niet weergegeven, omdat geen toename van de stikstofdepositie op deze twee gebieden is berekend.

11.5.  Ook het tweede argument van NVSD tegen de passende beoordeling slaagt niet. In de passende beoordeling is ingeschat welke machines in de aanlegfase zullen worden gebruikt en voor welke duur. Ook is ingeschat hoeveel verkeersbewegingen er in de aanlegfase zullen zijn. Deze inschattingen zijn vervolgens gebruikt als uitgangspunten voor de berekening. Volgens NVSD kunnen deze uitgangspunten niet worden geverifieerd, omdat bestekken en werktekeningen ontbreken. Bij de berekening van de stikstofdepositie in de aanlegfase als gevolg van een bestemmingsplan kan echter in de regel alleen van inschattingen gebruik worden gemaakt, omdat precieze bouwplannen in de regel dan nog onbekend zijn. Het gaat er daarom alleen om of de uitgangspunten waarop het onderzoek is gebaseerd reëel en aannemelijk zijn (vergelijk de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, onder 14). In wat NVSD heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel dat in de passende beoordeling is uitgegaan van reële en aannemelijke uitgangspunten voor de aanlegfase.

11.6.  Het derde argument van NVSD tegen de passende beoordeling slaagt gedeeltelijk. Anders dan NVSD aanvoert, is in de passende beoordeling uitgegaan van het maximaal toegestane aantal standplaatsen. Maar in de passende beoordeling is geen rekening gehouden met de toegestane horeca- en detailhandelsvoorzieningen met een vloeroppervlak van maximaal 350 m2 (exclusief terras) respectievelijk maximaal 150m2. Deze voorzieningen moeten weliswaar op grond van artikel 4.1 van de planregels ondersteunend zijn ten behoeve van het recreatiebedrijf, maar dat neemt niet weg dat aannemelijk is dat deze voorzieningen tot extra verkeersbewegingen zullen leiden. Zo zullen deze voorzieningen moeten worden bevoorraad. Ook is in de passende beoordeling geen rekening gehouden met de toename van het gasgebruik door deze voorzieningen. In de passende beoordeling is op dit punt daarom ten onrechte niet uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Verder heeft de raad niet deugdelijk onderbouwd dat het een reëel en aannemelijk uitgangspunt is dat op de permanente standplaatsen geen gebruik zal worden gemaakt van gas of hout- of pelletkachels. Daarbij is van belang dat dit uitgangspunt niet in de planregels is verzekerd.

11.7.  De conclusie is dat de passende beoordeling op onderdelen gebrekkig is en niet alsnog ten grondslag kan worden gelegd aan het bestemmingsplan. De Afdeling komt in deze tussenuitspraak niet toe aan de beoordeling van de motivering van de raad op het punt van het additionaliteitsvereiste.

Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening

12.     NVSD betoogt dat het plan in strijd is met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening. Zij wijst er daarbij op dat een strandje en het direct daaraan grenzende water op een loopafstand van ongeveer 60 m van het plangebied in de Omgevingsverordening zijn aangewezen als bestaande natuur. NVSD acht aannemelijk dat de uitbreiding van de camping ertoe zal leiden dat meer recreanten gebruik zullen maken van dit strandje waardoor vogels meer zullen worden verstoord.

12.1.  Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening luidt: "In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor gronden die zijn gelegen binnen 100 meter rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, zoals aangegeven in bijlage 9, met inachtneming van een ingevolge artikel 2.26 vastgestelde wijziging van de begrenzing, wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en wordt aannemelijk gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt."

12.2.  De Afdeling stelt vast dat de raad in paragraaf 4.11 van de plantoelichting voor de motivering dat het plan niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van bestaande natuurgebieden, heeft verwezen naar het rapport "Quickscan Ecologie Landschapscamping Kijkuit" van 8 maart 2022 van Rho adviseurs dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Daarin staat op pagina 18 dat de buitendijkse gronden langs de Grevelingen nu gebruikt worden als strand. Een geringe toename van het aantal recreanten zal volgens het rapport niet leiden tot een aantasting van de huidige natuurwaarden van het strand. In wat NVSD heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. Zoals onder 8.2 is overwogen, maakt het plan een niet geringe uitbreiding van het aantal standplaatsen mogelijk. Het plan zal daardoor ook leiden tot een niet geringe toename van het aantal recreanten. Verder is in het rapport niet duidelijk gemaakt wat de wezenlijke kenmerken en waarden van het nabijgelegen natuurgebied zijn en is niet beoordeeld of het plan leidt tot een onevenredige aantasting van die kenmerken en waarden. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat in de plantoelichting niet aannemelijk is gemaakt dat het plan niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het nabijgelegen natuurgebied. Het plan is daarom vastgesteld in strijd met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening.

Het betoog slaagt niet.

Natuurcompensatie

13.     [appellant] sub 2] en anderen betogen dat het plan ten onrechte per saldo zal leiden tot een afname van de oppervlakte aan natuur met twee hectare.

13.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het plan per saldo juist zal leiden tot een toename van natuur in het plangebied. Ter onderbouwing wijst de raad op het rapport "Natuurwaarden Landschapscamping de Kijkuit" (het natuurcompensatierapport) van 1 december 2022 van Rho adviseurs.

13.2.  De Afdeling overweegt dat in het natuurcompensatierapport aan de hand van een berekening tot de conclusie is gekomen dat de oppervlakte aan natuur in het plangebied zal toenemen. [appellant] sub 2] en anderen hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die aanleiding geven om aan die conclusie te twijfelen.

Het betoog slaagt niet.

Verkeer

14.     [appellant] sub 2] en anderen en betogen dat het plan zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid. Zij wijzen er daarbij op dat de maximale capaciteit van de Kijkuitsedijk en de Rietdijk in de huidige situatie al wordt overschreden. Het plan om zogeheten doorgroeistenen in de bermen langs de rijbaan te plaatsen is volgens hen geen oplossing, omdat het waterschap te kennen heeft gegeven dat daarmee niet de capaciteit wordt vergroot.

14.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een verslechtering van de verkeersveiligheid. De raad heeft in dit opzicht de notitie "Verkeer en parkeren Landschapscamping Kijkuit 2.0" van 24 oktober 2022 van het Rho adviseurs (de verkeersnotitie) ten grondslag gelegd aan het plan.

14.2.  In de verkeersnotitie staat dat de herinrichting van de landschapscamping zal leiden tot een verkeerstoename van 77 mvt/etmaal. Daarvan is de aanname dat 2/3 van dit verkeer (52 mvt/etmaal) wordt afgewikkeld over de Kijkuitsedijk en 1/3 over de Rietdijk (26 mvt/etmaal). In de verkeersnotitie wordt geconstateerd dat in de huidige situatie al door autonome groei de maximale capaciteit van de wegen wordt overschreden. De wegbeheerder, het waterschap is hiervan op de hoogte en houdt de situatie ter plaatse van de vermelde wegen nauwlettend in het oog. Bij het regulier onderhoud zal de komende jaren het realiseren van doorgroeistenen in de wegbermen worden meegenomen als dat nodig is. Gemiddeld bedraagt de breedte van een strook doorgroeistenen 0,4 m. Door de aanleg van stroken doorgroeistenen aan weerszijden van de weg zal de totale wegbreedte toenemen met 0,8 m. In de huidige situatie zijn beide wegen zo smal dat het passeren van auto’s of fietsers enkel stapvoets mogelijk is, wegens het risico van kuilen en plassen in de berm. Door het verbreden van de wegen zal de capaciteit van deze wegen worden vergroot, omdat het veiliger wordt voor voertuigen om elkaar te passeren. Aangezien de wegen alleen worden verbreed door het aanleggen van deze doorgroeistenen, blijft de weg op het oog even breed, wat dan ook niet direct leidt tot hogere snelheden. Tegelijk wordt het wel gemakkelijker om tegenliggers te passeren. Beide zaken leiden er volgens de verkeersnotitie toe dat de verkeersveiligheid voor fietsers gewaarborgd is.

14.3.  De Afdeling is van oordeel dat de raad met de verkeersnotitie deugdelijk heeft onderbouwd dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor de verkeersveiligheid op de Kijkuitsedijk en Rietdijk, ook al wordt de maximale capaciteit van deze wegen overschreden. De conclusie van de verkeersnotitie wordt bevestigd door een verkeersnotitie van Rho adviseurs van 19 juni 2026 die de raad heeft overgelegd.

De Afdeling ziet in wat [appellant] sub 2] en anderen hebben aangevoerd, geen aanleiding om aan deze verkeersnotities te twijfelen. Weliswaar zullen doorgroeistenen de capaciteit van de Kijkuitseweg en Rietdijk op zichzelf niet vergroten volgens het waterschap, maar dat neemt niet weg dat aannemelijk is dat doorgroeistenen het veiliger maken voor weggebruikers om elkaar te passeren. Ook is niet onaannemelijk dat het tegemoetkomende verkeer op deze wegen beperkt blijft, zoals in de verkeersnotities staat vermeld. Daarbij is van belang dat de toename in het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan beperkt is volgens de verkeersnotities, ongeveer 77 motorvoertuigbewegingen per etmaal. Bovendien volgt uit de Antwoordnotitie vooroverlegreacties die als bijlage aan de plantoelichting is gevoegd niet dat het waterschap als wegbeheerder de verkeerssituatie op deze wegen ook met doorgroeistenen onaanvaardbaar acht. [appellant] sub 2] en anderen vrezen verder voor een verslechtering van de verkeersveiligheid op het gedeelte van de Rietdijk nabij het dorp Zonnemaire, omdat op dat gedeelte geen doorgroeistenen kunnen worden geplaatst. Ook hebben volgens hen op dit gedeelte van de Rietdijk al meerdere ongelukken plaatsgevonden. Maar zoals in de verkeersnotities staat vermeld, is te verwachten dat het grootste deel van het verkeer van en naar het plangebied zal worden afgewikkeld via de Kijkuitsedijk. De toename van het verkeer op de Rietdijk als gevolg van het plan zal dus beperkt zijn. Verder wordt in de verkeersnotities vermeld dat op dit gedeelte van de Rietdijk een snelheidsregime van 30 km/u geldt, zodat het verkeer op dit gedeelte langzaam moet rijden. Ook is in de verkeersnotities met behulp van het programma FietsmaaT voor onder meer dit gedeelte van de Rietdijk aan de hand van de verkeersintensiteiten en de kenmerken van de weg beoordeeld of de verkeerssituatie voor fietsers aanvaardbaar zal zijn. De uitkomst daarvan is dat dit het geval zijn. Verder is in de verkeersnotities met concrete cijfers onderbouwd dat er op de Kijkuitsedijk en de Rietdijk in de afgelopen jaren nauwelijks ongelukken hebben plaatsgevonden. [appellant] sub 2] en anderen hebben niet met concrete gegevens onderbouwd dat dit onjuist is.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie en bestuurlijke lus

15.     Gelet op wat onder 8.2,10.1 en 12.2 is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en artikel 2.27 van de Omgevingsverordening.

16.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak de geconstateerde gebreken in het plan te herstellen.

De raad kan het onder 8.2 geconstateerde gebrek herstellen door het plan zo te wijzigen dat het alsnog in overeenstemming is met de structuurvisie of deugdelijk te motiveren waarom hij ervoor kiest  af te wijken van de structuurvisie.

De raad kan het onder 10.1 geconstateerde gebrek herstellen door alsnog een passende beoordeling te verrichten waarin wordt uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden en van reële en aannemelijke uitgangspunten. De raad kan het plan ook zo wijzigen dat alsnog geoordeeld kan worden dat in de passende beoordeling is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden en van reële en aannemelijke uitgangspunten.

De raad kan het onder 12.2 geconstateerde gebrek herstellen door met aanvullend onderzoek alsnog aannemelijk te maken dat het plan niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het nabijgelegen natuurgebied.

17.     Ter voorlichting van partijen merkt de Afdeling op dat op een eventueel nieuw besluit het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 van toepassing blijft. Bij de voorbereiding van dat besluit hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.

Proceskosten en verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn

18.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

19.     [appellant] sub 2] en anderen hebben verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Ook op dat verzoek zal de Afdeling later beslissen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:

- met inachtneming van overwegingen 15 en 16 de daar genoemde gebreken in het besluit van 26 januari 2023 te herstellen, op de daar genoemde wijze;

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te

maken en mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.

w.g. Minderhoud
voorzitter

w.g. Van Driel Kluit
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

703